近年来国内协商民主研究述评

2014-04-26王勇

天津行政学院学报 2014年2期

王勇

摘要：协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论，新世纪以来这一理论在我国学界有着广泛的影响。从协商民主的基本内涵、协商民主与选举（票决）民主和参与民主的关系、协商民主的局限和面临的挑战以及中国协商民主的相关问题这几个方面，对国内学界的相关研究成果进行梳理和归纳，对于消除对西方协商民主的误解、推进我国社会主义协商民主理论和实践创新具有重要意义。

关键词：协商民主；选举民主；差异；路径选择；参与民主

中图分类号：D08文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0009-07

协商民主（Deliberative Democracy）是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。由于其追求的包容、公开、平等、讨论、共识等理念和原则与中国社会主义民主政治所内含的“协商”元素有相似相通之处，这一理论在新世纪初期译介到中国之后，随即引起了学界的热切关注，同时激发了对中国协商民主的深入思考。党的十八大报告首次明确提出“社会主义协商民主”、“社会主义协商民主制度”的概念，强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并对“健全社会主义协商民主制度”作出了部署。这是党在理论创新和制度创新中取得的新成果，在中国政治发展史上具有标志性意义，意味着完善社会主义协商民主这种人民民主形式将成为深化政治体制改革的重要目标。笔者将近年来国内学界关于协商民主的研究成果进行梳理和归纳，对于消除对西方协商民主的误解、推进中国社会主义协商民主理论和实践创新具有重要意义。

一、协商民主的基本内涵

对协商民主进行系统的理论研究始于西方。近二三十年来西方学者从不同的角度对协商民主的内涵进行了论争和界定。有学者将其主要观点归纳为五种：其一，协商民主是一种决策机制；其二，协商民主是一种民主治理形式；其三，协商民主是一种政府性的实体；其四，协商民主是人们就公共事务进行协商并参与立法或公共决策的过程；其五，协商民主是一种秩序良好的宪政民主[1]。

中国学者对协商民主内涵的理解主要有以下几种。

第一，协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的，它是对西方的代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越[2]。

第二，所谓协商民主，指的是这样一种治理形式：平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性[3]。具体包含几层含义：（1）以人民主权原则为基础的代议体制、权力分立及制衡、选举以及政党政治；（2）考虑到现代民族国家人口和疆域的规模，既强调代表的智慧与能力，也尊重多数的意愿表达；（3）承认多元分歧，以及以此为基础的广泛参与和对话；（4）强调超越狭隘的个人利益，诉诸公共利益，以及公开利用理性；（5）合法性源自公民的广泛参与、偏好表达与共识达成；（6）协商是规范性理想与经验现实的结合[4]。多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性是协商民主的基本特征。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。其核心要素是协商与共识[5]。

第三，协商民主指在政治共同体中自由、平等的政治团体和公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。协商民主是吸收各种民主理论的共同价值和合理成分后形成的新型民主形态，是传统民主范式的复兴与发展[6]。

二、协商民主与选举（票决）

民主、参与民主的关系（一）协商民主与选举（票决）民主的关系

多数学者认为，协商民主与选举（票决）民主作为现代民主的两种形式，它们不是替代、对立的关系，而是相互促进、相辅相成的关系。两者既有密切的联系，又有明显的差别。学者们在探讨两者的联系时，有的是基于西方协商民主理论家的相关论述，更多的则是根据中国民主政治的实践。

协商民主与选举（票决）民主的差别是学者们探讨的热点。有的学者指出，如果说选举民主关注于管理者（统治者）的产生，而协商民主关注的是管理过程。前者关心谁统治，后者关心如何统治。强调以公开讨论的形式产生公共政策，而不仅仅是通过选举把公共决策权力完全交给精英人物，这是协商民主与选举民主的最大差别[7]。有的学者指出，选举民主在一定程度上是解决权力的来源问题，而协商民主是解决权力的运作问题。他还认为协商民主并没有完全弥补选举民主的缺陷，两者各有优缺点：选举民主是管人，不管事（选出的领导人管事），协商民主是管事，公民直接参与决策过程；在选举民主中，每个公民都有投票权，在协商民主中，只有少数公民（或指定、或自愿、或随机抽出）参与协商过程；在选举民主中，公民参与主要是投票、竞选活动，在民主协商中，公民参与是争辩、讨论各种政策；选举政治是多党竞争权力，协商民主是各方竞争最好的政策，而且可以避免政党权力的影响[8]。有学者认为，协商民主与票决民主的差异主要表现在三个方面：一是参与的主体规模不同；二是决策的方法不同；三是关注的侧重点不同[9]。

（二）协商民主与参与民主的关系

郑慧针对当前学界对参与民主和协商民主这两个相互联系又有所区别的理论和机制不加区分、混为一谈的现象，从理论与实践两个方面对其异同进行了剖析，指出参与民主和协商民主的产生都直接针对自由代议制民主所内含或诱发的一系列诸如政治冷漠、社会冲突、民主价值衰落等问题，共同主张通过扩大公民的参与范围和公民间的平等自治来实现公民对自我利益、群体利益、公共利益、长远利益的认知和理解，进而直接或间接地影响公共政策和公共治理过程，最终实现真正的人民的统治。但是，两者又存在明显的差异，甚至存在矛盾与冲突之处。其区别主要表现为四个方面：社会背景之别，对立型社会和多元型社会；发展策略之别，进攻型策略与防守型策略；实现目标之别，直接民主与间接民主；运行机制之别，多数决定制与合议妥协制[10]。

三、协商民主的局限和面临的挑战

陈家刚将协商民主在西方面对的来自各方面批评和挑战概括为五个方面：一是协商民主具有精英主义的倾向；二是协商民主过于理想化和乌托邦色彩浓厚；三是协商理想和现存民主实践之间存在着巨大、似乎不可逾越的鸿沟；四是关于协商民主的程序性描述过于狭隘，程序性的描述不利于协商民主的发展；五是理性的局限与协商无效[11]。

贾可卿认为，协商民主的局限具体表现在：其一，由于选择程序本身可能存在的缺陷，造成在民主条件下的偏好抹杀以及结果的非唯一性；其二，由于社会各利益主体力量对比的不对称，导致共识契约难以达成；其三，由于存在信息不对称的情况，即使双方经谈判协商自愿达成共识契约，该契约的真实性仍然存在模糊之处；其四，协商民主内涵的多数原则并不具有必然的合理性；其五，协商民主的实施存在着交易成本较高的问题[12]。

有学者认为，在协商民主中存在着一个重大的裂痕，就是高度抽象化和理论化，没能进行更棘手的制度设计，这也就导致了协商民主理论无法实际应用到现实政治社会。目前的有关理论基本上是程序性的，是基于理想而非现实状况做出的思考。这种理想性研究路径是一个错误，因为它难以将规范性的政治理论同实际的民主实践以及民主变革的真正可能性联系起来。即使在理论层面上，国际上的政治理论家对协商民主的许多问题，如包括何谓协商、商议等都尚未有定论[13]。

王洪树指出，协商民主是建构于特定的理论前提和假设基础之上的，其实际推行需要一系列现实条件的保障。主体的理性不足和政治能力贫困、协商意识和协商伦理的缺失或沦丧、协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础薄弱、公正的协商制度和程序的匮乏与协商场所的不足、强势力量对协商的掌控和派系力量对社会共识的漠视等理论缺陷和践行困境限定了协商民主的功能作用和适用范围，可能导致政治运作的低效率和协商民主向精英民主的蜕变[14]。

贺龙栋指出，协商民主模式尽管不乏制度化的现实路径，但还是存在完全走向现实化的困境。协商民主可以说是一种规范性的理论，试图恢复古典民主中公民的积极身份和协商的传统，重新肯定了参与和协商在民主理论建构中的重要意义，这样就提供了对现存民主制度的检验和批判标准，希望用理想的（规范的）力量改善现实民主运作的弊端，从而提升民主的质量。实际上，在现代民族国家，协商民主不是全盘取代也不可能取代竞争式民主的运作，它只能依附于现有的民主体制的活动或过程而存在[15]。

有学者指出，协商民主在具体实践中存在着困惑，社会中个人、政治团体和阶级阶层拥有资源和政治能力的不平等、政治贫困状态下的公开排斥、难以体现的政治包容、参与者的文化多元性及价值取向等都对协商过程中的平等性和结果的公正性构成挑战[16]。

有学者认为，协商民主具有内在风险和潜在风险。内在风险表现为：异化民主的主体、背离民主的内容、伤及民主的价值、破坏民主的程序和扭曲民主的决策。潜在风险表现为：强化精英主义民主、变成传统好人政治、导致网络暴民参与、降低政治运转效率和损害弱势群体利益[17]。

四、中国的协商民主

学者们普遍认为，中国的协商民主深深地植根于中国的革命、建设和改革的伟大实践，有自己的特点和优势，有别于西方的协商民主。甚至有学者指出，协商民主“是中国内生的”[18]，“是中华人民共和国与生俱来的民主形式”[19]，“是中国共产党和中国人民对民主形式的伟大创造”[20]。

（一）中国协商民主的基本内涵

有学者认为，中国协商民主就是在中国的基本制度框架下，所有受到决策影响的行为主体，围绕政治社会生活中的议题，通过咨询、商议、讨论的方式，达成共识的一种民主形式。它既强调协商程序的合理性，也强调结果的共识性。国家、政党和社会层面都有这种协商民主内涵的体现[8]。有学者指出，社会主义协商民主除了具备协商民主的一般含义外，还具有不同于其他协商民主的特殊规定性，也就是在中国共产党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当方式进行协商，形成各方均可接受的方案，作出决策或决定，以实现整体的发展[21]。

（二）中国协商民主的缘起和发展历程

袁峰指出，中国形态协商民主具有优秀的历史文化传统、扎实的制度基础、坚强有力的领导核心、深厚的理论底蕴、丰富多彩的实践经验和日渐合理的运作规程。因此，中国形态协商民主不是对西方协商民主的简单引入与倡导，而是主要在近代以来中国政治实践基础上对传统政治文明的继承与发展。与西方文化中的源远流长的以投票的方式实现民主的理念与形式类似，协商历来是中国的传统[22]。齐卫平指出，协商民主是近代中国革命实践中创造出来的民主形式，从来源上看，它没有西方政治制度的痕迹，既与西方议会民主无关，也与当代西方学者提出的协商民主有别。它是通过统一战线的路径生成和发展起来的，它的内生性资源主要是三个方面。第一，半殖民地半封建国情的特殊政治生态，构造了协商民主的社会资源。第二，中国共产党统一战线思想，奠定了协商民主的理论资源。第三，政党联盟的反专制斗争形式，提供了协商民主的组织资源[18]。

齐卫平、陈朋指出，中国协商民主的发展轨迹是先从政治领域起航，再到政治和社会两大领域齐头并进：第一阶段，奠基起步（新中国成立初至20世纪60年代中期）；第二阶段，曲折前进（“文革”十年）；第三阶段，扬帆重起（改革开放之初至新世纪之初）；第四阶段，快速发展（新世纪初期至今）[23]。

（三）中国共产党的协商民主思想

有学者认为，中国共产党的协商民主观主要包括四个方面的核心内容：其一，政治协商是中国特色协商民主的基本实现形式；其二，中国共产党领导是中国特色协商民主的重要特征；其三，人民政协是中国特色协商民主的重要载体；其四，协商民主是中国特色社会主义民主的一种重要形式[24]。有学者把中国共产党协商民主思想的历史演进分为三个阶段。第一阶段，新民主主义革命时期：协商民主思想初见雏形。第二阶段，新中国成立初期：协商民主思想基本形成。第三阶段，改革开放新时期：协商民主思想丰富与发展[25]。

（四）中国协商民主与西方协商民主的差异

虽然中西方协商民主有许多相似相通之处，如重视协商讨论的优势、承认多样性、强调包容和共识、追求公共利益、致力于弥补选举民主的缺陷和不足等，但两者也存在明显的差异，我国学界对此从多个层面进行了研究。有学者认为，中西方的协商民主有本质的区别。西方国家的权力和利益是相互排斥、相互对立的，相互之间的协商、妥协则是临时的、被动的。中国的协商民主是各种政治力量在中国共产党的领导下，在目标、利益一致的前提下，为了更好地实现目标，维护共同利益而进行的相互协商，是各方积极主动的、持之以恒的行为。同时，西方国家的协商民主仅限于运行机制和操作层面，而中国的协商民主是一种基本政治制度，已纳入国家宪法和党章，有法律和制度保障[26]。有学者指出，我国的政治协商制度与当代西方协商民主理论所提出的协商民主机制的一个本质区别在于，我国的政治协商制度强调的是坚持中国共产党的领导。作为国家基本政治制度之一的政治协商制度，体现了鲜明的中国社会主义民主特色。实际上我国协商民主政治实践的范围已经远远超出政治协商机构，而成为党中央、全国人民代表大会以及各级政府决策的一个基本模式。这也是中国的协商民主与西方的协商民主根本区别的一个重要方面[27]。有学者指出，中国政治中的协商元素与西方协商民主的理念与原则是不同的，这些区别不仅体现为现实与理想的不同，而且在协商的目的、条件及价值追求上也存在较大的差异[28]。有学者指出，中西方的协商民主理论（概念）出现的背景不同，理论与实践的先后有别，所依托的文化传统相异[29]。还有学者指出，中西方协商民主的参与主体、关注的视角和发展进程都不一样[30]。

（五）协商民主在中国的适用性条件和得以成功实践的原因

有学者指出，自改革开放以来，中国民主政治的发展确已显现出协商民主的某些特征和趋势，中国存在协商民主的适用性条件毋庸置疑。首先，中国的社会转型、体制转轨引发的经济社会深刻而复杂的变化，为民主政治建设选择协商民主奠定了经济基础、社会基础和体制条件。其次，中国政治文化中的“和”、“合”传统，对多样性和多元化的认可及其对多元共存和发展的接纳，既与现代民主政治的基本精神有所契合，又为协商民主被中国借鉴提供了深厚的文化基础和丰富的精神资源。最后，马克思主义的多党合作及其统一战线理论为协商民主奠定了理论基础。同时，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度还为协商民主提供了政治基础和制度架构[31]。有学者指出，中国特色协商民主的成功实践主要得益于以下条件：其一，党的领导为协商民主健康发展提供了根本保障；其二，中国的民主制度为协商民主的发展创造了制度前提；其三，以人为本的理念为协商民主的发展赋予了丰富的内涵[32]。

（六）中国协商民主的形式

人民政协的政治协商无疑是中国协商民主的主要形式，但并不止于此，近年来我国创造了多种协商民主的新形式，例如，全国政协创立了“专题协商”这一新的协商民主形式；在地方治理实践中创造了民主恳谈会、听证会、民主议事会、公民旁听、网络参与、公民论坛等协商民主形式。有学者将在中国地方治理实践中创造的协商民主形式分为两种类型。一是恳谈型协商。最早出现于浙江乡村的民主恳谈会。同时，在社区基层也出现了社区议事会、评议会，比较典型的是杭州德加社区的“居民议事会”以及深圳盐田的“社区议事会”。二是论坛型协商。如广州羊城论坛、南京市民论坛等[33]。有学者认为较为成熟的社会协商方式主要包括三类：第一类是以确立公共政策问题为目标的社会协商。如市长热线、领导人接待日制度、公民调查、专家咨询等。第二类是以协商公共政策内容为目标的社会协商。如听证会、民主恳谈会、社区议事会等。第三类是以强化公共政策效果为目标的社会协商。如公民旁听、公共论坛、信息公开等[34]。

（七）发展中国协商民主的路径选择

有学者指出，发展协商民主需要走中国特色的政治发展道路。摆在我们面前的现实选择是，在中国共产党的领导下，在保持中国社会主义政治形态和基本格局不变的前提下，适应社会主义市场经济和社会主义民主政治发展的要求，借助统一战线和人民政协所提供的制度资源和社会资源，积极利用互联网等现代传媒工具，进一步建立健全中国特色的协商民主机制，积极探索协商民主的有效实现形式，有步骤、有秩序地推进我国社会主义协商民主的发展。一是要积极推进人大代议民主与协商民主的有机结合；二是要进一步推进政治协商的制度化、规范化、程序化；三是要进一步建立政府公共决策的协商机制；四是要努力创新基层民主协商的实现形式[35]。

有学者指出，发展中国特色协商民主的基本途径是，完善中国特色协商民主的基本实现形式；加强协商民主主体建设，构建平等的协商主体关系；加强与权力机关及其执行机关的互动，建立协商民主的保障机制；推进中国特色协商民主的制度化、规范化和程序化建设[36]。

（八）健全社会主义协商民主制度

有学者对社会主义协商民主制度的概念做了这样的界定：中国人民内部各方面（现实社会中表现为社会各利益关系群体），通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行平等、广泛协商的规则和程序等的总称[37]。有学者指出，中国协商民主制度建设的历史经验表明，加强党的领导是我国协商民主制度建设的根本保证，法制化是协商民主制度建设的基本途径，公共理性的培育是协商民主制度建设的重要前提[34]。有学者指出，十八大提出的健全社会主义协商民主制度将对人民民主的实践和发展产生全局性和根本性的推动作用。首先，协商民主制度将使基于人民民主所形成的人民当家作主的政治实践有了更为广阔的政治空间与实践平台。其次，协商民主制度将使现代化、市场化、信息化以及经济全球化所带来的中国社会多样化和多元化，不仅能够创造并维持多元的活力，而且能够在社会分化中保持人民团结、社会和谐以及国家统一，从而使多元的活力与一体的合力共同成为推进民族振兴和国家发展的积极力量。再次，协商民主制度将使中国在民主化过程中的民主建设创造出选举民主与协商民主并行结合的民主运行体系，从而使党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国民主实践有了切实有效的制度基础和运行机制。最后，协商民主制度将为中国的民主化发展释放出更多的参与空间、制度平台以及工作机制，从而使结构与关系日益复杂、公民参与需求日益增强、程序化与规范化要求日益提高的中国政治、经济与社会发展能够长久地保持在稳定、协调与可持续的发展状态[19]。

五、简要评析

协商民主的引入有助于政策制定者更好地识别和界定现代社会中各种复杂的公共政策问题，弥补政策制定的有限理性，打破公共政策问题构建的封闭性，提高公共政策的社会公平性、合法性和可接受性，使决策者更加从容地面对和谐社会构建中的各种复杂的问题情境，促进政府决策的民主化和科学化。同时，协商民主注重的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐，为完善人民政协制度提供了借鉴。近年来，特别是自2006年2月出台的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》正式提出并论述我国社会主义民主有选举和协商两种重要形式以来，国内学界兴起了协商民主的研究热潮。这一时期的研究成果为深化对西方协商民主的认识，以及推动我国协商民主的理论研究和实践进展发挥了积极作用，但这项研究毕竟刚刚起步，研究中难免存在一些问题。一是对西方协商民主存在不同程度的误读。“Deliberative Democracy”虽被翻译为“协商民主”，但此“协商民主”非“社会主义协商民主”中的“协商民主”。协商民主是当代西方民主理论和实践的新发展，在政治思想界很有影响，但协商民主在西方既不是民主理论的主导范式，也没有健全的制度安排，更未出现民主理论的转向。二是对西方民主理论的依赖。中西方的协商民主基于不同的理念和原则，差异多于相似，是“两股道上跑的车”。一些学者在研究中自觉不自觉地以西方的协商民主理论来框中国的协商民主实践，期盼在西方民主理论中为中国的协商民主理论与实践找到理论支持，甚至以其为参照“矫正”或设计中国的民主政治模式。这种思维方式是不可取的。三是规范的理论研究多于实证研究。任何一种民主理论，在对其进行规范研究的同时，实证研究都不可或缺。遗憾的是，从已有研究成果来看，零散的实证研究存在于部分规范研究之中，规范的实证研究很少。

推动社会主义协商民主的理论和实践创新，学术理论界需要从以下三个方面持续做出努力。一是构建中国特色的社会主义协商民主理论。实践证明，发展社会主义协商民主，符合我国国情，符合中国特色社会主义政治制度的要求，调动了广大人民群众政治参与的积极性。广大学者和理论工作者应增强道路自信、理论自信和制度自信，立足中国实践，借鉴西方协商民主理论，充分发挥中国传统政治资源优势，构建符合自身特点的协商民主理论。二是加强对社会主义协商民主制度的研究。社会主义协商民主制度涉及中国特色社会主义政治制度的不同层面。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，是完善中国特色社会主义制度的重要内容。三是强化社会主义协商民主的实证研究。在中国，协商民主有长期的实践、多样的渠道和丰富的形式，对其进行系统归纳、分析，必将有力推动中国协商民主理论的构建和制度的完善，从而促使协商民主高效地运行。

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