“两规合一”导向下的土地供应计划研判机制初探——以上海的实践为例

范 宇

1 上海市土地供应及有关规划管理情况概述

1.1 上海市土地供应方式的发展过程

从1986年开始，我国政府对外商投资企业开征土地使用费，自此开始上海的经营性土地使用制度发生根本性变化，从无偿划拨进入土地有偿使用阶段。直到2001年以前，上海市土地交易基本上采取协议出让的方式。2001年7月，上海市发布《上海市土地使用权出让办法》和《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》，规定6类经营性土地（商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等）使用权的出让，应通过招标拍卖方式进行。2003年7月，上海市政府进一步明确规定涉及6类经营性用地范围的，都必须全部纳入公开招标范围，严禁采用协议或邀请招标方式。这样，上海经营性用地协议出让时代宣告终结。

从规划实施视角，土地供应方式的改变使得城市建设和发展的方向与土地市场息息相关，城市规划作为政府宏观政策如何发挥作用的问题逐步凸显。政府对土地市场的控制力度、方法和方向都直接影响着城市建设和规划实施的结果。在此背景下，如何在土地供应环节发挥规划引导和调控作用就显得尤为重要。

1.2 城市规划参与土地供应管理的基本途径

上海通过制定地方法规、规章等立法形式，先后制定或修订了《上海市土地使用权出让办法》等一系列文件，明确规定了国有土地使用权出让时，城市规划应该具有先导和调控作用。从条文规定角度，土地使用权出让招标拍卖计划，应当符合本市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市规划的要求；列入招拍挂计划的地块，应当符合城市规划各项管理规定。在土地使用权出让招拍挂前，区县招标拍卖办公室（土地管理部门）要以书面形式向有审批权限的市区两级规划管理部门征询出让地块建设项目的规划设计条件和市政配套等建设要求；规划管理部门应当提出书面要求，并作为招标拍卖文件的附件纳入土地出让合同。特别是2003年11月修订颁发的《上海市城市规划条例》明确规定“国有土地使用权出让必须按照城市规划和城市规划管理技术规定的要求进行。市规划局应当参与国有土地使用权出让计划的制定。”

然而，在实际操作中，国有土地使用权出让计划一般由区县土地主管部门上报，规划部门及其他相关部门缺少参与管理实际途径。安排哪些土地入市，什么时候入市，和城市规划实施关系如何，规划部门往往研究不深、参与较少。土地管理部门主导的土地供应计划局限于对短期土地供应规模进行控制，基本不关注城市的空间管控和规划远景目标，是一种对近期建设项目落实行为的调控。

1.3 规划视角下土地供应环节存在的问题

理论界一般认为现行土地供应管理中存在的缺陷包括3个方面：（1）土地供应的“双轨制”使城市用地规模不断扩大的趋势和城市土地大量闲置的现象得不到有效控制。（2）城市土地供给决策存在随意性，往往以投资建设项目为依据，是一种需求引导下的供给。（3）土地供给机理和驱动因素深受地方政府人为干扰。

从上海实践看，缺乏规划引导的土地供给还可能产生以下问题：

（1）土地供应总量失控。由于土地需求水平受市场影响很大，往往年度间的需求量可能产生很大幅度的波动。土地供给作为一种需求引导下的供给，市场的不确定性造成了供给总量存在失控的风险。

（2）土地供应用地结构失调。虽然规划对各类用地进行了总体结构的平衡和控制，但无法控制其实施时序，因此可能出现资本对少部分利润回报率高的用地趋之若鹜，而一些带有配套性质的经营性用地却少人问津的情况。许多规划中的“骨头项目”一直难以实施与供地结构失调有关。另外，市场导向也可能出现土地供应结构失调的情况，近年来陆续出现的“商品房开发热”、“商办楼开发热”等，实际上都是过度依赖市场导向的一窝蜂现象。

（3）土地供应时机把握不当。城市规划对于土地开发的时序控制一直是弱项，目前土地的供应只能依靠投资和经验判断来把握时机。例如一处高档商品房用地，土地供应后周边设施尚未完备，道路交通、公建配套等问题直接影响了商品房销售和入住，而其售价又反过来影响了周边的基准地价，造成了周边区域的整体开发进度受阻，建设品质下降。

（4）土地供应缺乏空间分布上的引导。最合理的城市开发空间模式是集聚式的，在建成区内部闲置土地上以及紧靠建成区的新增建设用地上进行开发，会在很大程度上减轻城市基础设施建设的压力。但由于目前的土地供应缺乏空间分布引导，以城市“飞地”形式出现的供地屡见不鲜，造成了新开发用地空间分布上的不合理。

因此，在土地供应环节上相比较其他环节在发挥规划引导作用方面，一直是上海规划实践的一个薄弱环节。

1.4 机构整合为城市规划指导土地供应带来契机

2008年10月，在大部制改革的背景下，上海将规划和土地管理部门整合组建了规划国土资源局，统一行使规划和土地管理权限，使得原本在两个部门之间进行的行政协调工作成为内部整合行为。上海针对目前土地供应环节存在的问题，积极发挥城市规划的主导调控作用，尤其在控制总量、协调结构、引导空间分布方面，充分发挥规划管理优势，从经营性用地供应计划和单幅土地入市两个环节加强规划上的预审和研判，弥补现有土地供应管理的不足。

一方面，在年初制定年度经营性用地供应计划时，开展规划预审，将拟入市的具体地块从城市规划实施角度进行综合分析后再进行筛选和排序。另一方面，考虑到后续实际出让的地块往往和年初计划存在差异，因此在土地入市前再增加最后的把关程序，建立经营性用地入市研判制度。即对于存疑或涉及重要地区、重点工程的地块，在出让前由区县提供材料，市规土局组织相关部门开展会审研判，对地块是否适宜入市、如需入市还需完成哪些条件进行协商讨论。这种研判实质是对年度土地供应计划在执行时的一种补充和完善机制。

2 土地供应计划在规划管理体系中的定位

2.1 土地供应年度计划: 落实土地利用总体规划的重要手段

土地供应年度计划是土地供应在年度尺度上的统筹分配。在土地管理实践中把它作为土地利用总体规划的一个实施性政策工具。目前的土地利用总体规划在空间层次上有一系列的下位规划（即区县级土地利用总体规划、乡镇级土地利用总体规划）。而在时序上，经营性用地土地储备规划和土地供应年度计划则正好从两个时间尺度上对土地利用总体规划进行细化和贯彻落实。从上海实践看，土地储备规划时限一般为3年，可以与城市规划中的近期建设规划层级进行衔接（一般期限为5年），而土地供应年度计划则是一年一度进行实施操作。

2.2 与城市总体规划年度实施计划紧密衔接

土地供应年度计划与城市总体规划年度计划同为年度层次的规划，在工作内容上存在指导与反馈的相互关系。由于均属于年度计划，工作时间节奏同步，这两个计划有着良好的衔接关系，加上隶属发改委管理范畴内的政府年度投资计划，能够使“三规”在年度层面率先做到同步衔接，以达到指导城市建设的目的。

2.3 通过规划评估建立有关决策关联

规划的实施计划和土地供应年度计划之间除了本身的反馈机制以外，需要通过土地市场的实际情况和规划的实施评估来建立相应反馈和支撑关系。

一方面，土地储备和供应年度计划指导实际供地，在供地环节有部分经营性用地需要再次经过研判方可入市。而实际入市的供地情况形成当年汇总，得到供应计划的年度完成情况。这将直接对下一年度的供应计划发挥导向作用。如，某区的计划完成情况明显低于全市平均水平及往年水平，则要求下一年度的供应计划优先完成上一年度未完成的意向供地，防止出让主体随意处置和调换。

另一方面，规划实施评估需对规划的年度实施计划进行定期检查和反思，其结论也应成为下一年度土地供应年度计划的决策支撑。比如，近期评估结论认为，全市城市更新水平较低，则可对下一年度土地供应意向中的存量土地开发采取优惠政策，以鼓励土地的二次开发。

这样以规划评估作为有关决策的关联因素，可以从时间维度上支撑起土地供应年度计划在规划体系中的地位（图1）。

图1 土地供应年度计划在规划体系中的地位

3 土地出让计划的规划预审和入市研判方法

3.1 内容框架

针对土地供应环节前述的相关问题和欠缺，上海从实施城市规划的视角，梳理出土地供应计划规划预审和具体地块入市规划研判的3大类内容：合规性预审、合理性预审和入市方案预审（表1）。

合规性预审主要审查供应计划涉及的地块是否符合已有规划，程序上是否合法。这一环节是审查最基本的规划管理要求，通常审核法定规划以及宏观规划层面的内容，另外，对土地净地情况、农转用审批情况等进行进度报告。

合理性预审是针对出让地块的不同类型、不同区位、区域意义、用户目标和市场价值所进行的审查。这类型的审查一般不是硬性指标，但对于城市规划的实施、城市的建设发展却意义重大。所谓“合理”，并不是指规划内容是否合理，而是按照规划导向，意向地块在这个时点上进行出让是否合理，是否会带来负外部性、是否能够在最大程度上发挥土地的价值。

最后，入市方案预审是对土地入市的形式和方式进行分析判断。

经过对上述要素的筛选，选择了几项与规划及土地出让密切相关的要素指标作为审查的重点（图2），具体再分述如下：

（1）合规性预审

合规性预审包含以下几个方面：城市规划（是否符合城乡总体规划、是否已经编制且符合控制性详细规划）；土地利用规划（是否符合土地利用总体规划、是否已经纳入土地储备规划）；供地条件（是否涉及农转用、农转用手续情况、是否净地、未拆迁情况）；供应程序（是否研判结转地块、是否曾发布出让公告或预申请公告）。

（2）合理性预审

合理性预审和规划导向的关系更为密切，是以规划的视角判断用地是否合适在“当下时点”进行出让，或者说，如果在当下时点出让，可能产生哪些后续影响，提前进行预警并提供解决方案。要进行合理性预审，需要先对地块所在片区和地块本身的属性进行分类。

3.2 片区分类和出让地块属性预审: 政府规划实施导向

在土地供应计划预审和具体地块研判时，为了体现规划导向，有必要从规划片区角度和规划实施时序角度进行分类分析。

（1）按照发展阶段对地块所在片区进行分类

针对土地出让计划的规划预审和研判，其基础从规划实施视角对地块所在区域按发展阶段进行分类，以求有针对性开展规划预审和研判工作。上海从实践试点出发，将地块所在发展区域划分为限制发展型片区、培育型片区、配套完善型片区和空间优化型片区。限制发展型片区的现状用地少，集建区范围小，生态建设的任务相对较重，往往处在重要的生态廊道和生态节点上，对这类片区的发展持慎重态度。培育型片区的现状用地少，但规划集中建设区范围较大，在未来一段时间有较重要的建设项目，目前的上海郊区新城新市镇中有很大一部分属于这一类型的片区；对这类片区的开发建设持支持态度，但对项目质量和资金情况较为敏感。配套完善型片区的现状用地多，但用地仍以新增建设用地为主，虽然土地性质上已经基本城市化，但各项城市配套设施仍有欠缺。空间优化型片区的现状几乎被建设用地满铺，其土地出让一般以旧改为主，这类片区一般位于中心城或郊区的老城镇区；这类片区的出让量虽然规模小，但意义重大，往往牵涉到很多民生、重大工程等项目内容。

表1 预审的类型划分

（2）按照规划实施时序分析入市地块的属性

上海按照规划实施时序分析入市地块的3大类属性，即空间属性、功能属性和实施阶段属性（表2）。

空间属性描述地块与现状城区或城镇建设点的关系。涉及农转用的用地均为增量，按其区位不同，分为3类增量用地：在现状建成区边缘的增量用地为边缘增量；在现状建成区内部的、填空式的增量用地为独立增量类；远离现状建成区的飞地型用地为独立增量类。除增量类以外，不涉及农转用的建设用地二次开发则为存量类。一般，中心城成熟地区较多出现存量类；中心城后开发地区及近郊城镇化程度较高地区较多出现内部增量类；而远郊地区较多出现边缘增量类。对于独立增量类，因可能引起土地资源、城市基础设施成本上升，需要充分论证其建设的时序和必要性。

图2 合规性审查和合理性审查的基本项目

功能属性描述地块的功能与片区功能的一致或匹配关系。地块功能与片区主导功能一致的为主导功能；起到配套作用的为配套功能；如大型市级设施等特定功能的为定向功能；除此以外，将以保障房为主的、代表刚性地方需求的功能单列，以便全市安排土地出让计划时进行统筹考虑和优先考虑。

实施阶段属性描述入市地块的开发在其所在片区中属于什么阶段。片区建设前期的出让地块通常带有试探性，市场定价较为困难，属于先导地块；体现片区的主要功能、成为片区的活动中心或亮点地区，属于主力地块；片区建设已经基本完成，地块主要是完善配套的功能，属于收尾地块；地块建设和片区关系不大，属于独立地块。

3.3 合理性审查的分析要素: 政府宏观政策引导

地块入市的规划预审中，对地块合理性的审查分析，其要素不是针对规划内容进行合理性分析，而是在规划导向下，对于地块开发的现时状况进行分析，判断目前是否是土地出让的最佳时期，或如果此时出让，可能带来哪些方面的影响。按照规划的主要控制方面，上海在实践中的分析要素主要概括为用地结构、空间布局、配套设施、市政交通、建筑量和社会经济6个方面。

（1）用地结构

通过判断区域的用地结构是否基本合理，分析地块是否适宜出让。如，对于现状居住用地占主导的区域，应鼓励商业配套设施用地的出让；对于工业用地二次开发或退二进三的区域，也应对经营性用地的出让持支持态度。

（2）空间布局

规划对空间布局进行了统筹布局，但由于无法控制实施时序，可能在过程中产生不合理的布局，造成负外部性。而用地供应预审能够对此进行预判和预防。如，按照规划地区范围内将有商业中心建设，但开发周期较长，那么此时出让的商品房用地可能在地价上无法完全发挥优势。

表2 地块的3类属性

（3）配套设施

即对土地出让时，周边的配套设施是否齐备、如果配套缺乏是否有补充方案等内容进行审查判断。

（4）市政交通

意向出让土地的周边是否有完善的市政交通设施；是否会受到近期将要开展的市政交通设施建设、改造的影响。

（5）建筑量

通常对土地出让总量的控制注重总用地面积，但建筑量的标准更能够体现出让土地的建设强度，尤其是对于商服类经营性用地。单幅土地出让时，对于建筑总量难有概念，但如果将尺度扩大到区域，就能够对该区域一年内将会建设的总建筑量有个清晰的认识，便于掌握整体信息和进行宏观把控。

（6）社会经济

社会经济一直是城市规划较为重视却难以掌握的领域，而城市空间建设的社会经济效应其实在土地出让环节就有较显著的体现。因此，在社会经济方面，规划能够对土地出让进行的指导就不那么直接，而是通过土地出让前期的情况判断，对规划形成反馈，从而便于指导和协调周边地区的规划和建设。如，某地块涉及到的控规调整在公示阶段面临较大的困难，则应当暂缓土地出让的过程。

4 上海实践的若干思考

4.1 评价标准尚未统一, 应建立统一一致的表述平台

一个地块在规划环节和出让环节的关注点往往不同，而评价和表述方式又分属规划和土地两个部门和相应标准体系，经常出现不统一的情况。在这方面，比较典型的是用地分类。

目前，针对待出让的经营性用地有不同的用地分类方法。一种是土地口径的用地分类，比较常用的是第二次全国土地调查工作的土地分类标准（即《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）），采用二级分类体系。一级类为“耕地”、“园地”、“林地”、“草地”等12类，二级类有57个。第二种是规划口径的用地分类。目前比较常用的是建设部作为国家标准于1991年对外公布的城市用地分类，其把城市土地划为10大类46中类73小类。虽然住建部于2012年颁布新的用地分类方法，但在实践领域完全运用还有一个过程。第三种是国务院文件中6类经营性用地的分类方法，即商业、旅游、娱乐、金融、服务业和商品房。这种分类方法因存在地类分类不明、存在重叠等问题，在实际工作中较少采用，但在土地出让方式管理环节，6类用地已经成为一个术语，并且直接影响到后续规划和土地具体管理流程。

再如，一般土地出让环节关心用地的净地情况、各项手续办理情况、土地储备的资金压力以及出让的起始价、对土地市场预期影响等信息，但对于用地的空间属性却知之甚少。判断起始价格的方法也仅依靠周边成交案例，如果缺少规划的视角，这种方法对于处于建设初期的地区就很难适用。而规划虽然对用地的空间属性非常熟悉，但却没有在土地出让环节进行表述的平台。上海实施年度用地供应计划的规划预审和土地出让研判制度，相当于搭建了一个临时的表述平台，但仍缺少具有法定效力的长效保障机制和有效的规划技术支撑。

4.2 规划弹性和适应性不足, 应加强土地出让环节的规划衔接和协调

目前，规划对土地出让的直接指导来自于土地出让的规划条件，这从根本上控制了用地的性质、强度、建设界面等要素，保证后续建设和规划的一致性。但在目前情况下，这种制度可能存在两方面的不足。

第一，出让条件难以保证时效性。出让条件源于获批的控制性详细规划，规划时虽然已经对地块的市场情况进行了一定的了解和协调，但由于信息难以全面获取以及市场情况的多变性，等到土地出让时，不少条件已经发生了变化。如果要对出让条件进行某些特定修改，就必须进入到调整规划的复杂程序。

第二，出让条件的表述范畴尚未固化。在实际出让过程中，有些出让条件较为宽松，除要求按照控制性详细规划的相关控制指标之外，并无专设出让条件和建设要求。但另外一些用地则会专门设置一些出让条件，一般在已经有市场意向的用地上会较为明显。专设出让条件表面上是按照规划的导向设置的，但在实际情况中也会出现为某位投资者“量身定做”的出让条件，如某区用地出让条件中甚至明确规定了受让人必须被评为过某某杂志某年评选的前三强企业。这种过于苛刻的专设条件有明显定向作用，其实已经和表达规划导向的初始目的产生背离。

要使城市规划更加有效地介入用地出让，必须要在出让环节增加城市规划的权责。从实务角度，规划的权责很难落实。要解决这一矛盾，应当在土地出让环节，赋予城市规划以一定的弹性权限，这样一方面有利于城市规划更好地控制土地出让的空间布局和时间次序，另一方面也能够使规划更贴近实际的市场需求，更好地为土地使用者服务。但这种弹性必须进行形式和范围上的固化，形成政策条款予以落实，才能在最大程度上确保“弹性”不为某方利益左右。

4.3 总规年度实施机制尚不明确, 应强化与土地供应年度计划的对接

由规划部门参与制定的土地供应年度计划，以规划的视角弥补了现有土地出让环节的技术缺项，但要形成长效机制，必须在规划体系上予以明确和固化。从现有体系来看，衔接城市总体规划的年度实施计划与土地供应年度计划，是最为合理的方式。

但城市总体规划年度实施计划目前仍是一个缺乏相关规范、处在试验期的规划形式。城市总体规划的年度实施计划是近年来各界讨论的一个热点，虽然其在相关的法律法规中已有明确的地位，但尚未形成稳定的工作机制。规划的年度实施计划如何编制、由谁负责编制、控制哪些方面等基本问题仍悬而未决，与土地供应年度计划的衔接也就无从谈起。

应当看到，规划的年度实施计划是国际先进城市的广泛经验，也是上海未来必然的发展方向。如能在确立规划年度实施计划工作机制的过程中充分考虑土地供应年度计划的参与度，同时有机结合年度规划实施评估，则将有助于形成年度微观尺度下有效的“两规”衔接。

4.4 是否有必要强化土地供应的政府管制仍存在争议, 应更加慎重地处理好政府和市场的相互关系

土地作为政府主导的稀缺资源，其供应政策经常被作为一种直接的宏观调控手段。过去的经验表明，这一手段往往能发挥比较快的效果。如本世纪初，固定资产投资过热时期，通过控制新增建设用地总量，在一定程度上抑制了固定资产投资总量的过快增长。而通过实施对土地供应的结构性调控政策，尤其是对产业政策中禁止和限制发展的产业项目采取不批地或限制批地的措施，对抑制产能过剩行业投资的过快增长、促进投资结构调整优化也发挥了一定的作用。

但也有人认为，调整土地供应只是一种暂时的手段，可能带来不少消极影响。例如，以土地供应总量和结构来调控投资总量和结构的做法，在某种程度上有违投资领域“市场化改革”的原则要求；另外，实践中过于强调土地利用年度计划的指令性尤其是对新增建设用地计划的总量和结构控制，使得不同地区、不同行业投资建设项目的用地需求出现“不公平”。

反对将控制土地供应作为调控手段的主要原因，在于现阶段无论对总量还是结构，都不能准确、动态地掌握真实的市场需求，无法准确预判土地市场需求过热或不足。

由于政府对土地资源，尤其是城市建设用地拥有垄断权，因此土地供应作为调控政策，一方面应科学合理，另一方面也应自我约束，不能将控制土地供应作为解决一切城市病的方法，而应从优化结构、适当引导出发，形成实时的、联动的、全面的应用和反馈平台。

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