德国社会保障法律制度及对中国的借鉴

2014-04-26林俏

天津行政学院学报 2014年2期

摘要：德国是世界上第一个通过社会保障立法实行现代社会保障制度的国家，其项目齐全、内容完备的社会保障法律体系对经济发展和社会稳定起到了积极的作用。由于德国社会保障法律制度所确立的社会保障水平过高，导致社会保障支出压力大、失业率长期居高不下等问题。借鉴德国经验，中国应建立城乡统筹的社会保障法律制度。在完善社会保障法律制度的过程中，应以立法为保障，尤其要加强农村社会保障法律制度的建设；树立社会保障权的理念；同时应注意社会保障法律制度与经济发展水平相适应。

关键词：德国；社会保障法律制度；城乡统筹

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0107-05

一、德国社会保障法律制度的特点

德国是世界上第一个通过社会保障立法实行现代社会保障制度的国家。20世纪初德国创建了由社会保险、求职者基本保障、就业促进、儿童和青少年救助、残疾人康复与参与、社会救济以及监督和争议调解机制等项目齐全、内容完备的社会保障法律体系，形成了独具特色的社会保障法律制度。

（一）社会保障法律制度体系完备。19世纪晚期德意志帝国通过立法推行强制性社会保险，俾斯麦政府相继推出《医疗保险法》、《工伤事故保险法》、《伤残和养老保险法》，1911年上述三部社会保险法被合并为《帝国保障制度》。“在20世纪的发展中，德国在养老保险法、事故保险法、失业保险法、医疗保险法等领域进行了十余次较大规模的根本性改革和调整，直至1995年社会护理保险法的颁布，形成了社会保险法律制度的五大支柱。”[1]20世纪初以来，德国社会保障立法由多法并立向法典化方向发展。德国立法提案来源于政府、专家委员会和联邦参议院，其社会保障立法增强了社会保障制度的规范性和稳定性。

（二）公平基础上的团结互助和自我负责成为社会保障立法的指导原则。德国的社会保障强调个人、企业和国家共同担负社会保障责任。德国的自治性社会组织——社会保险机构负责社会保险事务，即通过董事会和行政管理委员会自治管理，该委员会由投保人和雇主组成，各种管理机构为独立的法人机构。各项保险费由雇主和雇员各负担50%，当保险费开支入不敷出时，由国家财政预算拨付，既强调社会互助，又强调个人责任。正如黑格尔所说：“社会有责任为个人提供保障，同样，社会也有权利促使个人为自己提供生存保障。”[2]艾哈德也认为：“如果社会政策的目的在于使每个人从一出生就得到全部保障，绝对没有任何风险，那么我们就不可能希望他们的精力、才干、创业精神和其他优秀品质得到充分的发挥。而这些品质对民族的生存和未来是至关重要的，而且还为创业精神的市场经济提供了先决条件。”[3]（p.182）为了激励劳动者充分发挥其精力和才干，德国社会保障法律规定，劳动者只有缴纳保险费，在自身情况符合相应社会保障制度规定时才能有领取保险金的资格。另外，德国社会保障法律制度还强调互助精神，注重促进良好社会风气的形成。法律的善恶与否，即是否符合社会发展规律，将影响到社会整体风气、人的主观能动性的发挥。正如布吕姆所说：“仅凭法律条款是不够的。制度和机构固然重要，但是更重要的还是人，没有乐于助人的人，再好的法律也不过是一副冰冷的外壳和一部空转的机器。”[4]（p.39）德国在社会保障立法方面很注重这一问题（如为应对人口老龄化，社会护理保险应运而生）。

（三）社会保障法律制度的价值目标是保障人权。德国社会保障权不仅是法律权利，而且还是宪法权利。德国社会保障法律制度为保障人权、维护人的尊严发挥了重要的作用，这体现在诸多具体制度的设置中。从保障水平来看，德国社会保障投入较多、覆盖面广，社会保障支出占GDP的30%以上，即使是在发达国家也属于高水平。德国法定养老、医疗保险覆盖约总人口的90%，且在医疗保险中，家属也都享受免费附带保险[1]。德国从保障人的尊严的高度来提供社会救助，其社会救助法律制度设计，不但保障被救助群体的生存权，而且也关注到了其精神生活方面的需要，为被救助者提供体面、有尊严的基本生活。

（四）农村社会保障法律制度独具特色。德国大力扶持和保护农业，力图在维持现有经济结构的条件下，提高农业生产者的收入。农民以其农业劳动者的身份获得法律规定的相应权益。由于农业生产的特殊性和风险性，收入因年份差异较大，因此，对农村投保人实行“统一保险费”。同时，农村养老保险作为促进农业经济转型的一种手段，政府的补贴力度也比城市高。虽然德国的农村社会保障体系与城市相区别，但农村投保人可随着身份的转变而被纳入普通社会保障体系。

二、德国社会保障法律制度评析

德国社会保障法律制度可以说是成功的典范。对劳动者以及其他公民来说，社会保障法律制度的发展提高了劳动者的综合素质和生活水平；同时，社会保障机构的发展也创造了一些就业机会。对经济发展而言，社会保障的推行刺激了社会消费需求，促进了产业结构调整。德国社会保障安全阀的作用也发挥得很好。社会保障在一定程度上缩小了贫富差距，缓和了社会矛盾。据统计，“2005年至2008年，德国每千人因罢工而损失的工作日分别为0.5、12.4、8.1和3.7天，而同期经济尚处于繁荣期的南欧最大的两个经济体意大利和西班牙，该指标基本都超过了30天”[5]。由此可见，德国罢工时间比起意大利、西班牙等国相对较少，德国社会保障法律制度起到了保证社会的稳定的作用。但是，德国的社会保障法律制度也存在一些不可忽视的问题，引发了一系列的社会问题。

（一）通过立法确立的社会保障支出水平过高，增速过快，导致国家社会保障支出压力大。德国社会保障“支出水平经过了50年代的起步、60-70年代的大发展以及此后的相对稳定三个阶段。50年代初德国社会保障支出约占GDP的10%，60年代超过20%，70年代已高于25%，而1975年已接近30%，此后的30余年，德国的社会保障支出占GDP的百分比大体徘徊在30%左右”[6]（p.66）。仅就医疗保险费用支出而言，“不考虑物价因素，德国在20世纪60-90年代初支出以年均14.4%的速度在增长，人均费用支出增加了5.8倍，在OECD国家中仅次于饱受诟病的美国”[7]。通过对1998年～2004年欧盟主要国家的社会保障支出进行比较发现，德国在欧盟国家中是社会保障支出相对较多的几个国家之一[6]（p.68）。如此之高的社保支出，对德国的经济发展产生了一定的负面影响。德国社会保障的最大诟病是社会保障法律制度在一定程度上影响了经济的良性运行，使德国经济陷入了“低增长下的高福利-高税收-高成本-低投资-低增长”的恶性循环中[8]（p.93）。endprint

（二）失业保险法律制度确立的失业保险水平过高，导致失业率长期居高不下。2005年之前，德国失业率一直呈上升趋势。这主要是由于德国失业保障法律制度确立的失业保险水平过高造成的。例如，“按1996年7月1日的情况，三个子女的家庭一个月可以领取2346马克的生活救济金，作为5口之家他们还可以领取940马克的住房补贴，共计3286马克的净收入，大大超过一般人的工资外收入。”[9]（p.168）2005年前，德国的失业保障包含失业保险、失业救济和社会救助，失业救济领取无期限限制，而且与失业前工资挂钩。因此，德国于2005年对失业保障法律制度进行了改革，将失业救济与社会救济合并并与失业前工资脱钩。通过改革，失业率有所下降，由2006年的12%降至2007年的10%、2008年的7.8%。

总的来说，德国社会保障法律制度经过改革，社会保障支出压力与失业率都有所下降，但是下降幅度非常有限，同时德国又面临着人口老龄化的问题，德国的社会保障改革仍将继续[10]。

三、德国社会保障立法发展对构建中国社会保障法律制度的借鉴

（一）建立城乡统筹的社会保障法律制度。德国在社会保障制度建立之初，其保障范围比较有限，也是先建立城市社会保障制度，待城镇社会保障发展到一定程度时农民才被纳入整个社会保障体系中。二战后，随着德国社会保障制度发展程度逐渐提高，城乡居民才享有了同等的社会保障权。中国的社会保障体系更倾向于城市社会保障，大多数法律法规都是针对城镇社会保障而建立的。从保障类型来看，城镇社会保障法律制度包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等类型。从保障层次来看，基本保障包括养老保险和医疗保险等，立法主要有《社会保险法》等；也有补充层次的《企业年金试行办法》等。从法律渊源的角度来说，城镇社会保障主要有《社会保险法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城市最低生活保障条例》等法律、行政法规与部门规章。而作为二元社会保障法律制度中的另一元——农村社会保障法律制度则明显滞后，法律体系极不健全，层次较低。社会保障覆盖面小，作为占人口总数一半的农民，仅享有社会保障的极小部分。

城乡统筹的社会保障法律制度，是法的公平的目的价值在社会保障法律制度中的体现，社会保障立法应更注重公平。德国的社会保障法律制度完全是作为一种社会安全机制而存在的，其目标是保障人权，全体公民都平等地享有社会保障的权利。二战后建立起来的德国社会保障制度的出发点与归宿点都是实现“社会公平”，通过目标与结果公平的维护来实现制度的功能，通过保障公民的基本权利来缓和市场竞争带来的诸多矛盾，维护社会秩序的稳定与社会和谐。中国目前的社会保障制度更多的是强调社会保障的效率。因此，我们更应注重其公平的特性，要格外关注弱势群体利益。从国际经验来看，人均国民总收入在1000美元～4000美元这一阶段，是经济发展的黄金期，但同时又是社会矛盾的多发期，中国目前正处于这一阶段。同时，中国的贫富差距日益扩大。据世界银行测算，2010年中国的基尼系数为0.47，而国际公认的警戒线为0.4，而且仍在逐年攀升[11]。因此，社会保障立法应从公平的角度出发，更多地关注弱势群体的利益，建立城乡统筹的社会保障法律制度，以缓解贫富差距，维护社会稳定。随着中国国力的不断提升，建立覆盖城乡的社会保障体系并逐步达到城乡一体化并非遥不可及。因此，建立城乡统筹的社会保障制度是今后中国社会保障立法的重点。

（二）社会保障制度的建立和运行要以立法为保障。社会保障制度是一项复杂的社会经济制度，只有通过立法方式进行规范才能保证其相对稳定地发挥积极作用。法制健全、立法完备是德国社会保障功能充分发挥的基础。德国社会保障法律经过几十年的发展相对完善，每一项制度的实行都有相应的法律保障，通过明确规定各主体的权利和义务，有效地提高了社会保障制度执行的效率。

立法先行是现代社会保障制度作为一种国家制度安排的特征的具体体现，也是世界各发达国家在发展社会保障制度中所采取的基本方式。德国在社会保障发展的过程中，采取了立法先行的方式，而且德国的社会保障制度从提案到颁布往往都要经过复杂的社会保障立法程序。立法过程中有各层次的民主参与，“并且各国都设立了社会保障监督机构，监督的重点是资金运营过程和审核发放过程”[12]（p.8）。19世纪德国“三部大法安天下”，就是以法律的形式保障其社会保障制度的发展。

社会保障立法是一项复杂的系统工程，其制定与实施都需与其他社会政策、制度和法律相配套。中国宪法明确规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”应通过立法的形式，建立健全社会保障制度，明确主体的权利和义务，为社会保障发展提供法律保障。目前，中国已经制定了多部社会保障方面的法律法规，但只有2010年通过的《社会保险法》是由全国人大常委会审议通过的，其他法律法规主要是条例、办法，立法层次较低，各个法规之间缺乏统一性。中国目前现有的社会保障法律调整范围较窄，还没有建立起统一的社会保障法律制度，立法滞后且分散。绝大多数的社会保障工作仍然靠政策来调整和推进，处于一种落后于现实需要的状态。此外，《社会保险法》的规定比较笼统，具体的实施办法少。这就需要配套法律规章，使该法更具可操作性。因此，中国应借鉴德国经验，认识到社会保障法律制度是市场经济法律体系中不可缺少的一部分，加快社会保障立法进度，尽快出台《社会救助法》等社会保障基本法律，通过强制性立法建立起覆盖城乡的社会保障法律制度。特别是农村社会保障制度面临着完善立法的艰巨任务。仅以行政命令进行约束，权威性、强制性都很弱，一些滥用、挪用社保资金的现象时而发生，反映了社会保障资金监管相关法律的缺失。中国应通过立法，适时发挥社会保障的积极作用。在社会保障立法过程中，应根据社会现实情况对社会保障立法适时进行调整、完善。

（三）树立社会保障权的理念。先进的立法要以先进的立法理念为基础。从国际法的角度来说，社会保障权属于积极人权。所谓积极人权，就是需要国家采取手段积极干预，保障此项权利的实现，即要求国家积极主动地采取有效措施保证公民社会保障权利的实现。从经济学的视角看，社会保障是一种需要国家通过财政手段进行社会财富再分配的经济制度，政府承担责任是社会保障法律制度顺利运行的前提。中国在封建社会时期就有社会保障思想，但其根源于仁政观和道义观，把提供社会保障看成是对人民的施舍，这种思想影响至今。因此，在统筹城乡社会保障立法的过程中，需要树立社会保障权的思想，赋予居民平等的社会保障权。对公民而言，社会保障权是作为国家成员所天然享有的不可剥夺的权利；对于政府而言，实行社会保障制度是其不可推卸的责任。中国应借鉴德国社会保障法律制度中对国家责任的界定，积极地转变身份，明确政府的社会保障责任。endprint

（四）社会保障法律制度应与经济发展水平相适应。德国高水平的社会保障对经济发展产生了不良影响，德国政府不得不对其进行改革。2005年以后，“德国政府开始大幅改革劳工市场，企业和工会协商设置工资上涨限度。另外，德国就业者的退休年龄也被提高，从65岁提高到67岁。德国政府还削减了部分社会福利保障。经过种种改革，德国劳动力成本得到控制，其出口行业竞争力明显。2010年6月份，德国出口同比增长28.5%”[1]。因此，中国在建立社会保障制度的过程中要注意避免西方国家出现的“福利病”，社会保障法律制度的建设不能过急、过快，而应从低水平、较少项目、较低规模起步逐步提高。

德国俾斯麦政府在社会保障立法时提出的一些原则被很多国家立法时加以吸收、借鉴，并根据本国国情进行了相应的调整。因此，从本国实际出发，将普遍性与特殊性结合起来，因地制宜，是我国立法应始终坚持的。其中，很重要的一点就是要考虑我国的经济状况。“社会保障与经济发展之间，应该是一种相互影响和相互制约的关系。水平‘适度的社会保障体系是解决市场本身无法解决的收入分配和保障需求等问题的有效机制。基于社会公正的社会保障是保障和提高经济效率的必要条件。”[13]由于历史遗留问题和资金投入等的不足，中国现阶段社会保障制度的基本功能还未能得到充分的发挥，这不利于经济效率的快速提升，已经成为社会经济发展的障碍因素。因此，中国社会保障水平有待于与经济发展水平相适应逐步加以提高。

（五）强化农村社会保障法律制度建设中的政府责任。按照马克斯·韦伯的解释，“社会保障必须处理个人、社会团体及政治团体的关系，这是一种相互支持的关系，换句话说，是指任何一个个体在特定的情况下可以从社会中得到的社会保障的数量与质量。因此，当我们界定国家或政治团体的职能时，社会保障是核心要素之一”[3]（p.31）。由此可见，社会保障是政府的重要职责之一。社会保障的国家责任包括立法责任、财政责任、实施责任和管理监督责任等，这是德国社会保障法律制度的基本原则。然而，中国在建国后相当长的一段时间内是二元经济，依靠农村几十年的牺牲实现了工业的快速发展。农业的发展对于我国来说至关重要。而农村社会保障的现状是社会保障覆盖面窄、法律保障、资金不足，同时，由于缺乏法律保障，管理水平低下，社会保障资金被挪用、挤占的情况时有发生。相关研究表明，目前是中国可以利用的最后一段农村人口供养结构正向变动阶段，德国在相类似的阶段利用供养比的变动间接地促进了经济发展。基于中国社会保障的二元特征，中国更应该完善农村社会保障法律制度，明确政府在社会保障中的作用和责任，运用财政税收杠杆的作用，促进农村社会保障的发展；同时，中央政府应注重社会保障立法与监督，协调好地区差异。

诚然，中国作为世界第一人口大国，在建立社会保障法律制度的过程中不应忽视自身特殊的历史背景和国情，城乡二元的社会保障立法现状在一定时期内仍将存在。在建设统筹城乡社会保障法律制度的过程中，应认识到城乡之间在具体的法律制度和标准等方面还会有区别，地区之间也不可能完全统一，应逐步消除城乡间差距，最终实现统一。

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