农资备案制度在市场管理上的应用与探索

刘树峰　陈艳英

摘 要：农资备案是一种新兴的农业投入品市场管理手段。该制度设计更为强调市场机制和行业自律功能的发挥。与农业行政执法相比，农资备案具有灵活、高效的特点，其对弥补执行不足，提高执法效率、改善执法效果、实现执法目的意义重大。

关键词：农资备案；市场管理；制度设计

中图分类号 S48 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）07-09-03

所谓农资备案，就是指将种子、肥料等农业投入品通过设定项目的审核后，予以在网站等公共媒介上存案公告，以备查考的活动。作为一种新型的农资市场管理制度设计，农资备案近年来在全国各地，特别是一些重点农区快速兴起，并在提升政府信息服务水平，增强执法监管效果，营造规范有序的市场竞争环境等方面，发挥着越来越重要的作用。

1 农资备案的缘起

农资即农业生产资料的简称。近年来，官方予以意思更明确的“农业投入品”称谓取代之。按照现行法律法规，农业投入品在市场准入方面，本无法定登记备案要求。也就是说，企业在执照核准经营范围内经营什么、数量多少，原则上是其生产经营自主权范围之内的事情，无须向行政主管部门登记报备。农资登记备案活动的兴起，除了信息科技的进步和互联网的普及为其提供了基础条件外，最根本的还是其具有现实存在的必要性——那就是农资供需市场的特殊性，以及因此导致的传统执法监管的局限性。

正所谓农时不等人，农资产品的销售往往与一定的农时紧密相关。在我国平原农区，农业投入品销售的季节性和时效性很强，时间短、数量大、供需集中、淡旺季界线分明是其区别于一般商品的最典型特征。也正因如此，使得以打假扶优为主要目的的农业执法活动在遏制假劣农资坑农害农方面普遍存在“来不及”、“顾不上”等方面的问题。

1.1 农资销售的时间性与执法程序的刚性之间的矛盾 一般而言，一种农资商品从大批量上市到销售结束，也就是30d左右的时间。而对一个案件的办理，从发现线索开始，则需要取证、检验、签批、通知直到决定、执行等法定程式。一套程序走下来，正好也需要30d左右的时间，最快也要10～15d，案件数量多，案情稍复杂，个案被拖上30d以上也很平常。执法程序的刚性规定，决定了行政执法对农资质量监管很难做到及时有效，往往是等到决定送达可以对违法行为采取处罚措施，问题产品早已被售出使用，所以农业执法监管在实践中总给人雨后送伞的感觉。

1.2 有限的监管力量与大量上市农资之间的矛盾 行政执法在实现监管目的上的另一个局限，表现在执法力量的阶段性“短缺”上。以安徽蒙城这样的一个中等农业县为例，每到春、秋两个农资供需旺季，往往是10多名执法队员要面对大小10多个农资市场几百家商号成千上百个品牌品种，在短短30d时间对每种产品、每个批次都严格把关几无可能。而监管的重点，也就是问题产品则更为隐蔽，发现难度很大。面对大量产品，执法人员往往分身乏术，疲于应付，很难集中精力侦办制售假劣等大案要案，这也是近年来执法活动形式化倾向的重要原因，无疑给了不法分子以可乘之机。

正是由于上述矛盾，加上农资质量问题隐蔽性强，使得农业执法年年开展各类专项治理，但假劣农资坑农害农事件、质量纠纷投诉案件依然高发。

农资备案制度正是为了弥补上述执法监管的局限而设计的，与传统执法活动相比，农资备案并非严格意义上的行政管制，因此更加灵活高效，可很好弥补执法效果滞后和执法力量阶段性不足。

2 农资备案的程序

2.1 备案申报 农资企业将其生产、经营产品信息，提前按照一定的格式向备案主体申报以接受审核。这是一个产品备案登记的开始。一般要求产品备案申报在时间上尽可能提前，不得迟于产品生产或备货期，以给接下来的审核、公示留出时间，以不影响使用者购买前网上查询为前提。

2.2 预登记 将企业申报的具体农资产品信息，按照规定的格式和项目，在审核前上传网上，以便接受备案部门审核。预登记一般由备案申报者自主完成，并应在预登记后合理时间内报送纸质审核文件。

2.3 审核 按照备案方案设定项目，对申报备案的产品进行检验、检查、审验等。主要参照相关法律、法规、规章、标准等制定审核项目，实践中应与执法检查内容保持一致。一般包括3项内容：一是质量。按照产品执行标准，对其产品进行质量检测、化验。二是证照。产品生产经营的许可类文件的查验、核对，重点对符合度进行审核。三是标签。各类农资的标签标註内容和形式，均由相关法律法规给予了明确规定，重点检查残缺、造假、套用等行为，确保产品真实性。只有上述3项均无问题，方能通过备案审核。

2.4 公示公告 通过审核的产品，应在第一时间向社会公示，主要是接受社会监督，受理投诉，听取公众对公示产品的意见建议。期间一般设定为7d。公示期过后无异议，即可正式公告，完成备案程序。

3 农资备案对农业执法工作的意义

3.1 农资备案与行政执法关系 农资备案与行政执法密切相关。虽然各地大都将备案具体事务交由执法部门具体办理，但备案工作有着相对的独立性，两者的区别主要体现在：一是依据不同。行政执法活动的开展依据各类法律等规范性文件的授权，国家强制是当事人履行执法执罚设定义务的根本保障；而开展农资备案则基于行业自律、信息服务等而制定的工作方案，制约力主要源于市场机制鼓励和社会舆论压力，不具强制性。二是违法违规的后果不同。农业执法是通过行政处罚对违法者施以惩戒，从而达到促使相对人守法经营的目的，因此行政违法的后果往往是行政处罚。而备案申报农资如不能通过设定项目的审核，则意味着终止备案程序，备案申报者的义务是接受经营警示，主动将产品召回退市。这也意味着大多数守法诚信企业对此的态度应是积极的。三是当事企业的态度不同。正是由于执法与备案对待问题产品的处理措施不同，使得一般企业对待执法执罚的态度往往是消极的，而备案要求企业主动申报的，备案审核的不利结果并不直接导致处罚，因此相关企业的态度是积极的。从被动接受执法检查到主动申报审核备案，也是农资备案效率远远高于传统执法的主要原因。四是农资备案具有公众信息服务功能，而执法受程序和法律授权限制，执法主体一般不得随意对外公开处理处罚信息。

尽管农资备案与执法活动有着很多不同点，但两者目的是高度一致的，即为农业生产提供高产高效优质的农资产品，两者有着高度契合的补互关系。

3.2 农资备案对于执法工作的意义 主要体现在可更高效地实现农业执法目的，以及对执法活动的功能性辅助上。由于农资备案不以处罚为目的，故无须遵从冗长机械的法律程序。加上企业是提前主动申报，执法部门得以在第一时间进行审核，对于没有通过审核的产品，有充裕的时间通知备案企业采取补救措施，避免假劣产品流入市场。另外，农资备案可起到滤网式的作用。一般合法经营企业，为使其产品质量获取官方备案认证，一般都会选择主动申报备案。实践证明，如此筛查可达到市场占有量的80%以上。这样，执法活动就可将少数没有申报备案或备案没有通过的产品作为执法检查重点，从而大大提高执法的针对性和实效性。

3.3 农业执法是农资备案的后盾 农资备案的初始阶段，农业执法将为备案工作打开局面提供有力保障。将未申报备案产品作为执法检查重点的举措，可有效促使相关企业将产品主动申报备案审核；另外，对于备案审核没有通过的产品，如相关企业对备案部门的经营警告置之不理或阳奉阴违，可进入执法程序对其立案查处，从而保障备案，也是执法目的的实现。

其实，农资备案的意义并不仅仅局限在对执法活动的援持和辅助上：对于经营者，各类农资企业，备案制度可为其提供一个展示自我的平台。通过宣传展示，让其企业文化和产品质量赢得社会公众认可；对于使用者的益处更是显而易见——高效便捷的信息服务，不但免除了广大农民朋友在选购农资上费力甄别挑选之苦，还可有效防止虚假广告宣传的误导之害，从而使生产活动中源自农资质量的风险降至最低。

4 农资备案的条件和要求

4.1 制定工作方案 农资备案是个复杂的系统工程，其涉及面广、工作量大、时效性强、环节众多，制定一个全面细致、切实可行的实施方案必不可少。要求根据各类农资上市顺序和供需特点，对市场调查、受理申请、现场调查、备案审核、信息发布、补录修正、网站维护更新等基础性工作统筹兼顾，合理调配时间和人员分工，确保各项工作有条不紊地全面推进，以最大限度发挥农资备案的功效作用，为农业生产者、农资经营者和市场监管者提供全方位、全天候的信息服务。

4.2 设立专门网站 农资备案制度的工作机制，是借助网络等公开传媒，在公开公平的基础上，实现信息共享。因此，注册设立专业网站必不可少，它既是备案工作的主要装备，又是各方信息交流的平台，为方便公众登录使用，网站应适应信息量大、互动性强的要求，做到功能设计科学合理，运行稳定，操作简便灵活，维护更新方便。

4.3 组建专业团队 由于农资备案工作环节众多，内容纷繁，且专业性较强，所以要求一支吃苦耐劳且有较高专业素质执法人员组成工作团队，专门负责具体事务的办理，并做好与执法监管工作的衔接与配合，确保备案工作有序进行。

5 结语

农资备案制度是社会治理观念变革和信息产业科技进步的产物，其在服务型政府建设和戒除行政管治依赖等方面，都具有积极的探索和示范效应。随着社会对其了解不断加深，农资备案必将成为服务“三农”，农业投入市场管理新举措、多方共赢的好平台。 （责编：徐焕斗）