城镇化与社会管理：从“双传统”到“双新型”的动态关系演进

2014-04-28刘金发

中共天津市委党校学报 2014年2期

刘金发

[摘要]城镇化与社会管理是当前中国面临的两大核心议题。在构建城镇化与社会管理动态关系模型的基础上，分析“以物为本”传统城镇化所带来的系统性社会风险，以及与以“不出事”为逻辑、碎片化管理为主要特征的传统社会管理相结合所导致的社会风险叠加共振效应，可以看出“以人为本”新型城镇化与“服务导向”的新型社会管理是对立统一体之间的相互包含、相互渗透、互为背景、互为动力、相得益彰的共生关系，在关键环节和阶段与新型社会管理无缝隙对接是城镇化战略的实现路径。城镇化有不同的发展阶段、发展模式，社会管理应突出重点、因地制宜、与时俱进，扩展两者的价值契合点和互动交集，实现功能动态匹配和双螺旋式同步完善。

[关键词]城镇化；社会管理；社会风险；动态关系

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0064-07

城镇化战略是一项复杂的系统工程，是一场全面深刻的社会变革，是引领加速中国全面改革和转型的总抓手，也是影响21世纪人类发展进程的关键因素。随着城镇化战略的加速推进，原先的农民变为市民，生产关系、社会关系、生活方式、社会结构、分配方式等发生了根本性变化。城镇化推进中的不协调、不科学、不可持续的负面效应，集中投射、释放于社会层面，对社会管理的压力骤增。社会管理能否及时化解城镇化进程中相伴而生的错综复杂的社会矛盾，几乎决定了未来中国的发展前景。因此，研究城镇化与社会管理的关系，成为当前重要而紧迫的任务。

一、城镇化与社会管理动态关系模型

城镇化可以划分为“以物为本”传统城镇化和“以人为本”新型城镇化，社会管理可以划分为“管控导向”的传统社会管理和“服务导向”的新型社会管理。城镇化和社会管理在“传统”和“新型”两个阶段分别有着不同的价值导向、发展路径和总体效果。当不同类型的城镇化和社会管理相结合时，对于总体社会的稳定和谐有着不同的影响，详见图1。

传统城镇化与传统社会管理的结合，非但无法有效化解社会矛盾，反而加剧了社会断裂，使得原本存在的社会风险叠加共振，对社会秩序造成极大破坏；传统城镇化与新型社会管理的结合，虽然可以通过不断提升的社会管理服务质量来化解传统城镇化造成的社会矛盾，但是由于城镇化问题的尖锐性、复杂性和多重反复性，使得社会管理成本上升，最终降低了社会管理服务质量；新型城镇化与传统社会管理的结合，虽然可以通过不断提升的城镇化发展质量来增强公众福祉和幸福感，但是由于社会管理在体制机制上改革的滞后性，使“农民”变为“市民”的过程大大被延缓，城乡分割的二元社会结构最终将伤害城镇化引领的经济发展；新型城镇化与新型社会管理的结合，才真正实现了两者价值和功能的动态平衡和有机融合，极大地促进社会和谐稳定。中国当前正处于从传统城镇化、传统社会管理向新型城镇化、新型社会管理转型过渡阶段，不同的关系组合对未来中国影响巨大。

二、互动的失效：传统城镇化与传统社会管理的功能异化（一）传统城镇化带来系统性社会风险

我国自20世纪90年代以来，城镇化进入了短期内的突发式快速扩张和加速发展期。由于意识形态、历史传统、经济社会、体制机制等多方面、深层次的主客观原因，我们对城镇化发展规律、中国特色城镇化发展模式认识不足，走了一条问题和矛盾层出不穷的传统城镇化道路。传统城镇化的最大特点是“以物为本”，是不全面、不协调和不可持续的城镇化。在以物为本发展理念的主导下，传统城镇化重速度轻质量、重规模轻服务、重单兵突进轻统筹发展、重资源利用轻环境保护、重政府主导轻市场推动，从而衍生出一系列的城镇化“陷阱”：半城镇化、运动式城镇化、土地和房地产城镇化、有城无市城镇化、千城一面城镇化、非市场化城镇化、黑色城镇化和非均衡城镇化等。

“半城镇化”是对农村人口向城镇人口不完全转变的状态描述[1]。由于户籍制度的存在，农民工无法享受本地一系列社会福利和公共服务的“市民待遇”，处于“融不入城市、回不去农村”的尴尬境地。传统城镇化完成了人的地域、职业转换，但无法完成人的身份转换，最终导致人口的无序性流动、城乡二元分割和对立。“运动式城镇化”是对城镇化发展中重面子轻里子、重地上轻地下、重硬件轻软件、重短期轻长期等问题的综合描述。运动式城镇化缺乏顶层设计和有序推进，导致城镇盲目建设大马路、大广场、标志性建筑等“摊大饼”式的空间扩张，加剧了人口、土地、资源和环境的矛盾[2]。“土地和房地产城镇化”是对土地财政和高房价的概括。一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，而高地价和高房价的互为因果关系，则强化了地方政府的征地动机，甚至违背农民意愿“迁村并点”、“上楼腾地”，引发了大量群体性维权抗争和社会“综合并发症”。“有城无市城镇化”意味着城镇化与产业发展没有形成良性循环。一些地方的开发区、工业园区、城市新区有名无实，一些大中小城镇面临资源枯竭、产能过剩、产业集聚不足、产业质量不高等问题，对劳动力吸纳严重不足[3]。“千城一面城镇化”反映了传统城镇化在破坏性建设中去地方地域特色，去历史文化特色，去民俗传统特色，去民族乡土特色后的城镇文化基因的缺失，最终导致城市人文关怀精神的不足和居民幸福感的降低。“非市场化城镇化”模式下由政府独揽城镇化进程中的基础性资源配置，垄断土地等城镇化关键性资源。政府主导的城镇化极易出现“以地谋发展、要物不要人、政绩大于天”的政府角色越位、缺位和错位现象，极易超越现实、主观盲动、牺牲农民利益、排斥市场和民间参与，造成极大的资源浪费和社会不公[4]。“黑色城镇化”是绿色、低碳、可持续城镇化的反面，是人与自然、人与生态环境的对立。传统城镇化是以高消耗、高排放、高扩张、低效率为特征的粗放型外延发展模式，造成生态系统的破坏，空气、水和土壤的污染，使“美丽中国”的目标遥不可及。“非均衡城镇化”是城镇体系化发展的严重失衡状态，表现为“新四化”发展不相同步、区域发展不相均衡、大中小城镇发展不相协调、城市群数量不足与质量不高并存，延缓了城乡一体化进程[5]。

由此可见，作为一种重要的资源和财富再分配方式，城镇化在本质上改变了原有的产业结构、人口结构、职业结构和生活方式，为转变国民经济增长模式、提升国民生活质量提供了重大契机。而城镇化的高速发展所带来的经济和社会结构调整，也衍生出复杂的经济社会问题。在城镇化与经济社会转型的高度重合、互相影响过程中，原先作为有机整体的社会，出现了各个部分的不协调、不平衡、不匹配，整体社会面临失衡、无序和断裂的危机。而传统城镇化则进一步加剧了这种危机，并有可能在“蝴蝶效应”下引发系统性社会风险和整体性社会冲突。

（二）传统社会管理疲于应对城镇化风险

从乡村占主导向城镇占主导的社会转型是一个充满冲突和矛盾的复杂过程。城镇化既带来扩大内需与发展经济的机遇和好处，也带来贫困与社会不公、环境退化与社会不稳定的挑战和负面后果。不过，这些挑战并不是城镇化的必然结果，可以通过有效的社会管理予以控制和化解。然而，在长期以GDP为导向、重经济发展轻社会发展的理念下，那种以“不出事”为逻辑[6]、以碎片化管理为主要特征的传统社会管理[7]，非但无法有效化解城镇化进程中的系统性社会风险，反而出现了成本高、风险大和绩效差的社会管理负面结果。传统城镇化与传统社会管理的结合，使原本存在的社会风险叠加共振，带来极大的社会不确定性。

城镇化战略对现有利益格局和利益分配机制有着重大影响，由利益失衡而引发的群体性冲突、阶层性冲突、价值理念冲突等时有发生。而传统社会管理的行为逻辑建立在“不出事”的价值基础上，即在社会管理中体现“不求有功、但求无过”的行为取向。在这种逻辑框架下，社会管理本应是一项在城镇化进程中以民生保障为前提的复杂综合性事务，却被片面地理解为“维稳”，并且主要采取的是行政性和强制性等刚性管理手段，来防止、压制社会矛盾和群体性事件的事态扩大，实现一时的、局部的社会稳定[8]。这种片面强调社会控制、工具理性的“救火式”被动社会管理，“贴创可贴”、运动式的治标不治本型传统社会管理，非但没有真正解决社会矛盾和冲突，反而使社会问题在刻意压制和掩盖下产生积聚效应，到某一临界点集中爆发，进而对社会稳定产生巨大的破坏。

传统社会管理带有极强的碎片化特征，即社会管理改革往往是局部性、阶段性改革，缺乏与系统性、整体性、协同性的顶层制度设计的辩证统一。由于城镇化直接或间接引发的社会问题较多，从而涉及的社会管理政策也越来越多，最终呈现出一种无序或碎片化的改革倾向。这种碎片化的改革沿着“碎片式打补丁”的旧路而难以对社会问题实现标本兼治。随着城镇化的飞速发展，原有的城乡二元分割与城乡一体化的发展趋势之间矛盾重重。大量的农民工不再仅仅满足于城镇化带来的收入增加，而是要求身份的彻底城镇化。城镇化未来的挑战和难点在于如何构建一体化的社会保障、公共服务、基础设施、要素互通和户籍管理等。而社会管理改革由于碎片化的特征，其职能在中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、地方政府各部门之间分散化存在，导致社会管理呈现出流程破碎、组织僵化、部门主义、效能低下等问题[9]，从而难以系统地化解城镇化带来的新矛盾和新问题。

三、互动的机理：新型城镇化与新型社会管理的功能耦合

城镇增长和城镇化是两个完全不同的概念。城镇增长是指城市人口的增加，包括城市中心在地理上的扩张，而城镇化则是指从乡村社会向城镇社会转化的过程，是人的社会行为的转变[10]。传统城镇化更多关注城镇增长，即经济城镇化、物的城镇化、数量城镇化，较少关注城镇化的本质，即社会城镇化、人的城镇化、质量城镇化，从而引发了系统性社会风险和结构性社会断裂。

国际经验告诉我们，断裂下的社会稳定仅能维持在移民第一代。无论是1992年的美国洛杉矶暴乱还是2005年的法国巴黎郊区骚乱，都是号称国际化都市中的移民后代未能融入城市社会而引发的社会动荡。而在中国城镇化的“弓弦模型”中，先期进入加速发展阶段的经济城镇化如同弓弦，而滞后的社会城镇化如同弓柄。经济城镇化的弓弦是在20世纪50年代城乡二元结构造成的社会断裂的历史背景下拉动的，与社会城镇化之间形成巨大的结构性张力。因此，在关注城镇在区域经济上的功能和战略定位的同时，必须确保城镇社会结构的稳定与安全。

（一）新型城镇化与新型社会管理的核心要义是以人为本

新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，是以科学发展观为统领，以新型产业及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化。新型城镇化以社会公正为价值导向、以民生保障和改善为最终目的，是尊重人、依靠人、发展人和塑造人的以人为本的城镇化。而新型社会管理是对以“单一主体、被动管控、静态控制、刚性维稳和运动式管理”为主要特征的机械性、碎片化传统社会管理的超越，升级为以“多元主体、主动治理、动态管理、柔性服务和制度保障”为主要特征，以对人的权利维护和民生保障为主要内容的有机性、整体性社会管理，其总基调、总方针和总目标是以人为本、服务优先。

由此可见，新型城镇化与新型社会管理的共同价值基点在于以人为本。相同的价值旨趣和目标指向就将中国当下两个最重要的现实议题紧密联结起来。它们之间不是简单的线性关系，而是相互包含、相互渗透、互为目标、互为动力、相得益彰的共生关系：新型城镇化是新型社会管理的重要背景和推动力量；新型社会管理是实现新型城镇化的重要保障和关键环节。在城镇化进程中，一方面要加快城镇化发展速度，提高城镇化质量，让更多群众享受到发展成果；另一方面要了解百姓利益诉求，解决城镇化进程中的矛盾，探索与新型城镇化发展相配套的新型社会管理模式，从而充分激发两者的联动互益潜能，在动态平衡和有机融合中彼此推进与发展，最终实现平等、和谐、可持续的城镇社会，使城镇化真正成为中国经济发展、社会进步、文化繁荣、民众幸福的发动机。

（二）新型城镇化与新型社会管理是对立统一体

唯物辩证法认为，矛盾是指事物之间或事物内部诸要素之间既对立又统一的关系。传统城镇化与传统社会管理由于价值理念的冲突，其内在关系更多表现出斗争性的一面，即矛盾双方相互排斥、相互冲突、相互否定、相互离异。而新型城镇化与新型社会管理由于有着共同的价值基点，在具有斗争性的同时，更多表现出统一性，即矛盾双方相互依存、互为条件、相互渗透、相互贯通。

新型城镇化是一项长期、艰巨、繁重的任务，是为民、惠民、靠民的复杂社会系统工程。要保证城镇化的平稳推进，就必须发挥社会管理的应有作用，实现新型城镇化与新型社会管理的协调推进与统筹创新。城镇化进程带来社会结构的巨大变化，改变了传统的经济社会条件，给现有的社会管理模式带来巨大的冲击与挑战，从而形成了对社会管理转型升级的倒逼机制[11]，为强化以公民权利、公共服务、城乡统筹等为重点的社会管理体制机制创新提供了强大动力。而以人的管理和服务为核心的新型社会管理功能与作用的改进，将为产业发展、招商引资、要素集聚等提供良好环境，为实现人的城镇化的生产生活方式、社会身份转换等创造必要条件，成为拓展城镇化发展空间的重要动力源泉。

我国的城镇化已经从作为生产要素的劳动力城镇化转变为以人口、家庭为主的人的全面城镇化。城镇化的加速发展导致社会由静态化转向动态化、复杂化，不确定性程度进一步放大。为此，要统筹新型城镇化和新型社会管理，将二者的统一性从价值理念的相互联结转向具体内容的相互联结，形成城镇化加速发展和社会管理持续创新的协同机制，打造解决社会矛盾的突破口和杀手锏，实现城乡一体化发展与社会和谐稳定的良性互动格局。

四、互动的实现：新型城镇化进程中的新型社会管理

自人类社会进入城镇化时代以来，社会管理的转型升级要以城镇化发展阶段、发展模式及其客观规律为前提，才能更好地回应和化解城镇化变革带来的一系列社会风险，促进城镇化健康、有序发展。当前，积极稳妥地推进城镇化战略，使其成为助推中国经济增长的最强劲引擎已经成为社会的普遍共识。而要实现积极稳妥的推进，除了要加大力度破除城镇化发展的体制机制性障碍，还需要在城镇化战略中发挥社会管理在关键环节上的积极作用，实现城镇化规划与社会管理规划的无缝隙对接。

（一）新型城镇化前期：以风险预防为导向的新型社会管理

新型城镇化建设应循序渐进，最先做的应该是评估城镇化带来的社会风险，抓住本地区城镇化进程中突出的社会问题，做到社会管理关口前移，变问题解决为源头防范。一是要落实重大事项社会风险评估机制，强调新型社会管理的预防导向[12]。发挥社会管理在征地拆迁、旧村改造、土地承包、安全生产等传统领域风险预警的作用，充分整合综治、公安、司法、民政、社保、信访、法院等政务资源，提前构建大调解的社会管理工作格局，用对话代替对抗、维权促进维稳，引导居民理性表达诉求，将城镇化进程中的重大社会矛盾化解在萌芽状态。二是构建重大利益协商调解机制，发挥社会管理利益平衡器的作用。城镇化的推进将实现利益总量的增长，但内部利益格局会面临微调或全面调整，而利益的再分配是引发社会矛盾的根源。社会管理要针对城镇化的发展对象，即农村和城乡结合部人口，研究城镇化带来的生产方式、生活方式、分配方式和民生保障方式等变化，有序且制度化地平衡、维护、保障和发展城镇化对象的切实利益。三是建立重点问题多渠道排查机制，实现社会管理的动态预警窗口作用。城镇化推进要广泛收集社情、政情、民情动态，在农村和城市建立重点群体、重点事件、重要敏感时期、重要单位区域的系统化社会问题排查机制，增强社会管理工作的针对性、有效性。

（二）新型城镇化初期：以重点人群管理和服务为内容的新型社会管理

城镇化是深刻的社会变革和人的转变过程，新型社会管理要围绕城镇化变革所引发的人的新的社会需求，加强管理和服务，变农村人管理为城镇人管理，实现服务内容的转变；变本地人管理为本地人与外来人共同管理，实现服务对象的转变。一是加强对流动人口的管理和服务，建立健全流动人口一站式服务，为外来人员提供信息采集、登记办证、政策咨询、权益维护、计划生育等服务。二是关注留守儿童、空巢老人、流浪乞讨人员等困难弱势群体，针对有可能出现的生活失助、学业失教、行为失控、道德失范、心理失衡等倾向，构建有效的贫困救助机制和心理问题疏导机制。三是帮助搬进城镇居住的新人群尽快适应生活环境的空间转换、生产方式的城乡转换和农民变市民的心理转换。社会管理的工作重心要从农村转向城镇，将工作触角向小区、楼栋、家庭、居民延伸和覆盖，发挥社区文化的桥梁纽带、自我教育、凝心聚力的作用，促进和谐社区的生成。四是加强对城镇拆迁户和农村失地农民的社会管理服务，建立健全社会救济和基本医疗、养老社会保障体系，构建生活安全保障网络。

（三）新型城镇化中期：以民生保障为核心的新型社会管理

新型城镇化战略以人为本，在本质上是一个民生保障战略。而保障和改善民生是一项长期工作，没有终点，只有连续不断的新起点，要实现城镇化推进和民生改善的良性循环。所谓民生是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。新型社会管理要以民生保障为重点，突出强调城镇化进程中的秩序维护、民生改善和权利保障，实现管理、服务和法治的融合。一是将秩序维护作为保障城镇化有序推进的基础性工作。稳定是城镇化有序推进的前提，社会管理应着重解决城镇化引发的新的社会问题、社会矛盾、社会冲突和社会对抗，寓管理于服务之中，实现依法管理、科学管理和人性化管理；改变以往单一的管、控、压、罚的以表面秩序稳定为目标的社会管理模式，不断完善各种社会互动机制，包括纠纷调解机制、风险防控机制、法律法规规范机制、社会行为调节机制，使人民群众在社会生活中切实感受到秩序的自发性和长久性。二是将民生改善作为城镇化和社会管理的共同出发点和落脚点[13]。城镇化不是简单的人口比例增加和城镇面积扩张，而是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由乡到城的重要转变过程。社会管理要适应和强化这种转变，重点解决城镇化进程中民生领域存在的贫富差距、城乡差距、区域差距、劳资矛盾、同工不同酬等问题，以城乡统筹为重点，形成政府职责明确、社会广泛参与、机制运转协调、资金落实到位、管理规范有序、网络覆盖全面的基本公共服务均等化体系、基本社会保障体系、基本就业与收入分配均衡体系等各项社会管理民生保障制度体系，使人民群众共享城镇化发展红利。三是以权利保障作为城镇化进程中社会管理法治化的基本要求。在新型城镇化背景下，社会管理的法治化就是保障人民群众基本社会权利，促进社会公正。社会管理应着重研究城镇化背景下的公民权利，包括社会公正和适当的资源分配权、工作权、医疗权、财产权、住房权、晋升权、迁徙权、名誉权、教育权、娱乐权、被赡养权、平等的性别权等[14]；加强对国家公权力的制约，实现社会管理从权力本位向权利本位的回归，从权力向民主法治的回归；在科学界定政府、社会、市场、公民和法治关系的基础上，研究构建以社会权利为导向的社会管理政策体系，以公民自治参与为导向的社会管理参与体系，实现社会管理民主与法治的有效结合。

（四）新型城镇化后期：以社会资源整合为重点的新型社会管理

城镇化引发的社会问题具有综合性、复杂性和不确定性等特点。要解决这些问题，除了发挥党委领导、政府负责和法治保障的功效之外，还需要公众参与和社会协同，通过整合政务资源和社会资源，构建多层次、多方面和多样性的社会管理体系。一是用参与式社会管理激发公民责任感。公民是社会管理的对象，更是社会管理的参与主体，是中国特色社会管理体制中的关键角色。公民参与社会管理的积极性和信心来自于个人的想法、诉求和建议等，能够在社会层面由政府职能部门集中整合，给予积极和有效的回应，并接受公民监督。在城镇化进程中，这种参与式的社会管理，不仅能有效促进新市民融入城镇，增强新老市民之间的认同感，还能激发新市民的自主活力，达到自我管理、自我服务、自我监督的效果。二是加强社会组织建设为新型社会管理注入创新活力。社会组织不仅是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，更是党和政府实施社会管理的重要依托、提供公共服务的“生力军”。在城镇化进程中，要立足社会需求分类、分重点地培育公益慈善类、社会福利类、社会服务类等社会组织，不断增强其自主性和独立性。充分发挥社会组织在城镇化建设中创新扶老、助残、济困、助学等公共服务提供方式的积极作用，架起政府与社会沟通协调的桥梁，把社会组织的灵活、专业优势转化为承接政府职能的社会服务优势，进而调节社会矛盾、实现社会稳定。

五、互动的持续：新型城镇化与新型社会管理的动态匹配

城镇化和社会管理都处于不断变化的环境中，且有着自身的演化规律。中国已经进入加速城镇化阶段，一方面以魔力般的法术唤醒了超过以往世代总和的生产力，另一方面也空前地造成和积累了社会矛盾。中国城镇化的迅速发展表现为国家力量的推动，但根本动力在于城镇化战略符合中国农民的迫切意愿。为了在强化这种意愿的同时实现社会和谐，新型社会管理应该与新型城镇化实现动态匹配，在发展中寻求和扩大两者的价值契合点和互动交集。一是不同类型、不同地域的城镇化，要求社会管理因地制宜。中国地域辽阔、情况复杂，发展很不平衡，城和镇有着不同的基础、背景、环境和发展条件，由此孕育出来的城镇化应该各具特色、途径多元、模式多样。这就要求社会管理应与当地城镇化发展实际紧密结合，根据城镇化发展的不同阶段特征，因地制宜、与时俱进地实现社会管理手段、方法、模式的本土化、本地化，在动态调整中实现社会管理功能的扩充和升级。二是不同性质、不同影响的城镇化社会问题，要求社会管理分类治理、有序推进。城镇化问题按照城乡地域大致可分为三类：城镇急剧变迁所带来的城镇自身不协调问题、城镇发展带来的农村不协调问题和城乡之间不协调问题，这三类问题相互交织，没有绝对的界限。社会管理若不能对各类问题在社会性质、社会影响等方面进行清晰界定和宏观统筹，就有可能被湮没在问题的海洋当中。为此，社会管理应突出重点，分类、有序地做好城镇化进程中重点领域的服务管理工作，最终实现社会管理服务网络的全覆盖。

当前，中国城镇化和社会管理正从“传统”走向“新型”，正处于转型过渡的关键阶段。在西方近三百年的城镇化演变历程中，社会问题以阶段性、渐进性和累积性的方式呈现，而中国仅三十多年的城镇化急速发展期，社会问题以突发式、集中式和几何级数递增式呈现。西方一些国家未能在城镇化进程中同步提升社会管理短板，导致整体社会价值失范、冲突不断、秩序紊乱、社会动荡，深陷“社会管理陷阱”。中国的城镇化是改变中国甚至世界的深刻的社会变革工程，城镇化道路既充满希望又布满荆棘，它是实现中华民族伟大复兴、实现中国梦的关键举措，也是带来整体社会发展深层次矛盾和系统性社会风险的巨大挑战。应该重视城镇化进程中的社会管理，实现二者双螺旋式同步发展，跨越传统城镇化与传统社会管理的“断崖式”状态，激发新型城镇化与新型社会管理的“互动式”综合效应。

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