关于党管干部制的思考

吴江龙　刘伶俐

[摘 要]党管干部是中国共产党干部人事制度中的基本原则，是党领导的重要保障。中国共产党通过对干部的选拔、任用、考核和监督，使各级干部能够贯彻执行党的路线、方针和政策，维护党的领导体制，巩固党的执政地位。但由于制度化的规范缺乏操作性，党管干部制也面临着很多问题。 因此，需要进一步完善党管干部制度，从而推进公共部门人力资源的管理。

[关键词]党管干部制；公共部门；干部管理

[中图分类号]D262.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）09 — 0021 — 02

一、党管干部制的内涵

党管干部，是指执政党负责干部的人事管理工作，包括选拔、任用、考核、监督等。中国共产党在党管干部方面形成了一整套系统的制度，为了更好地认识党管干部制，需要厘清以下几个问题：

第一，管理主体，即“由谁来管理”的问题。按照《党政干部选拔任用工作条例》的规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责”。即管理主体是党委（党组）及其组织（人事）部门。由于各级党委组织部又隶属于同级党委，所以，同级党委在人事管理中拥有较大的管辖权。

第二，管理对象，即管理的“干部”包括哪些人。 “干部”有广义和狭义之分。广义的“干部”是一种身份属性，泛指党政机关、事业单位、国营企业中的编制人员。狭义的“干部”是一种职务属性，特指党政机关、军队、事业单位等组织中担任领导职务的工作人员。

第三，管理内容，即“管什么”。各级党委组织部在人事管理中，会向同级党委提出相关的干部管理方案，主管干部的日常工作，这些工作包括：干部的培训、教育和调动；选拔后备干部；准备干部考核材料及任免意见、发布任免通知、管理干部档案等；党员的发展与教育等；下级党组织领导班子的思想作风建设等。

第四，管理方式，即“如何管”。这主要通过分级管理来进行。纵向上，各级党委按照下管一级的原则任命和监督下一级的党政领导干部，包括选拔任命下一级党政一把手，调整下级党政领导班子成员等。〔1〕横向上，通过分类管理来进行，即根据不同部门的工作性质、职业特点等不同的类别，将现有干部科学归类，形成专门的管理制度。

二、党管干部制的政治逻辑

“党管干部”作为当代中国特色社会主义政治制度中的重要举措，蕴含着丰富的政治理念，体现了重要的政治逻辑。对此，可从三方面进行分析：

第一，使党的各级干部能够贯彻党的路线、方针和政策。党的干部人事制度一般是以党的路线、方针和政策为基准，对干部进行培训、教育、考核、选拔或任用，培训过程中，会加强干部的思想道德教育，强化政治理念；考核与选拔过程中，坚定的政治立场是择优录取的重要标准；任用干部后，领导班子要及时传达党的各项方针，其目的是保障各级领导干部能够领会、把握党的基本路线和核心思想。

第二，使党的各级干部能够维护党的领导体制。《中国共产党章程》规定党的组织原则是：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。即干部必须参与组织生活，在组织生活中必须以党组织为导向。同时，为了更有效地执行党的路线、方针和政策，《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》规定：“维护中央的权威，就是要保证中央的政令畅通，决定了的事情各方都要认真去办。在党的基本路线和总方针、总政策、总目标以及关系全局的重大问题上，全党必须与中央保持一致。各级党组织和全体党员要模范地遵守国家的宪法和法律。各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性地工作，重大问题要请示报告”。这样，对干部在组织上进行控制，使他们拥护党的领导。

第三，巩固中国共产党的执政地位。党在一定时期内会从社会组织中吸收或从其他机关选拔干部，选拔过程必须经各级党委的考核，考核有一套严密的程序，核心是干部的政治立场。 “党管干部”作为中国共产党人事制度中的基本原则，要求各级党委及其组织部门统一管辖各级领导干部，牢牢地将干部管理的权力掌握在党的手里。这一过程直接强化党的执政地位。

三、党管干部制在实际运行中的弊端

为了加强党的执政地位，党管干部制规定了严密的运作程序，但由于制度化的规范缺乏操作性，“党的建设方面特别是党员、干部队伍出现了许多亟待解决的突出问题”。〔2〕主要表现如下：

第一，管理权过于集中在书记手中。中国的政治领导体制强调首长负责制，因此党委书记拥有相当大的权力，党委（组）书记在用人上至少拥有五种权力：推荐人选权、考察评价权、组织酝酿权、选择选任方式权、综合决定权。〔3〕尽管在选拔干部时会有委员会参与，但最终决定权依旧掌握在书记手中，一把手的权力没有得到制度性的约束，极有可能依据喜好选拔干部。组织部门以政治立场为基准考核干部时，政治标准的内容过于笼统，所以“政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚，从而鼓励政治庇护关系的滋生，使政治庇护关系影响领导人的选拔和任命”。〔4〕由此而形成自上而下的非正式关系网络，这不利于政府管理。同时，权力的过分集中必然滋生腐败。关于这个问题，邓小平曾明确指出：权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导，全国各级都不同程度地存在这个问题。〔5〕

第二，对干部的管理工作缺乏实效性。党务部门的工作往往具有规范化的特点。在干部的培训教育工作中，尽管培训体系已经具有完备的体系，但培训内容很多是从理论的角度出发而缺乏操作性。培训内容与方式缺乏新颖，关于党性、党风和党纪教育等内容缺乏创新而难以在实际生活中取得立竿见影的效果。在考核过程中，为了遵循规范化的格式，对干部的评语往往千篇一律。干部的述职报告和自我评价大多数是官样文章，报告内容往往避重就轻，流于形式。总的来说，干部在考核中只要不犯大的错误，就不会面临各种惩罚措施。在监督过程中，过于重视自上而下的监督而相对忽视自下而上的监督以及普通党员对领导干部的监督，这也使得对领导干部的监督工作没有落实到位。

第三，公共部门的人力资源未能得到合理利用。人力资源管理要求人才在工作中能突出体现自己的竞争优势，对人员的考核指标以业务绩效为基础。在党管干部制下，党组织具有人事推荐权，但因党组织并不具备专业化的团队对人员的调配进行认定分析，党委书记以及组织部门并不能够具体地了解每个岗位需要什么人才以及党组织推荐的人才是否适合该岗位。党组织对干部的管理，侧重于在对干部进行政治素质的考核与工作能力了解的基础上进行人事任免，常常出现“缺位管理”“错位管理”等情况。这使得一些有能力的干部没有在合适的岗位上充分发挥自己。这一定程度上阻碍了人才的输入与更新。

四、党管干部制的进一步发展

党管干部是巩固党的执政地位、实现党的领导的重要组织保证。从宏观层面上来说，党管干部制是基础性的。我们提倡对党管干部制的完善，是弥补传统的干部人事制度中的不足，而非实现根本性的变革。

党管干部意味着在制度的框架内，合理而正当地“管理”干部，不断提高他们的政治思想文化业务素质，提高他们的执政能力和执政水平，防止他们被权力所腐蚀，以此来赢得广大党员和群众的拥护，从而在党和国家机关领导职务的竞选中获得更多的支持。〔6〕这就要求坚持党管干部的原则，形成干部选拔任用的科学机制。

第一，完善干部选拔任用制度。针对干部的选拔，主要有两种途径：一是选举产生，二是聘任产生。长期以来，干部的选举都是由各级党委直接领导和考察。实践中，一些干部没有意识到选举的实质是为了增加不确定性保证选拔结果的公平。通过选举产生领导干部，是尊重党员权利的一种表现，有利于保障党员民主权利和推进党内民主的建设。为了更好地选任有才能的人担任领导干部，必须把干部任用的权力通过科学的方式交给党员群众，让普通党员也能参与到领导干部的选拔工作中。同时，要引入竞争机制，保证选拔结果的公平。公平、公正是公开选拔公务员的基本特征和本质要求。要真正实现公平、公正，需要三个方面的措施来保证。一是过程透明。公开是公平、公正的前提和基础，公开选拔除了必需保密的环节，需要向普通党员公开，接受广大党员的监督。二是程序规范。公开选拔的全过程，从方案的出台到最后的决定任用，都有一套完整规范的操作规程，每一个环节都需要制度性的约束，克服个别领导人的随意性。三是纪律监督。在每一个环节上，都有严明的纪律要求和监督机制，尤其是在命题、制卷、评卷以及考核组织上都实行有效的监控。这些都是使公开选拔得以实现公平、公正的有力保证。

第二，强化干部管理制度。加强对干部的管理是党管干部的重要举措。

首先，要进一步完善干部的考核制度。干部考核一般分为普通考核与提拔前考核。最常用的是民主测评。民主测评在一定程度上能够反映干部的真实情况，但在操作过程中存在明显的缺陷，民主测评的结果一般由主管部门负责整理，测评的结果只对相关领导或负责人公开。因此在干部的考核中，要扩大干部考察中的民主成分，听取各方面的意见。优化干部考核的结构，既要考核个人业务成绩，发挥干部的能力与优势，又要克服重视政绩而忽视个人才德的现象，要关注干部的道德品质、协作能力和干群关系。

其次，要进一步加强对领导干部的监督。监督是干部管理的重要环节，中国共产党历来十分重视领导干部的监督工作，但在实践中，各种监督并未形成完整的体系。长期以来，党政机关都有专门的监督，如纪委、监察部的监督等。在此基础上，要完善干部的弹劾制度，使得各级党代表在党代会上可以针对不称职的干部提出罢免。同时，为了更好地让党员群众参与监督，必须构建相应的沟通平台，为党员群众实现监督畅通反映情况的渠道。除此之外，可以利用媒体的舆论监督功能。各级干部应该认识到舆论在监督上具有的巨大能量，改变干部在群众心目中的形象，改善干群关系。

总之，党管干部是基础，是不能动摇的原则性问题。干部管理的一项系统化、科学化的工程，不能一蹴而就。这需要执政党的决心与耐心，需要制度的保障和技术性的分析与测量，需要各项措施配套进行。相信随着政治体制改革的深入以及党改革决心的加强，党管干部制会不断发展为更加合理的措施。

〔参 考 文 献〕

〔1〕徐湘林.党管干部体制下的基层民主试改革〔J〕.浙江学刊，2004，（01）.

〔2〕胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话：全党全国各族人民更加紧密地团结起来沿着中国特色社会主义伟大道路奋勇前进〔N〕.人民日报.2012-07-24.

〔3〕梅晓刚.我国“党管干部”原则的理论与实践研究〔D〕.西北大学，2010.

〔4〕徐湘林.后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起〔J〕.战略与管理，2001，（06）.

〔5〕邓小平文选（第二卷）〔M〕.人民出版社，1994：328-329.

〔6〕张文军.党管干部问题的再认识〔J〕.科学社会主义.2005，（03）.

〔责任编辑：张 港〕