中国（上海）自由贸易试验区产业体系探索与空间布局研究

石 崧 王周杨 石婷婷

0 引言

自由贸易区（Free Trade Zone）一般指设区国为达到特定经济目的、通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其他地区隔离的特别经济区域，涵盖了自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区等多种类型的经济区域[1]。随着中国改革开放进程的推进，为加快融入全球经济的步伐，我国先后设立了保税区、保税物流园区、保税港区、综合保税区等多种形式的海关特殊监管区域。但是，与真正意义上的自由贸易区相比，在金融自由、投资自由、货物进出自由、管理效率等方面仍然存在诸多不足[2-3]。

近年来，随着全球贸易投资规则的变化与国内新一轮改革进程的推进，自贸区成为中国进一步融入全球经济体系的国家战略。2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）的正式挂牌成立，使之成为我国扩大开放与深化改革的重要载体。在新的国内外背景下，上海自贸区将对城市原有的产业体系与空间格局产生重要影响，有助于上海加快产业转型升级与全球城市功能的形成。本文试图在回顾上海自贸区的前身上海保税区发展历程与现状分析的基础上，结合对上海自贸区相关政策的解读，对新背景下上海自贸区的产业体系与空间布局进行探索。

图1 中国（上海）自由贸易试验区区位图

1 国内外背景分析

1.1 国际背景: 全球贸易投资规则重构

国际金融危机爆发后，世界经济进入大调整、大转型的新时期。第三次工业革命蓄势待发，以制造智能化与服务数字化为主的技术变革促使全球生产体系重构，进而导致国际投资、国际贸易规则的变化。为适应全球生产布局重构的需要，全球贸易投资规则谈判的重点正在从贸易领域转向投资领域。以美国为主导的TPP、TTIP等贸易谈判将对全球贸易格局产生重大影响，不仅直接影响亚太地区区域合作格局，而且将引发区域一体化规则的重大变化，规则从贸易、投资等领域扩展到劳工、环境等新领域，对成员国国内体制提出新的要求[4]。在全球贸易投资谈判的外部压力下，中国为了进一步融入全球经济体系、更好地参与全球产业分工与竞争，亟需加快贸易便利化、投资自由化、金融自由化进程，实现与国际市场的接轨。同时，随着发达国家“再工业化”进程的推进，以及中国生产成本优势的弱化，中国一方面亟需向全球价值链的高附加值环节攀升，在服务领域建立起新的优势；另一方面，需要加快企业“走出去”步伐，在全球范围内进行产业布局。

1.2 国内背景: 改革开放进入新阶段

改革开放以来，随着市场化与全球化进程的不断推进，经历高速增长后的中国经济，深层次的结构性问题日益凸显。从产业结构看，存在工业比重偏高、制造业低端化、产能过剩、生产性服务业发展不足等问题，在全球产业分工中面临价值链的“低端锁定”。从要素市场看，土地、劳动力、资本等生产要素功能不健全，市场机制尚未能有效发挥基础性作用。从制度环境看，在准入条件、投资领域、市场竞争、经营环境等方面，政府干预过多，政府与市场的关系仍未理顺。上述发展中的问题，亟需通过深化改革释放更多的制度红利，加快转变政府职能，理顺市场机制，提升经济运行效率与质量。十八届三中全会对下一阶段全面深化改革的主要任务和重大举措进行全局性部署，对进一步深化改革与扩大开放提出了新的要求。上海自贸区成为推进新一轮改革的重要抓手，旨在加快政府职能转变、扩大投资领域开放、深化金融领域的开放创新等措施，进一步促进行政体制改革、加快要素市场改革、推动产业结构升级，打造中国经济“升级版”。

2 上海自贸区的演变历程回顾

上海自贸区总体范围面积约28.78km2，涵盖了外高桥保税物流园区、外高桥保税区、浦东机场综合保税区和洋山保税区等4个海关特殊监管区域（图1）。从演变历程看，先后经历了保税区、保税港区、综合保税区3个发展阶段。

2.1 保税区发展阶段（1990—2005年）

1990年，随着浦东开发开放进程的推进，上海在外高桥设立了我国第一个保税区——外高桥保税区。外高桥保税区是浦东开发中最重要的一个标志性区域，也是当时全国开放层次最高、开放领域最广、开放力度最大的区域之一。在发展初期，外高桥保税区主要吸引了大量的贸易企业与出口加工企业入驻。随着贸易量的不断提升，加工业逐渐向电子信息、机电等高附加值产业转型；同时跨国公司分拨中心的入驻也带动了物流业的蓬勃发展。在运行10多年后，保税区功能的不足开始凸现，尤其是保税区无港口，难以满足货物仓储和中转方式日益多样化的要求。2003年，在靠近外高桥港区附近设立我国第一个保税物流园区——外高桥保税物流园区。保税物流园区与外高桥港形成“区港联动”，区内同时享受保税区、出口加工区的相关政策。

2.2 保税港区发展阶段（2005—2009年）

随着国际航运业务的发展，外高桥港的水深条件无法满足大型货轮的运输需求。2005年，洋山深水港正式开港，提升了上海港的枢纽地位。同时，设立第一个保税港区——洋山保税港区，使上海国际航运中心软环境取得重大突破。洋山保税港区依托洋山深水港优势，集中了我国港口和海关特殊监管区的所有核心政策，重点发展国际中转、国际配送、国际采购、贸易展示、保税物流等功能，为上海建设国际航运中心奠定了重要基础。

2.3 综合保税区发展阶段（2009—2013年）

2009年，国务院正式批准设立上海浦东机场综合保税区，兼有保税区、保税物流园区和出口加工区的各类政策，是当时政策最优、功能最全、层次最高的海关特殊监管区，主要发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，与其他两港两区形成互补错位发展。2009年11月，上海综合保税区管委会成立，统一管理外高桥保税区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区。2012年，上海综合保税区进出口贸易发展在全国海关特殊监管区域中保持领先，完成进出口额1130.5亿美元，约占全国的18.6%；区内形成了以贸易、加工、物流三大产业为主的产业结构[5]。

尽管在基础设施建设方面取得重要发展，但是综合保税区在监管体制与制度、贸易便利化、金融、航运配套服务、国际中转枢纽功能等方面仍存在不足。具体而言，在贸易方面受到传统监管模式的制约，货物、服务等各类要素无法自由流动；在金融方面，货币无法自由兑换、金融服务业发展不足，限制了资本要素的自由流动与国际贸易、航运业的发展；在投资方面，由于受到政策法规的限制，贸易、金融、航运、专业服务等许多行业领域尚未开放，无法吸引全球要素与资源集聚。在新的全球经济发展形势下，“三港三区”的功能亟需提升，由传统的综合保税区向真正意义上的自由贸易区转型。

表1 2012年上海自贸区各片区产业发展经济指标

表2 《总体方案》6大领域18项扩大开放措施的空间影响范围分类

3 上海自贸区产业发展现状分析与趋势预判

3.1 发展现状

从产业结构看，上海自贸区已形成以国际贸易、物流运输、航运服务与加工制造为主体的产业体系。2012年，综合保税区企业完成经营总收入12 849.72亿元，其中以国际贸易、物流运输、航运服务等为主体的第三产业完成收入12 071.07亿元，占93.9%；以制造业为主体的第二产业完成收入778.65亿元，占6.1%。

从产业布局看，外高桥产业发展较为成熟，在整个上海自贸区内绝对领先，加工制造业基本集中在外高桥，贸易业和物流业分别占上海自贸区收入总额的97.3%和84.1%。洋山港的航运产业具有绝对优势，主要以港口运输与航运服务为主。浦东机场起步最晚，但发展迅速，主要以航空服务为主（表1）。

3.2 政策解读

2013年9月，国务院出台《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》[6]（以下简称“《总体方案》”），提出加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新和完善法制领域的制度保障五大任务。在产业方面，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放。在这些领域暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

从空间层面看，《总体方案》及相关配套政策对新增产业的经营场所或服务范围均有明确限定。本文将《总体方案》6大服务业领域的18条开放措施按照28.78 km2的试验区范围、上海市域范围和不限服务范围3种空间层次分类逐条解读，结果显示：“银行服务”、“游戏机、游艺机销售及服务”和“娱乐场所”3类限制在上海自贸区范围内提供服务；“工程设计”、“建筑服务”和“演出经纪”3类限制在上海市域范围内提供服务；其他12类产业不限范围（表2）。

3.3 趋势判断

图2 中国（上海）自由贸易试验区产业体系构建

通过对目前出台的上海自贸区相关政策进行解读，未来上海自贸区内的产业布局主要受三重因素影响：（1）政策因素：如果政策明确规定须在围栏区范围内布局，或在区内能够享受税收优惠的行业更倾向于落户上海自贸区；（2）区位因素：一些需要依托邻近港口的区位便利性开展业务的行业，将更倾向入驻上海自贸区。（3）市场因素：企业综合考虑市场前景分析、成本核算、投资产出效益等方面，选择在上海自贸区内布局。

综合考虑三重影响因素，上海自贸区内产业发展可能出现以下趋势：

（1）基础产业加速集聚

随着上海自贸区各项政策细则的逐步实施，贸易、航运、物流等基础产业将依托港口的区位优势进一步加速集聚。贸易类型更趋多样化，会出现更多的服务贸易、离岸贸易与贸易平台，吸引更多的跨国公司分拨中心集聚。国际航运服务功能逐步提升，在港口运输业的基础上将出现大量的航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪等航运服务业。物流产业能级不断提升，第三方物流、供应链管理、保税仓储等服务将加速发展。

（2）新兴服务业不断进入

《总体方案》中提出重点扩大6大领域服务业的开放，将会吸引一大批新的服务业企业进入自贸区。除了银行服务、游戏机、娱乐场所等一些政策明确规定需要在自贸区范围内设立实体机构的行业外，其他行业也可能考虑到保税政策、区位条件、市场需求等各方面因素在自贸区内布局。例如，外资医院在自贸区内设立可以享受设备免缴关税政策，会更倾向于在围栏区内布局。此外，随着负面清单的修改，服务业的开放领域将进一步扩大，会吸引更多的新业态进入自贸区。

（3）加工制造业逐步转移

随着生产成本的上升与优惠政策的消失，自贸区内传统的加工制造业企业将加快向外转移的步伐。例如，英特尔已经将生产基地转移至西部成都的出口加工区。从国际经验来看，加工贸易业在一个地区的生命周期一般为10到15年，因生产成本的上升会出现企业逐步转移的趋势。近年来，随着中西部发展的提速，许多地区在投资政策、生产成本等方面的优势开始体现，将会吸引一批自贸区内的加工制造业企业转移；而留在自贸区内的制造业企业必须加快转型升级，向价值量高端环节攀升。

4 上海自贸区产业体系构建

根据上海自贸区产业发展目标，依托原来综合保税区产业发展基础，结合产业政策导向与趋势判断，上海自贸区应形成由“基础产业—新兴产业—衍生产业”构成的产业体系框架。具体来说，重点发展国际贸易、航运服务、现代物流、高端制造四大基础产业，积极培育金融服务、专业服务、社会服务、文化服务等新兴产业，同时根据周边地区区位条件、市场需求与发展基础，加快发展配套生产性服务业、生活型服务业和配套制造业。

4.1 基础产业

（1）国际贸易：强化国际贸易中心建设，由货物贸易向服务贸易、离岸贸易拓展，加快贸易新业态、新模式集聚，增强贸易营运控制功能和交易定价功能。继续推进亚太营运商计划，加快跨国公司总部集聚。积极探索设立国际大宗商品交易和资源配置平台，加快服务贸易发展。

（2）航运服务：完善航运服务体系，促进物流产业升级，增强全球航运资源配置能力和供应链整合能力。大力发展航运服务业，培育航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪等产业。积极发展航空总部、航空金融、航空要素交易、航空信息服务、国际维修、检测等服务。

（3）现代物流：加快物流信息化、自动化、集成化，促进物流产业升级。积极推进高端物流贸易功能，重点发展国际货运分拨配送、供应链管理、保税仓储等服务。

（4）高端制造：体现新产业革命发展趋势，重点发展智能制造、数字制造、再制造等数字化和网络化的高附加值的智能化新型工业。积极发展创新性研发中心和技术服务中心，开展产品设计、生产研发、技术创新等活动。

4.2 新兴产业

（1）金融服务：以离岸金融为核心，加快金融机构集聚、金融业务创新、金融产品创新，增强金融服务功能，提升金融国际化水平。积极发展离岸银行、大宗商品的离岸金融服务、离岸期货、离岸再担保、离岸出口押汇、离岸杠杆融资、离岸担保、离岸账户资金托管等新型离岸金融业务；跨境人民币结算、投融资、人民币跨境担保、跨境再保险等人民币跨境业务；跨国企业财务等资产管理业务；专业金融等。

（2）专业服务：结合自贸区专业服务业开放的重点领域，培育支撑上海产业转型升级和支撑自贸区发展的配套专业服务。重点发展船舶融资、航运保险等专业金融；海事仲裁、海事法律咨询等航运专业法律服务等。

（3）社会服务：顺应自贸区社会服务业开放的重点领域，培育发展医疗、教育等社会服务领域。重点发展需要依托大型医疗设备（保税优势）的医疗服务，如口腔、眼科、整形美容、血液透析等。

（4）文化服务：依托自贸区对外文化贸易基地建设以及重点的开放领域，拓展上海服务贸易的新增长领域。重点发展娱乐场所、文化展示交易平台等服务。

4.3 衍生产业

（1）配套生产性服务业：重点发展服务于围栏区的研发、金融服务、律师服务、人才培训、投资管理等产业。

（2）配套生活型服务业：依托周边城镇，发展商业零售、餐饮住宿、文体娱乐、居民服务及其他服务业。

（3）配套制造业：依托周边工业区，重点发展与自贸区配套的加工制造业，形成产业链上下游环节的分工与合作（图2）。

5 上海自贸区产业空间布局

5.1 根据不同片区基础, 促进产业功能集聚

3大片区应根据自身区位条件与发展基础，有选择地发展主导产业功能，形成产业功能相对集聚的功能区。其中，外高桥片区具有邻近中心城的区位优势与良好的产业基础，应重点发展国际贸易、现代物流、金融服务、专业服务等功能，打造国际贸易与国际金融服务功能区。洋山片区应依托洋山深水港的港口优势，重点发展国际航运物流、离岸服务、大宗商品贸易等功能，成为国际航运服务与离岸服务功能区。浦东机场片区应发挥浦东机场的空港优势，重点发展航空服务、商务服务等功能，打造国际航空服务功能区。

5.2 提升土地利用效率, 促进存量用地调整

从上海自贸区的用地现状看，可建设余量用地非常有限，仅为3km2。针对新产业、新业态的进入，还需要通过采取更加具有弹性的土地政策来满足企业多元化的用地需求。在新增用地方面，积极探索土地混合使用和建筑复合利用的新模式，探索“综合用地”分类，提高土地利用强度，最大限度地开发利用园区有限的土地资源，为新产业进入提供空间保障。在存量用地方面，需要积极推进土地的“二次开发”，加快区内存量楼宇、仓库的改建、遗留停建项目的续建和盘活，打造一批高质量的多功能商务办公载体。

5.3 推动区内区外联动, 拓展产业发展空间

由于上海自贸区面积有限，无法满足新产业进入的用地需求。因此，要加快对上海自贸区周边地区的开发，促进区内产业的溢出效应，形成区内区外的产业联动。外高桥片区要加快推进森兰区域开发，引导企业区内注册、区外办公，探索展示交易的“前店后库”模式。洋山片区要加强与临港地区的联动发展，依托临港地区拓展航运服务、服务贸易、海洋经济、高端制造等功能。浦东机场片区要增强与周边国际旅游度假区的联动发展，在强化国际航空服务功能的同时，拓展高端商业、旅游、文化服务等功能。同时，还要加快区内加工制造企业低附加值环节的转移，在区内区外形成合理的产业链分工。

6 结语

上海自贸区的设立是我国适应经济全球化新形势的重要战略举措。自贸区战略的实施有利于扩大产业开放领域，特别是服务业领域的开放能够加快城市功能向服务经济转型；金融、贸易、航运等生产性服务业的发展，有利于上海加快“四个中心”建设，提升全球资源配置能力。本文根据上海自贸区产业发展目标，依托原来综合保税区产业发展基础，认为上海自贸区应重点发展国际贸易、航运服务、现代物流、高端制造4大基础产业，积极培育金融服务、专业服务、社会服务、文化服务等新兴产业，同时要加快发展周边配套产业。在产业空间布局上，3大片区应根据自身区位条件与发展基础，有选择地发展主导产业功能。土地紧缺是自贸区发展的最大瓶颈，因此需要采取更具弹性的土地政策，提升土地利用效率，促进存量用地调整，为产业发展提供空间保障。同时，还要加快上海自贸区周边地区的开发，促进区内产业的溢出效应，提升对区域发展的辐射力。

References

[1]成思危. 从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与发展[M]. 北京：经济科学出版社， 2003.CHENG Siwei. From Bonded Zone to Free Trade Zone：The Reform and Development of Bonded Zone in China [M]. Beijing：Economic Science Press，2003.

[2]杨新华. 区域经济学视角下的中国保税区[M]. 北京：经济科学出版社，2008.YANG Xinhua. The Bonded Zone in China in the Perspective of Regional Economy[M]. Beijing：Economic Science Press，2008.

[3]陈志龙等. 保税区改革与上海的战略选择 [M]. 北京：经济科学出版社，2004.CHEN Zhilong，et al. The Reform of Bonded Zone and the Strategic Choice of Shanghai[M].Beijing： Economic Science Press，2004.

[4]袁志刚. 中国（上海）自由贸易试验区新战略研究[M]. 上海：格致出版社，2013.YUAN Zhigang. The Research on New Strategy of China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone [M].Shanghai：Gezhi Press，2013.

[5]上海综合保税区管理委员会. 上海综合保税区经济发展统计公报[R]. 2012.Shanghai Free Trade Zone Administrative Committee. Statistical Report of Economic Development in Shanghai Free Trade Zone，2012.

[6]国务院. 中国（上海）自由贸易试验区总体方案[R]. 2013.State Council. The Framework Plan for the China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone[R]. 2013.