论大学生村官制度的合宪性

方文涛

摘 要：随着构建社会主义新农村步伐的推进，大学生村官政策在全国大部分地区得到推广，也收到了显著成效，为我国社会主义新农村建设作出了贡献。在严格法律框架和视域内，政策不但需要符合经济考量，同时也需要兼顾其合法性。我们从法制的角度对大学生村官政策进行一些细致考量时，发现其可能存在着违法的缺陷：从全国各地进行选聘到各村庄进行任职的大学生中，有许多都不是本地的村民，所以其大学生村官政策在实施上可能存在违宪的嫌疑。为此，本文从大学生村官政策所产生的背景及其意义出发，对大学生村官政策的合理性和合法性存在的差异进行探析，然后进一步提出了重构政策合法性的路径选择。

关键词：大学生村官；合宪性；完善

一、实施大学生村官制度的社会背景

大学生返村任职的现象有着较为深刻的社会背景：从供给的角度上来看，目前我国大学生面临着巨大的就业压力，大学生就业形势十分严峻，不容乐观，对就业新渠道的开辟有着迫切的需要；从需求的角度上来看，在我国的新农村建设中需要大量的农村人才，两者相结合，促进了大学生返村任职的现象产生。

自1999年以来，我国普通高校陆续进行大规模的扩招，从而促使了我国大学生数量的急剧上升，大学生毕业人数由2002年的140余万人猛增到了2009年的6000余万人“这在一个方面为我国广大青少年提供了大量的接受高等教育的机会，从而也为我国经济社会的发展培养了大量人才；在另一个方面大量的大学生毕业随之而面临的就是就业难题”。《中国大学毕业生就业报告（2009）》看出，2008年全国高校毕业人数是559万人，在毕业的半年以后大学生的就业率是86%，也就意味着这一年尚未落实就业岗位的毕业生数量有80-90万人，再加上往年未能实现就业的大学生，这个数量就更多了，与此同时，由于受到金融危机的影响，企业的就业岗位更是急剧减少，大学生就业现状十分严峻，开辟更多新的就业渠道。

2004年以来，中央前后五次以“一号文件”的形式出台了诸多支农惠农的措施，以实际行动来支持我国农村经的的发展和建设，在这样政策支持下，我国农村实现快速发展，农民收入也有显著提升，农村呈现着欣荣发展的态势。但是，农村的快速发展显然是由于受到了国家政策性的优惠而来的，想要真正改善和解决三农问题还需要不断提升农村自身的发展能力。所以农村人才资源的培养和建设是社会主义新农村工作的重中之重，即所谓“培育新型农民”。为了解决新农村建设所必须的人才问题，近年来，全国各地先后采取了多渠道、多种措施吸引大学生到村里担任村官，争取达到“一村一名大学生”。

总的来说，实行大学生村官政策的主要目的是为了补充农村人才，缓解新农村建设中农村人才严重不足的现状，利用村官的形式把有着一定专业知识技能的大学生输送到农村基层进行锻炼，不但支援了社会主义新农村的建设，为农村发展补充了大量的知识型人才，同时也缓解了我国所面临的严峻的就业压力。这样一来，到农村任职的大学生不但能在基层工作中得到锻炼，提升大学生自身的工作能力，增加自己的才干。通过一段时间的实践和摸索，村官政策取得了较好的效果。一些拥有了大学生村官的地方由于得到了知识的提升和补充，拓宽了农民致富的道路，增加了农民的收入。而且身在基层工作的大学生也得到了良好的锻炼。所以，鉴于以往政策取得的良好效果和大学生数量不断增多的现状，中组部决定将村官政策推广到全国范围，并在全国鼓励和广招大学生返村任职，充分发挥大学生的知识和特长，让大学生能够学以致用，带领和帮助农民发家致富，加快和推进社会主义新农村建设的进程。从总体上来讲，大学生村官制度的政策初衷很好，而且也在实践的工作上取得了实质性的经济效益和社会效益。

二、大学生村官的合法性考量

农村基于1998年通过的《村民委员会组织法》而发展成为村民自治体，获得了一定的自治权利。就目的来讲，《村组法》第一条规定：“为了能够保障农村的村民自治，让村民能够依法办理自己的事情，发展农村的基层民主，促进社会主义农村的物质文明和精神文明建设”；从性质角度来讲，第二条规定：“村委会是村民实现自我管理、自我教育和自我服务的基层性群众自治组织，开展和实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；从自治内容的角度来讲，第二条第二款规定：“村委会负责办理本村的公共事业和事务，调解民间纠纷，协助维护治安，并向政府反映农民的意愿和建议”；从自治主体的角度来讲，第十一条规定：“村委会主任和副主任以及委员都是直接由村民选举产生的。任何个人和组织都不能直接指定或者是更换村委会的成员”。乡镇对村庄的权力和义务主要体现在指导和帮助上，这从一定意义上弱化了政府主导的现代化农村模式。并且在实施的过程中发现其可能存在违法的缺陷：从全国选聘到各地任职的大学生中，有很多都不是该地的村民，所以其在事实上可能存在着一些违法的嫌疑。

1、我国《宪法》第一百一十一条规定：农村按照居民所在地所设立的居民委员会或是村民委员会是农村基层管理组织。居委会、村委会的主任、副主任以及委员都由该地村民进行民主选举产生。居委会、村委会的基层管理和关系都由相关法律进行规定。从规定上我们可以得出，依照我们《憲法》的规定和设置，村委会是一级的农村基础自治组织。不同于乡镇人民政府的是，村委会不属于政府组织的构架，同时，也不会像乡镇组织一样享受政府的财政拨款等，是一个为了能够更好的实现村民集体事项管理的群众性和基础性的自治组织，村民委员会的本质是群众性和自治性。所以所选聘的大学生村官不能够按照单一的招录公务员的模式来进行村委会主任、书记的职务。按照以往的常规，村委会的主任、书记或是委员等需要具有一定的群众基础，所以应该从本村当中进行选举。从村委会的自治性可以看出，村委会是农村一级的自治性组织，不受到相关调整和控制的约束。村委会事务实现以自我管理为主、政府指导和帮助为辅的模式。然而选聘大学生到各个村庄进行任职的做法其实已经突破了村委自治的需求。

2、根据《中华人民共和国村民委员会自治法》第十一条的规定：村委会主任、副主任以及委员等相关职位，都是由该地村民进行直接选举产生。其他组织或者是个人不能指定、委派或者是撤换村委会成员，所以在一般情况下，村委会的主任或是副主任都会是当地的村民，而且需要得到村民的投票支持才能够正式担任。因为一般本地村民会更加熟悉本村实际情况，对本村的建设和发展有着更加高昂的热情，更加具有带动村民致富的动力。村委会也是一个实现村民自治，便于管理本村基本事务的组织，所以是建立在本地村民为基础的条件上的。从目前的媒体报道中看出，到各地任职的大学生村官中，有很大一部分都不是该地本地的村民，而将大学生选任到村委会担当主任应该充分征求村委会以及村民的意见。从实证考察上来讲，由于地区语言、习俗的差异等原因，异地大学生任职村官存在着语言沟通不便、工作开展不顺畅等问题，并且，异地大学生对本村村民和村庄的实际情况不熟悉。也难以最大限度地发挥出其建设热情。另外，有一部分大学生将三年一任的村官只是作为了职业生涯的一个跳板和过渡，以此来为自己以后考公务员等加分等。

三、完善大学生村官政策的思考

从前述的分析，我们可以看出目前的大学生村官政策有违《宪法》和《村民委员会自治法》之嫌。中组部和各省组织部面向高校毕业生到村任职的初衷是良好的，而具体的大学生村官选聘还需要进行进一步的完善。

大学生生活的城市化倾向和农村生活环境严重脱节， 大学生村官在高校所学的知识与农村实践存在着较大的偏差。因此， 培养选拔优秀大学生村官，必须要从高校这个源头抓起。高校在大学生村官培养选拔上应重视抓好以下三个环节： 一是励志教育。帮助大学生认识国家村官战略的重大意义，理解社会主义新农村建设的伟大历史使命， 激励大学生到农村广阔天地去建功立业， 消除他们的功利思想。二是开展农村形势教育。帮助有志当村官的大学生尽快熟悉农村情况，增强在农村工作的信心。三是开展农村实践教育。建立大学生村官教育实践基地。大学生在校时就有意组织他们开展对农村现状、相关政策、农民特点等方面的学习、讨论、交流，为他们今后在农村的发展打下良好基础。

在大学生村官选聘的过程中，要在法律的框架和视域下合理的选择相关人才，从而更好、更快的推进社会主义新农村建设的进程。既然当前我国大学生村官政策在选聘中所选大学生村官多为外地人，那么可以进行科学有效的调整，以便于更好的为农村发展提供人力资源，进而推动新农村的快速发展。首先是大学生村官招聘条件的设置上，在招录的对象中可以尽量多以本地村民为选录对象。如此一来不仅绕开了其违法的可能性，同时，本地大学生村民对家乡有着浓厚的感情，对家乡背景和现状也更加熟悉，对发展和改善家乡的欲望更加强烈，在平日的工作开展过程中更加容易获得村民的理解和支持。由此一来，加快和促进新农村发展建设将迈上一个新台阶。二是要充分保障大学生村官参考的公平性和公正性。不能进行人为的设置加分项目，因为这样会在一定程度上影响到其它考生情绪和积极性。在到各地任职的大学生中，有一部分学生是为了将其作为自己人身的一个跳板和过渡，没有充分做到心系农村、一心管理和建设农村工作。三是在进行大学生村官招聘的过程中，可以把群众测评纳入到选聘的环节内。大学生到地方任职时，需要充分征求本地群众以及本地村委会的意见，这关系到大学生村官今后工作开展的顺畅性。如果一个大学生存在着过于内向或是品行有问题的情况，那么将难以在任职村官工作的过程中树立威信，得不到村民的支持那么自然就难以实现今后工作的顺利开展。所以，增加村民以及村委会对大学生村官任职前的考察环节是非常有必要的，这样不但有利于优秀大学生村官人才的选聘、充分保障其今后工作开展的顺畅性，最终为推进农村建设助一臂之力。（作者单位：武汉工程大學法商学院）

本文为武汉工程大学研究生教育创新基金项目（项目编号：CX2012043）

参考文献：

[1] 张清国. 大学生村官选拔与培养途径探讨[J]. 法制与社会， 2009年1月

[2] 林善炜.大学生村官工程可持续发展的思考[J]. 福州党校学报，2011年1月

[3] 覃雁君， 王继超， 黄彪.关于大学生村官流失问题的理论研究和实践探讨[J]. 开发研究， 2011年3月