自由贸易区国际案例研究

夏瑾瑶 付 磊 马小晶

1 自由贸易区的内涵与主要类型

自由贸易区（简称“自贸区”）通常是指在所在国家的政治管辖下，处在关境之外，受海关治外法权保护，无贸易限制的关税豁免区域，也就是人们常说的具有“境内关外”性质的特殊区域①见：武康平，吴蓉.自由贸易区功能特征与法律保障[M].北京：经济科学出版社，2004。。自由贸易区就各国（地区）实际发展情况而言，有各种不同的形态与名称，例如自由港（free port）、自由贸易区（free trade zone）、对外贸易区（foreign trade zone）、转口区（transit zone）、自由贸易特区（free perimeter）、加工出口区（export processing zone）及关税特惠区（special customs privileges facilities）等。

传统对自贸区的分类从主体功能出发，大致可分为6种类型（表1）。本文从空间角度出发，综合分析不同自贸区的空间规模、空间形式、与城市的空间关系三大因素，将自贸区分为园区型、城市型、集群型三大类型。这三种类型的自贸区不仅在空间模式上存在不同，在功能设计、监管方式等方面同样存在较大差异。

2 园区型自由贸易区

园区型自由贸易区一般设置于港口或机场的临近区域，以独立园区形式存在，有明确围栏管制区域。这一类型的自贸区出现得最早，建设实践也最为丰富。

2.1 爱尔兰香农自贸区

爱尔兰香农机场，曾经是欧洲西北通往北美洲的航线上最重要的中途站之一，来往于北美—欧洲西北部的飞机都需要在香农机场补充燃料，直接带动了当地航空服务业的发展。但随着飞机制造技术的提高、续航能力的增强，香农机场的“补给”作用日益削弱，经济发展同样受到较大影响。因此，1960年，爱尔兰政府为吸引外资、全面发展香农地区，在香农国际机场以东1公里处建立了出口加工型的自由贸易区。目前，自贸区总面积2.43km2，是爱尔兰最大的工业园区。

表1 按主体功能自由贸易区分类表

香农自贸区的功能发展主要经历了3个时期。在设立初期，主要功能是以简单的出口加工业为主，产业主要包括收音机、电器仪表、钢琴、纺织机械制造等；至20世纪七八十年代，开始向技术密集型的工业制造转变；20世纪90年代以后，现代服务业、信息技术产业开始迅速发展。

香农自贸区的功能转型，政府在其中起到了不可或缺的引导与促进作用。1972年，爱尔兰政府在距离自贸区20公里左右的利默里克市建立了利默里克大学；1984年，香农开发公司即与利默里克大学合作，共同建立了利默里克国家技术园；随后凯里科技园、提帕拉里科技园、波尔科技园、安尼斯科技园等多个与大学合作的科技园区相继成立。这些科技园在自贸区外围形成了区域型的“知识网络”，为自贸区的功能转型与发展提供了必要的技术力量。

香农自贸区从生产制造向现代服务转型的功能提升过程，直接在其空间结构上反映出来。根据开发时间的不同，自贸区划分为西、东两区。西区开发较早，以生产制造的功能为主，包括以飞机维修为主的航空制造、以电子产品生产和计算机软件为主的电子信息制造、化学及制药业等；东区是后期拓展而成，以信息通讯、金融等现代服务业为主。受限于较小的面积，香农自贸区内部仅解决生产制造、现代服务等核心的产业发展功能，而科技研发、生活服务等配套支撑功能，则全面依靠城区解决。

在管理模式上，是政府主导、公司化的模式。爱尔兰政府先于自贸区成立了由政府控股、但自负营亏的“香农自由空港开发有限责任公司”，全权负责香农地区、包括自贸区的开发与营运。

据统计，香农自贸区每年为爱尔兰及香农地区的经济贡献超过6亿欧元的收入；2011年自贸区内新增了406个工作岗位，而与此同时，整个地区的就业率正以每年3%的速度下滑②Shannon Free Airport Development Company Limited. Shannon Development Annual Report 2011[R]. 2011。。在经济萎缩的大环境下，香农自贸区依然逆势发展，为本地经济创造了丰富的收入和充分的就业岗位。

2.2 新加坡樟宜机场自贸区

1969年，新加坡通过了《自由贸易区法案》，开始了自贸区的发展建设实践。新加坡的自贸区同样也经历了产业转型、功能升级的过程，并且这一过程与新加坡自身的经济发展历程紧密相关。

20世纪七八十年代，新加坡仍处于严重依赖转口贸易的经济发展时期，这一时期设立自由贸易区的主要目的就是服务于转口贸易、吸引销往亚太地区货物的集散与转运。因此在功能设计上，更类似于“免税区”，为进出口的货物提供存放、分拣、包装、展示等服务。20世纪90年代后期，新加坡已经摆脱对转口贸易的依赖，进入知识密集型产业迅速发展的时期，相应地，自贸区的功能也出现转型升级，在仓储、转运等基本的转口物流功能高度发达的基础上，产品加工、商务等增值服务开始逐步发育。

新加坡樟宜机场自由贸易区正是经历了从纯物流到物流、加工、专业商务相综合的这一功能转型过程。樟宜机场自贸区于1981年与樟宜机场共同建成、投入营运，目前总面积73 hm2，是与城市相隔离的围栏式园区。1981年自贸区一期——航空货运中心建成，总面积47hm2，主要从事货物的快速装卸与转运、简单的分类包装与重组等物流功能。2003年自贸区二期——机场物流园建成，总面积26hm2，增加了物流企业的商务功能、商品的部件组装修理等非深度加工功能。在生活服务方面，自贸区内只配套了职工食堂，其他服务则全面依赖城市。

在空间利用方式上，樟宜机场自贸区主要采用租赁的方式，包括用地的直接租赁，以及办公楼、仓库等设施的租赁。

在管理模式上，采用公私合作的方式，政府负责监管，企业负责实际的开发营运。2009年开始，新加坡民航局将自贸区的管理权移交给私人企业——樟宜机场集团；而机场集团进一步通过专营权的模式，将实际的货物处理、设施设备建设等业务下发给航空公司、地勤公司、货运代理商等，集团本身主要负责维护秩序与安全、发放专营权执照、考核工作效率等（图1）。

2.3 台湾自由贸易港区

台湾地区于2003年出台了《自由贸易港区设置管理条例》，并从2005年开始全面招商。根据台湾交通部的解释，自由贸易港区的设立主要有3个方面的意义与目的：一是通过货物税赋的减免与优惠、外币交易与海外投资的放开、境外及大陆商务人士入境的便利与简化等优惠政策，方便企业跨国营运中物流、商流、人流的流动，优化跨国营运环境；二是创造物流转运与增值服务的发展机会；三是全面贸易自由化的试点，24小时无海关，通过厂商高度的自主管理，逐步实现贸易的全面自由化（图2）。

根据上文所述自贸港区设立的目的，台湾地区进一步明确了港区的发展功能。台湾自贸港区的功能主要分为两大部分，其核心功能是转运物流和深层加工制造，包括仓储、展览、组装、修配、制造等；在核心功能之外，辅助发展以金融、餐饮、旅馆、商务会议等为主的商务配套服务功能。

台湾全岛目前共设立有六大自由贸易港区，规模从0.35km2到5.36km2不等。为了支撑自贸港区的产业发展，每个入选港区的周边，都布局有一个或数个工业园或科技园进行支撑；各自贸港区也根据周边园区的产业发展基础与优势，分别确定自身的产业发展方向（图3，表2）。

2.4 巴拿马科隆自贸区

巴拿马科隆市位于巴拿马运河的大西洋入海口，据守南美、北美、欧洲的转口通道，优越的区位使科隆港口具有经营转口贸易的天然优势，科隆自由贸易区正是基于这一优势而设立的、以经营转口贸易为主的自贸区。

科隆自贸区毗邻港口，是位于城市中心的围栏区。总面积14.82km2。自贸区大体可分为两大功能片区，一是仓储区，以经营转口贸易为主，主要功能包括货物仓储、包装、组装加工等物流与简单加工；另一分区是商铺区，依托自贸区内部所有商业活动几乎都免税的优惠政策，发展针对外国游客的免税零售业。

图1 樟宜机场自贸区管理模式图资料来源：笔者自绘。

图2 台湾自由贸易港区设立目的与相关政策示意资料来源：http://wenku.baidu.com/link?url=ZNGxvLcYHiV9asLMbIup_zJgWjl3bn-7FLo1Ez2_ApJkGYlhkUyKx9iBXjkGVxX_D8aDdSupVOmhQZz6h2300X19Cyjgw4HZwimh1CnlOp_。

表2 台湾6大自由贸易港区的规模与功能情况

图3 台湾六大自由港区分布情况及产业发展方向资料来源：http://wenku.baidu.com/link?url=ZNGxvLcYHiV9asLMbIup_zJgWjl3bn-7FLo1Ez2_ApJkGYlhkUyKx9iBXjkGVxX_D8aDdSupV OmhQZz6h2300X19Cyjgw4HZwimh1CnlOp_。

在管理模式上，科隆自贸区采用政府主管、引入实业家参与决策的方式（图4）。实际的营运管理由董事局、执行委员会、美洲综合物流中心等三级机构分别执行。自贸区董事局负责制定发展方向和大政方针，由6名政府官员、5名实业家组成。执行委员会负责日常决策，由1名官员、4名实业家组成。美洲综合物流中心是政府机构，全面负责日常的运营管理，包括收取土地租金及服务费用等。

2.5 美国49号自贸区

美国自由贸易区的设立与发展源于1934年。为应对当时经济的大萧条，美国试图通过建立自由贸易区来促进和鼓励对外贸易、工业发展，并增加就业。目前，美国共设有250多个自贸区和500多个分区③Of fi ce of the Governor, State of Texas. Texas Foreign-Trade Zones[R].2013。，主要分布在靠近空港、海港、高速通道的地区；功能上以保税仓储、进出口服务、加工制造、展销等为主，其中制造与保税仓储功能近几年较为活跃。

美国的自由贸易区通常由通用区（Foreign-trade zones） 和 次 区 域（Subzones）两个部分组成。通用区一般邻近港口、航道、高速公路等区域性交通设施，由港口区、仓储区、工业区、商务园等多种类型的独立园区组成，并由港务局或各园区的主管部门分别进行管理。次区域则是由多个空间相对分散的单独企业共同构成的，这些企业主要沿快速路、高速公路等城市内部的快速通道分布。次区域的这种构成方式，使其扩区显得更为简易与便捷，可以直接以单个企业作为扩展的对象，纳入并享受自贸区的相关政策优惠，而并不需要在空间或基础设施方面有重大调整或建设（表3）。

图4 巴拿马科隆自贸区管理模式图资料来源：笔者自绘。

图5 美国49号自由贸易区通用区与次区域空间分布情况资料来源：http://www.panynj.gov/port/。

49号自由贸易区位于美国新泽西州纽瓦克市的伊丽莎白港。伊丽莎白港位于人口稠密、经济发达的波士顿—华盛顿城市带的中间，在410km的车程范围内，即涵盖了美国21%的零售市场，腹地优势明显，这也是49号自贸区选址于此的重要原因之一。

49号自由贸易区总面积18km2，同样由通用区、次区域两大片区构成。通用区内共设有12个相互独立的园区，分别承担保税仓储、加工制造、商务服务、休闲娱乐等功能。次区域则由布局分散的11家企业共同构成，以生产制造的功能为主。

无论是通用区，还是次区域，其内部的空间组织是相对分散的，以独立的小园或企业散布于城市中（图5）。因此，自贸区与城市空间联系相对紧密，依靠城市地区提供居住与生活服务。

在管理模式上，49号自贸区采用“政府主导、市场参与”的模式。纽约-新泽西港务局、园区主管部门、入驻的私人部门、私人企业分别对自贸区的不同区域进行管理。

2.6 基本特征总结

总体而言，园区型自由贸易区规模都相对较小，从几平方公里到十数平方公里不等。在选址上，一般都依托港口、机场等区域性的交通枢纽设施，紧邻城市片区，或直接散布于城市中，如美国的49号自贸区。

在监管模式上，采用围栏式管理，地域与入驻机构双管住。

表3 美国自由贸易区的通用区与次区域的特征对比

在营运管理上，一般由政府主导，但私人开发公司或私营部门的参与同样不可或缺。私人开发公司或私营部门的参与程度各有不同，参与程度较深的如新加坡、美国，私人公司可以直接管理自贸区的实际运作；参与程度相对较浅的如巴拿马，实业家以个人的身份参与自贸区的发展决策，实际的运作管理仍由政府掌控。政府与私人公司的管理职责划分方式主要有两种类型，一类是以新加坡为代表、层级化的划分方式，即政府部门负责自贸区发展的宏观决策，而私人公司负责自贸区的实际营运与服务提供，包括设施新建与维护、入驻企业的各项管理与服务等；另一类是以美国为代表、分地域的划分方式，政府负责管理自贸区内的港口、机场、桥梁隧道等基础设施及工业园、商务园等集中式的园区，私人公司则负责管理自身企业所构成的小区。

在功能上，园区型自贸区从纯粹为贸易服务，逐步拓展出加工制造、生产服务等多项功能。在园区型自贸区发展的初期，其功能设计均是为方便本地进出口贸易、转口贸易而服务的，核心功能主要是贸易所需的仓储、转运、展示、一般增值加工等物流功能。随着自贸区的不断深化发展，各地区根据其设立自贸区的目的与发展需求，拓展出了更多衍生的功能，如香农、台湾、美国等地自贸区的产品深加工与制造，新加坡樟宜自贸区的物流类专业商务，香农、美国等地自贸区的金融信息等生产服务功能，科隆自贸区的免税零售等。在园区型自贸区的功能拓展过程中，受限于其用地规模，生活服务的功能始终是被排斥的，在自贸区内只配套最基本的餐饮类服务，居住等其他生活服务都需要依靠城市来帮助解决。

园区型自贸区的空间扩展，可以分为两种主要模式。一种模式是在母区的周边空间，由政府主导进行新的片区式的开发，这种模式相对普遍。另一种模式以美国49号自贸区为代表，是由企业主导的散点式开发，以单个企业作为拓展的对象，这种模式则更为简便灵活。

在欧美国家，尤其是欧洲地区，由于经济的高度开放和区域的一体化发展，园区型自由贸易区的作用被削弱，发展日渐式微，如德国汉堡港自贸区已被废除。而类似于香农自贸区、美国49号自贸区等继续保持良好发展的自贸区，在“为贸易服务”的初衷之外，促进本地的工业发展、创造更多的就业岗位已经成为这些自贸区更重要的意义所在。而对于亚洲国家、发展中国家而言，为贸易服务依然是自贸区最重要的功能。

3 城市型自由贸易区

城市型自贸区出现在21世纪以后，现有的建设实践主要集中在韩国。为促进地区经济发展、吸引投资，韩国政府于2003年开始，结合空港、海港设立了包括仁川机场自贸区、釜山•镇海自贸区等在内的多个自贸区。这些自贸区与传统的园区型自贸区相比，呈现出规模更大、功能更综合的新特征。

3.1 韩国仁川机场自贸区

仁川机场自贸区于2003年8月由韩国政府批准设立，是韩国获批最早的城市型自贸区。自贸区位于仁川城区西部的沿海新区，结合仁川机场而设。建成后，整个自贸区用地规模将达到169.5km2，规划人口51万，包括松岛、永宗、青罗3大片区，各片区的功能定位各有侧重（图6）。

图6 韩国仁川机场自贸区区位与片区构成图资料来源：http://www.fez.go.kr/cn/。

松岛片区建设面积53.3km2，定位为“功能复合的国际新城”。在功能设计上包括了国际商务、高端制造、港口物流、研发、教育、医疗、居住等各项生产、生活的功能，并通过知识与信息产业园、生物科技园、高科技园、港口物流园、国际商务区、国际大学城等多个园区的开发计划，直接落实功能设计的要求。在产业功能之外，国际化的高品质生活服务的打造也成为松岛片区的建设重点。在核心组团的重点开发项目中，就已经包括了中央公园、国际学校、百货公司、高尔夫球场、艺术中心等诸多生活服务项目。

永宗片区总建设面积98.4km2，是仁川机场所在的片区。因此永宗片的首要功能即是空港物流，以及包括航空培训、模拟飞行、航空研发、航空引擎维修及制造、卫星及国防产业在内的航空产业。在此之外，永宗片将进一步通过“天空都市”、“龙游舞衣观光园区”等多个旅游度假项目的开发，发展文化休闲旅游功能，打造“文化•旅游•休闲之城”。

青罗片区的建设面积相对较小，约17.8km2；在定位上更为明确，是“外国人之城、研发之城、服务之城”。通过高尔夫球场、外国人学校、公园、大型购物商场、休闲文化等项目的建设，吸引外国人前来定居。研发功能主要包括尖端汽车研发、尖端机器人技术及相关新材料研发、IT人才培养三大方向。另外通过国际商务城、国际金融中心等项目的建设，发展国际商务与金融服务。

表4 韩国仁川机场自贸区开发计划一览表

表5 韩国釜山•镇海自贸区各片区规模及主要功能一览表

韩国政府通过对各个片区制定的一系列开发计划，引导其发展目标的达成（表4）。

3.2 韩国釜山•镇海自贸区

釜山•镇海自贸区位于釜山市西侧、镇海的南部地区，依托釜山港口和金海机场而设。总的用地规模83.1km2，规划人口24.3万。釜山•镇海自贸区的开发，设立了4大目标：世界级的物流商业中心、尖端产业中心、自然环保旅游休闲之城、知识之城。对应四大发展目标，主要发展5大产业：港湾物流，以造船、汽车零部件、机械、航空、风力等为主的尖端制造产业，现代化城市服务产业，观光休闲产业以及国际化的教育医疗产业（图7）。

釜山•镇海自贸区由智士、鸣旨、新港湾、熊东、头洞等5大片区构成，根据每个片区的区位与资源条件，结合自贸区的定位与目标，确立了各片区不同的功能侧重（图8，表5）。

图7 韩国釜山•镇海自贸区区位示意图资料来源：Google earth。

图8 韩国釜山•镇海自贸区区位示意图资料来源：http://www.fez.go.kr/cn/。

3.3 基本特征总结

城市型的自由贸易区是一种新型的自贸区空间形式，其设立的初衷不再是为贸易服务，更多地是为了吸引国际投资、促进地区乃至国家的经济增长、吸引外国人定居、打造有国际影响力的地区。这一类自贸区的英文译名为“Free Economic Zone”，也更倾向于突出“经济自由”的含义。

在规模上，城市型自贸区规模更大，可以达到20万—50万人口的中等城市规模。在区位上，同样需要依托港口、机场等枢纽性的交通设施，但与城区则相对脱离，独立成片。在监管方式上，并没有封闭式的围栏，地域上相对开放，主要监管片区范围内入驻的企业及享受关税优惠的货物。在功能上要求具有“独立城市”般的综合性和明确的内部分工。在具体的功能设计上，物流是最基本的功能要求，一般由临近机场或港口的片区承担；此外，尖端制造产业、生产性服务业、休闲旅游业、品质化的居住以及高端的居住配套，也成为城市型自贸区主要的功能要求。

对于城市型自由贸易区而言，国际吸引力的提升是其核心目标之一。因此，在涉外政策的设计之外，更加注重整体环境的打造。这里的环境不仅仅是自然环境，同时还包括产业集群环境、国际化的生活服务环境、以标志性建筑为代表的空间展示环境等。

4 集群型自由贸易区

集群型自贸区是针对“离岸金融”④④离岸金融是指银行或其他机构吸引非居民资金并向非居民提供金融服务的金融活动，且开展离岸金融业务的机构并不受本国金融法规的管制。这一特殊功能提出的，指获得离岸金融业务许可的机构自发地在一定地域内集聚而形成的专业性的产业集群，并无明确的空间范围限定。园区型和城市型的自贸区，都是先划定地域、后导入功能、继而形成功能集聚的模式，而离岸金融的功能集群，则是通过市场自发形成的。

4.1 集群型自贸区的3种类型

目前国际上的离岸金融中心主要有3种类型，以伦敦、香港为代表的内外一体型，以纽约、东京为代表的内外分离型，以维京群岛、开曼群岛为代表的薄记型。

内外一体型的离岸金融中心，是离岸金融市场发展的最高形式，要求所在地区有高度的金融自由和较高的金融监管、风险防范能力。薄记型的离岸金融中心，又被称为避税港型，并不具备资金的集散和转口功能，对本地区的经济发展缺乏推动作用。内外分离型的离岸金融中心，是一国政府专门为非居民交易而创设的国际金融平台，因境内与境外的金融市场相剥离，所以并不要求境内金融市场的高度开放与自由，也是现阶段我国最适合发展的离岸金融形式（表6）。

4.2 集群型自贸区的空间特征

对于离岸金融业务的管控方式是监管机构，而不限定地域。金融机构一经批准，即可开展离岸金融业务，实际办公地点并不受限制；这些金融机构在无地域限定的情况下，依然会向拥有相对完善的金融基础设施、信息通达、国际金融业务活跃的地区集聚，从而自发地形成离岸金融的产业集群。

5 对上海自贸区空间发展的借鉴

5.1 3类自贸区的特征对比

园区型自由贸易区是出现最早、建设实践最为普遍的自贸区类型。这一类型自贸区设立初衷是为进出口贸易、转口贸易而服务，在长时间的发展过程中，也出现了功能的提升与调整。城市型自由贸易区是近10年出现的新型自贸区类型，其设立的初衷是为带动地区经济的发展，因此呈现出与传统的园区型自贸区完全不同的发展特征，规模更大，功能也更加综合。集群型自由贸易区则是专门针对离岸金融的更为特殊的自贸区类型，其发展特征也更加不同（表7）。

表6 3种离岸金融中心的特征对比

5.2 上海自贸区的未来空间构想: 一城两区

上海自贸试验区共包括外高桥保税物流园区、外高桥保税区、浦东机场空港保税区和洋山保税港区四大园区，因外高桥两大园区区位相近，在本文中整合为同一片区进行研究。

上海自贸区的3大片区在区位条件、空间拓展条件、产业发展现状等多个方面各不相同（表8），基于这些差异和前文对不同空间类型的自贸区的研究与借鉴，研究提出上海自贸区未来发展的“一城两区”的空间构想。“一城”指洋山港自贸区，结合临港新城的开发，建设成为城市型自贸区；“两区”则分别指外高桥自贸区和浦东机场自贸区，建设成为两大园区型的自贸区。

洋山港自贸区所在的临港地区，偏居上海市的东南角，远离上海中心城区，同时与其他的城市功能组团之间，有大片农用地作为天然屏障，在区位上相对独立，更便于对入驻企业与进出货物进行监管。同时临港地区也是近年上海市重点发展的新城之一。因此，未来可以考虑将洋山港自贸区进一步扩展至整个临港新城，作为一个相对独立、自成一体的城市型自由贸易区来进行建设。产业功能以贸易、大型装备制造、科技研发和总部经济、休闲旅游为主，同时配套品质化的居住与医疗教育等生活服务。

外高桥自贸区位于中心城区，在交通上与城市高度融合，在功能上也高度依赖城市的各项配套服务，因此，外高桥自贸区未来的发展更适合围栏式的园区模式。在核心功能上，依循产业基础，以贸易为主，包括贸易所需的仓储、物流、转运、展示、一般的增值加工等；尝试发展产品的深加工，以及以贸易、物流为主的专业商务功能。同时，增加餐饮、零售、人才公寓等必要的生活服务配套。在扩区方式上，可以参考美国49区的模式，以企业为主、散点扩张的方式逐步实现扩区。

浦东机场自贸区同样按照围栏式监管的园区模式进行建设，在功能上以贸易、产品深加工、非物流类的航空产业为主，同时配套建设必要的生活服务功能。浦东机场自贸区外围的腹地较为广阔，西侧与北侧都已经形成了工业园区，因此在未来的扩区选择上，可以考虑进一步将西侧与北侧的工业园直接纳入。

5.3 离岸金融中心的空间判断

目前我国对于离岸金融业务的监管，是通过发放“离岸业务经营牌照”的方式来管住参与的机构；自贸区也允许功能的外置，注册在自贸区的公司，主要的办公地点可以在区外。根据前文所提到的金融机构自发的空间集聚特性，有意从事离岸业务的机构很可能会选择在自贸区内注册、以相对便利地获得离岸业务的经营牌照，但实际的办公地点则设立在城市固有的金融机构集聚地区，例如陆家嘴。因此，未来的离岸金融中心，很可能依然在陆家嘴，而非自贸区。

表7 三大自由贸易区类型的特征比较

表8 上海自贸区3大片区基本特征

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