中国需要建立有特色的官邸制

汪玉凯

[摘要]“中国特色官邸制”课题研究构思于2008年，2013年列入中国行政体制改革研究会重大课题项目。党的十八届三中全会通过的决定提出要“探索实行官邸制”，该课题研究广受社会关注。我国住房制度改革在取得重大突破的同时出现一些问题，领导干部违规建房、“以权谋房”成为腐败的新形式，干部交流、异地任职等客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利，包括高级领导干部住房在内的特权泛化引起人民群众的强烈不满、损害了政府形象。实行官邸制既是目前世界的普遍做法，也能有效遏制少数领导干部在住房方面的腐败。中国特色官邸制建立要明确其适用范围和主体资格条件，积极探索异地任职干部“官邸制”的改革路径，官邸和公宅一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度配置设施和修缮，还要建立严格的住房监察制度，加大监督力度。

[关键词]中国特色官邸制；干部交流；异地任职；“以权谋房”；住房监察制度

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0083-05

一、“中国特色官邸制”课题研究的缘起

2008年，时任国务院研究室主任的魏礼群被任命为国家行政学院党委书记兼常务副院长。魏礼群院长到国家行政学院任职后，除了对行政学院的教学、科研、行政等工作进行了一系列重大改革，还特别重视发挥学院咨询工作的作用，并专门设立了决策咨询部，创办了《送阅件》，将一些重要的政策建议报送党和国家领导人，为国家的决策提供参考。2009年初，魏礼群院长让我参与中国行政体制改革研究会的筹备事宜。在此期间，魏礼群院长希望我能够研究一下官邸制问题，并认为目前群众对少数党政领导干部以权谋房的问题反应强烈，严重地败坏了党和政府的形象。

按照魏礼群院长的要求，我开始搜集有关国内外官邸制的研究资料。我发现，虽然学术界还没有比较系统的研究官邸制的论文，但相关的介绍性文章还是不少的，而围绕公务员住房制度方面的研究成果比较多，包括国务院机关事务管理局组织的国外考察团介绍的国外解决公务员住房问题的考察报告等。在此基础上我写成了一篇《把建立“官邸制”作为深化政府自身改革的重要内容》的送阅件初稿，报魏礼群院长审阅，文章大约共5千多字。魏礼群院长审阅后，认为以“送阅件”上报似乎还不够成熟，批示我可以继续研究。后来，我将这篇送阅件修改成一篇文章，以《把建立“官邸制”作为深化政府改革的重要内容》为标题，发表在 2010年7月19日的《学习时报》上，被许多网络媒体广泛转载。

2012年底，中国行政体制改革研究会在研究和确立2013年的研究课题时，经过多次反复、酝酿，最后经魏礼群会长审定，将“中国特色官邸制研究”作为2013年研究会的重大课题列入其中，并由我任该课题负责人，组织研究。魏礼群会长在课题启动会上明确提出，要把中国行政体制改革研究会打造成中国一流智库，研究会的研究课题就必须紧贴党和政府工作的实际，对一些重大问题及时进行调研，拿出有价值的可行性研究成果，为中央的决策提供参考，并要求一些实效性强的课题在调研的基础上要尽快拿出具体政策建议，要有解决问题的具体思路和对策，切忌空谈。按照研究会的要求，课题组到2013年6月先后完成了《中国古代官邸制研究》、《国外官邸制研究》以及《党政领导干部住房现状分析与改革趋势》三个子课题的研究报告。在此基础上，由我执笔撰写了《“官邸制”：遏制“以权谋房”的根本途径》的政策建议稿，于2013年7月以中国行政体制改革研究会的名义上报中央。党的十八届三中全会的《决定》把“探索实行官邸制”正式写入后，该课题研究受到社会广泛关注，中央有关部门又将本课题的三个专题研究报告也要了去，作为制定官邸制相关政策的参考。

二、中国为什么需要实行官邸制？

中国究竟要不要实行官邸制，官邸制能不能对以权谋房的腐败问题有遏制作用？这是需要我们认真分析和对待的一个重要问题，否则这项制度本身的重要性就会受到质疑。党的十八大后，中央做出转变作风八项规定，在社会上产生了广泛影响。2013年6月，在中央政治局召开的专门会议上再次明确提出，要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、公务接待、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准。我们认为，在统筹制定领导干部的生活待遇方面，一个重要举措是要建立中国特色的“官邸制”。实行官邸制，既是目前世界上普遍的做法，也能有效地遏制少数领导干部在住房方面的腐败。

按照我们的理解，所谓官邸制，就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度。比如美国当选总统进驻白宫，英国首相进驻唐宁街10号，法国总统进驻爱丽舍宫已是人们熟知的常识。国外实行官邸制的范围、对象、标准等虽不尽相同，但对国家领导人以及高级官员在任期内解决他们的住房问题带有共性。

美国对民选的联邦、州、市主要官员，如总统、副总统、州长、副州长和市长（只有相当规模的大、中城市市长），法律规定政府应提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。基于安全理由，总统、副总统、州长、副州长必须居住在官邸，市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利，自购居所居住。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，居住者只需交纳象征性的年租金1美元。对邦、州当选议员（含参众两院）实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。

德国实行官邸制的对象主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须进驻官邸外，各部部长则有一定的灵活性：可以进驻官邸，也可以自有或租用住房，国家为房间配备相应附属设备和承担相应的房租。所有的联邦官邸均由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具，进行维护保养，并对维护保养做出严格规定。

法国的官邸制范围比德国还要小，除政府领导人外，对部长也没有实行统一的官邸制度，而是实行住房补贴制度。国家资助的部长公寓最大面积限定为80平方米，部长家庭中每增加一个孩子，房屋的面积可以扩大20平方米，超标面积的住房费用必须由部长本人承担。2006年2月，时任法国财政部长盖马尔因用公款在巴黎黄金地段为一家十口租住600平方米豪宅被曝光后，因违反规定被迫辞职，在法国引起巨大反响。

日本的情况比较特殊。在小渊惠三执政时，除了首相和官房长官保留官邸外，其余官邸一律废除。但是仍有两类官员可以免费使用住宅：一类是内阁大臣以上的政府高级官员和国会有关领导；另一类是特殊工作需要的官员。按照日本法律，国会参众两院正副议长、内阁总理大臣以及内阁大臣、最高法院大法官、检察总长、会计检查院院长、人事院总裁、国会图书馆馆长以及驻外使馆大使等人可以免费使用国家公务员宿舍。在这些享受免费居住公务员宿舍的高级官员住宅中，应配备桌、椅等日常生活必需的家具等财物，免费提供给他们及其家属使用。这些高级官员居住房屋所需的修缮、水电、煤气等各项费用全部由国家负担。另一种免费使用公务员宿舍的人员是通常需要在工作时间之外，为保护国民生命或财产随时都有可能奔赴工作岗位开展工作的公务员，而且这些住宅必须建立在机关属地内部或者附近。

韩国只有总统、总理、国防部长、外交部长四个职位有专门的官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长（指部级处，如企划预算处）、各院、部的次长（副部长）、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间政府提供官宅，卸任后搬出，让给继任官员居住。

通过以上介绍可以看出，一是当代主要发达国家几乎都实行了官邸制，虽然范围不一，但有一点是相同的，即任职期间入住，卸任后搬出；二是除了官邸外，多数国家对部长级以上高级官员普遍实行“官宅制”，即提供住房补贴，卸任后取消；三是所有的官邸和官宅都为国家所有，或者由国家租用，按照规定配置内部设施，费用由国家承担；四是很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止政府高级官员谋取住房特权。

实行官邸制是遏制领导干部“以权谋房”的根本途径。我国改革开放前实行的是福利分配制度，国家按照公职人员的级别高低配置住房，即使党和国家领导人也不例外。改革开放后，随着住房制度改革的深入，除党和国家领导人之外，包括省部级领导干部在内的所有公务员都参加了住房制度改革，住房社会化、货币化的大格局基本形成。经过十多年的探索和实践，我国住房制度改革取得了重大突破，但在这个过程中也暴露出一些比较突出的问题。

一是领导干部违规建房、“以权谋房”成为腐败的新形式。

其突出表现是房改后不少地方程度不同地出现了一些领导干部利用职权违规建房现象，多占、低价套购或者超标准侵占国家公共资源的问题也很突出，有的地方甚至出现了官员建造别墅现象，在社会上产生了恶劣影响。有人把目前领导干部利用权力侵占住房的手段和特点概括为六个方面：1.超标建房，屡禁不止；2.乱拉资金，负债建房；3.压价购房，索要住房；4.集体决策，化公为私；5.手段翻新，由明转暗；6.倒卖出租，优惠住房。更为突出的是近年来一些贫困地区官员也纷纷建造官员别墅，成为社会关注的新热点。比如被《人民日报》曝光的广西柳州市柳江东岸有一片专为市四大班子领导建设的高档住宅小区，每套320平方米～340平方米，每平方米售价仅相当于周边商品房价的一半。河南省一位领导曾痛斥干部住房腐败问题：“一个县的科级干部住房超过300平方米，最大的达到600平方米，这是什么风气？这是奢靡之风！”。

近来一些官员涉及房产腐败的问题也令社会震惊。原山东省副省长黄胜有房产46套，原杭州市副市长许迈永有房产25套，原广东茂名市委书记罗荫国有房产67套，原浙江省药监局局长黄萌有房产84套，原上海房管局第一副局长陶校兴有房产30套，原云南楚雄彝族自治州州长杨红卫有房产23套。而原铁道部长刘志军贪污腐败案中，仅涉及的房产竟然高达374套。

二是干部交流、异地任职等，客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利。

近年来，我国加大了领导干部交流和异地任职力度，中央与地方的上下互动也明显加强。目前县级以上的党政主要领导人以及纪检、组织、公安等重要岗位的领导干部一般都不能在本地任职，再加上进京领导干部人数的增加等，都可能为少数领导干部以权谋房、侵占国家财产提供机会，有的甚至处于失控状态。比如一个领导干部到某地任职，地方大都为其准备好了“住所”，这个“住所”往往就成了其个人资产（除机关的办公地方或者宾馆外）。调离后多数不退，实际上为永久占用，一些省部级干部多处调动多处占房。退休以后，“住所”也成了自己的或者变相成为个人私有财产，不仅可永久使用，还可留给后代。比如某省一个有29套省级干部住房的大院，现职省级干部住8套，占28%，调离干部家属住2套，占7%，离退休干部家属住17套，占59%，空2套（太大或太旧），占7%。这种现象在我国很多地方具有一定的普遍性。现在的问题是一些地方甚至连乡镇领导干部调动工作也要给自己建一套房子，可见事态发展的严重性。如果中央再不采取严厉举措，还有进一步泛滥的可能。

三是受享乐主义、奢靡之风的影响，包括高级领导干部住房在内的特权泛化，引起人民群众的强烈不满，损害了政府形象。

中国共产党立党、执政的一个重要宗旨就是自身不追求特殊利益，而是要最大限度地为人民群众谋取利益，建立廉洁政府。然而，目前我国在高级干部待遇方面所形成的一些不合理特权，不仅助长了官僚主义、享乐主义和奢靡之风，而且也越来越引起公众不满，产生了一系列负面影响。这几年，人们普遍对我国政府管理活动中的行政管理费居高不下多有议论，这种现象的背后与高级领导干部退休后仍然享受在职期间的待遇等有直接关系，也给国家财政造成沉重负担。因此，重新研究制定领导干部的待遇标准，改革高级干部待遇终身制的问题，建立包括官邸制在内的领导干部待遇制度体系，显得十分紧迫。

三、中国应实行什么样的官邸制？

中国实行官邸制，既要借鉴国外的经验，更要吸纳中国的历史传统，还要与中国特色的社会主义制度相适应。为此，我们认为中国在建立自己的官邸制时至少要注重四点。

（一）明确实行官邸制的适用范围和主体资格条件

从国外经验和我国的实际状况看，在我国建立官邸制首先必须明确实行官邸制的范围。确立官邸制范围不一定只与官员的行政级别挂钩，主要是从国家尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。鉴于此，我们认为合理的官邸制范围宜限定在：一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长（县长）、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位，如组织部长、纪委书记、公安局长等。如果不属于异地交流任职的官员，可以执行正常的房改政策，不属于适用官邸制的范围。

对其他党和国家领导人可以实行公宅制。实行公宅制度的官员群体主要指那些不参加房改的正部级以上但又不属于实行官邸制的党和国家领导人。在任职期间国家为他们提供公宅，卸任后搬出。具体来说主要包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、全国人大常委会副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。

在确定实行官邸制和公宅制的范围时，有两个问题至关重要。一是要坚持老人老办法，新人新办法。也就是从新担任领导职务的干部中实施，原领导人以及离退休的党和国家领导人可采取自然过渡的办法。二是研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来一位参加过部长级房改的领导人如果提升为国家领导人了，那么可在保留原来房改房的同时，享受国家提供的官邸或者公宅，任期结束后应该搬出。可在保留现行正部级领导干部享受220平方米住房的基础上，再给予一定补偿。只有这两个问题解决好了，这项改革才有可能真正启动。

（二）积极探索异地任职干部官邸制的改革路径

在异地交流任职的领导干部中，最高的只涉及正部级。鉴于我国正部级以下的领导干部都参加了房改，所以原则上在异地任职入住官邸时，不管其是否携带家属前往，领导人的原房屋都应该保留，但任职期满后必须从所住官邸搬出。考虑到房屋在不同地区间的价格差异很大，对那些从低房价地区交流到高房价地区的领导人（比如进京），就要考虑相应的补偿政策，如确保在原地的房屋出售之后，可以容许其在京购买相应面积的经济适用房。

在实行官邸制的过程中，还可以有一定的灵活性。比如考虑到未来绝大多数异地任职的年轻领导干部都没有参加过房改，因此这些人到新的任职地可以有多种解决住房的方式：一是可以选择由国家提供的公宅；二是可以按市场价租房或买房，国家提供租房补贴，不担任领导职务后就不能继续享受租房补贴；三是对一些退休后愿意回原籍颐养天年的官员，国家应该制定相应的鼓励政策。

（三）官邸和公宅一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度配置设施和修缮

按照国际惯例，绝大多数官邸和公宅都是免费入住，即使交费也是象征性的。按照我国国情我们认为，对于国家拥有的官邸和公宅实行免费入住较为合适。这些官邸和公宅内部设施的配置与维修，国家要建立统一制度，予以规范。

我国过去虽然没有建立起官邸制度，但国家所拥有的公房数量还比较多。因此，在建立官邸制和公宅制的过程中，首先要按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等明确现有房源；对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状等进行详细的统计和调查。只有做好这些基础性工作，处理好多方面关系，才能减少建立官邸制的阻力。

（四）建立严格的住房监察制度

首先，要全面清理领导干部的现有住房。特别对那些曾经在多地任职、交流、进京的领导干部的住房情况进行认真清理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的除按市场标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序，交由纪检监察部门严肃处理。其次，要建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理。同时要建立和健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。最后，要推进干部住房公开制度，自觉接受社会监督。一方面公开实行官邸制和公宅制的范围、对象，国家对官邸和公宅的配置标准、补贴标准，其他级别官员的住房标准，干部购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定等。另一方面要畅通群众对干部住房腐败的投诉、举报、反映机制，加大社会监督力度。

责任编辑：陈文杰