集体建设用地制度改革下对广州市新一轮村庄规划的思考

曾俊燕

摘 要：党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，明确要求在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市。集体建设用地制度改革将对城乡土地市场带来深远的影响，随着农村土地产权意识的提升，本文从保障农民权益，保障建设项目落地，以及提高规划可实施性和规划管理可操作性上提出了对广州市新一轮村庄规划的思考。

关键词：集体建设用地；制度改革；村庄规划；三规合一；公众参与

引 言

近年来，我国致力于破除城乡二元结构的总体目标下，继2009年党的十七届三中全会提出“逐步建立统一的城乡建设用地市场”后，2013年党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向，并提出了“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”的政策方向。改革的实质是让市场机制在土地資源配置过程中发挥决定性作用，建立城乡统一的土地市场，促进土地资源的流转。

土地制度改革从制度层面指出了解决农村现状问题的方向，同时也对广州市新一轮村庄规划提出了新的要求。

1 界定村庄土地的初始权利是集体土地制度改革和村庄规划的基础

一直以来规划领域特别是村庄规划对土地产权不够重视，对土地利用程序与政策不了解，造成规划与土地权属主体脱节，未意识到规划的实施是对土地权属和土地资产的干涉，编制的规划不能适应土地产权保护越来越严格的要求，导致规划无法实施，村庄规划最终只能成为村民口中的“纸上谈兵”。

实质上，城乡规划对土地用途和利用方式的管制，直接影响了每个权益主体的利益，对于集体建设用地而言，村庄规划的基础是界定规划对象的初始权利。这需要尽快明确农村土地的权利主体、空间边界和用途，同时，国土部门应把土地权属基础数据向城乡规划编制和管理部门的全面开放。2013年中央一号文件提出，加快包括宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。土地权属的界定是村庄规划的基础，也是集体土地改革的基础。

2 解决农民工问题是实现农地整合、流转、产生更大效益的关键

据统计，2011年中国城镇化率达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，而村庄建设用地占全国建设用地总量的59%，全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积占宅基地总数的10～15%，部分地区宅基地空置率超过30%。在新型城市化的背景下，进城打工农民在持续增加，农民工面临着农村住房长期空置，子女成为留守儿童的普遍现象，但因城镇定居成本高，又缺乏相应的政策帮扶，农民工仍需保护其原有的农村土地权益（耕地和宅基地），导致农村用地仍按户籍分配，造成土地实际利用率低，土地浪费明显。村庄规划中若仍按新增分户落实宅基地将与实际使用不符，城镇化发展阶段村庄建设用地本应“缩减”或“转移”的，却反而需要增加。

现阶段，解决农民工问题成为实现农地整合、流转，并让土地产生更大效益的关键。要解决农民工问题，应从保障农民工权益、促进退出动力考虑，制定相应政策，赋予农民工财产权利和城乡资产置换的选择权，赋予农民工子女有与城镇儿童相同的受教育权利，使农民可以通过退出农村土地、宅基地和住房，获得在城镇定居的资本。退出的农村土地、宅基地和住房让村庄规划有可规划的空间，更有利于生态保护、耕地保护和提高土地效益。

3 建立土地和农村集体经济组织“股份制”，在保障农民土地产权利益的前提下实现土地整合

在不增加建设用地总量的前提下，如何实现土地整合，将建设用地指标置换到土地价值更高的地方，适应现代化规模化的农业生产需要，同时实现统一集中建设新村，完善配套，节约出来的土地返还给村发展经济。面对这一系列问题，广州市新一轮村庄规划籍着功能片区土地利用总体规划调整之机，希望在充分征得村民同意的前提下，对土规中的建设用地位置进行调整，然而，想对农民既有利益进行调整，如果没有足够威信的领导推动，基本无法协调。

面对这个困境，广州可参考“南海模式”，即农民的土地承包经营权折算为股份，由村集体经济组织集中土地，统一按规划管理和经营，农民个人按照股权比例分红；同时参考武汉村庄改造的方法，在村庄引入现代企业管理制度，对原村集体的资金进行全面清理，原村集体资产从村民名义上的“共同所有”改变为现在实际上的“按份共有”，将村民转股民，将股份量化，使村民个人利益与村集体利益捆绑。在此基础上，村民利益受到保护，并且可以享受土地开发获得的收益，激发村民整合土地的积极性，使规划目标与村民利益合一，则规划转移建设用地指标，将指标化整为零集中建设，将成为可能。同时也为村集体经济发展壮大和村集体资产改造提供了可能。

4 进行“三规合一”，形成“一张图”的管理平台

“三规合一”就是社会经济发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的充分协调统一，“三规合一”成果具有三个层面规划各自的优势和功能，同时避免了三个层面规划的脱节。宏观层面的规划优势和作用是通过总量控制保证耕地和基本农田，确定规划期内建设用地规模，避免建设用地盲目扩张，保护生态环境，确保城乡的可持续发展，“三规合一”成果将宏观层面规划控制总量落实到空间和用地，修正了传统土地利用总体规划现状调研不足的问题，同时充分考虑土地权属以及土地利用总体规划的要求，避免传统城乡规划过于理想化的弊端，保证村庄规划建设项目与土规一致，有效落实规划并对土地进行用途和开发强度的管制。

广州市新一轮村庄规划尝试将村庄规划成果通过GIS地理信息系统平台进行整合，形成“一张图”的管理平台，通过这“一张图”可全面掌握村庄各类用地的矢量数据和规划控制信息，首次将规划控制要求和用地权属界线相对应，成为土地规划管理部门的管理审批依据，为广州市颁发《乡村规划许可证》奠定基础。

5 将“村民参与”制度化，让村民当家作主，规划师充当技术支持的角色

由于农村集体土地权属于农民所有，村庄规划的实施和农民的意愿及参与是密不可分的。《城乡规划法》规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”因此，村庄规划必须将“村民参与”制度化，并贯穿规划编制、实施、监督全过程。村庄规划工作必须注重与农村、村集体的沟通、动员、引导和协调，规划必须成为整合资源、协调利益、凝聚共识的“沟通性规划”和“参与式规划”。规划师在村庄规划中应充当技术支持的角色，让村民自己成为推动规划和村庄建设的主导者。

6 结 语

新一轮土地制度改革，不仅是对集体建设用地制度的改革，同时提出了要完善被征地农民的保障机制，完善农村宅基地制度，保障农民宅基地用益物权的改革方向，而且将拉开农用地转建设用地、集体土地转国有土地等制度规范化和深化改革的序幕。广州市新一轮村庄规划将借助改革的春风，在保障村民利益的同时实现土地的合理高效利用，通过创新思路和工作方法提高规划的可实施性和规划管理的可操作性，真正做到“公权”与“私权”共赢。

参考文献

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