从土地流转角度看宿州市空心村的治理

2014-04-25黄青燕

宿州教育学院学报 2014年4期

关键词：宿州市宅基地空心

黄青燕

（宿州职业技术学院安徽·宿州234101）

从土地流转角度看宿州市空心村的治理

黄青燕

（宿州职业技术学院安徽·宿州234101）

宿州市经济和城市化进入迅速发展时期，“空心村”问题也日益严重，近几年，宿州市政府已重视并开始治理“空心村”问题，取得较好效果，但是现行的各种措施并不能根本解决“空心村”问题；通过分析和研究宿州市“空心村”治理现状，提出从土地流转角度探讨治理"空心村"现象这一新途径，加大土地的集约利用，实现土地资源的优化配置，是解决宿州市新农村建设下治理"空心村"最有效的途径，并提出几点治理措施以供探讨。

空心村治理土地流转宿州市

随着城市化的发展,宿州市农村的社会经济也发生了重大变化。近年来,伴随农村人口的转移、非农经济的发展以及农村建设规划与管理的缺失,出现了新建房屋向外扩张,村内闲置的“空心化”现象。“空心”村既浪费土地资源,又阻碍了农村经济、社会的发展。如何科学有效地整治“空心村”,使之适应新农村建设的需要,已成为一个不容回避的问题。

一、宿州市“空心村”发展及治理现状

（一）“空心村”含义的界定

对于“空心村”这一概念,目前国内学术界还没有达成统一认识,学者们都是从各自不同的研究视角,作出不同的表述。但是通过对其梳理,发现学者们对“空心村”概念的界定,有以下几点已达成共识：（l）“空心村”是伴随着我国城镇化、工业化而产生的[1]；（2）“空心村”的形成是由大批农村年轻力壮、文化素质相对较高的人口流向城市所导致的[2]。（3）“空心村”现象包括农村人口锐减、人才和技术短缺、资金流失、土地资源浪费、公共资源匮乏等[3]。

综上所述,本文把“空心村”定义为：在城市化进程中,支撑乡村可持续发展的资金、技术、知识、人才等资源大量流失,乡村治理可利用的手段严重匮乏,农村地域经济社会功能的整体退化的一种现象[4]。因此,本文所指“空心村”的含义既包括空间形态上的“空心”,又包括社会形态上的“空心”；既具有地理意义上的“空心”,又具有经济意义上的“空心”,但主要涉及经济意义上的“空心村”。

（二）宿州市“空心村”发展及治理情况

宿州市现有1216个行政村,9109个自然村,是个农业大市。从上世纪90年代开始,到现在数以百万计的农民涌入城市,在城市获取了农民工的劳动力所带来的财富累积的同时,农村却付出了使农民工的家庭分离,村落的落寞和土地的荒芜的代价。据宿州市埇桥区教育局统计,宿州市埇桥区义务教育阶段留守儿童比例高达20%,这些统计的数据从侧面反映了宿州市的“空心村”现象的严重程度。

尤其是近几年,随着农村经济的发展,农村的逐步富裕起来,宿州市新一轮农村建房的热潮正在兴起,部分农民盲目攀比,大兴土木,致使不少村庄规模迅速向外扩展,在“老村之外又聚集成新村”[5],而原来的老宅在不断地荒废,新建民宅布局散乱,宅基规模扩大。从外观看,村庄新房一排一排；到村内一瞧,旧房一片一片,这种村外繁荣,村内落败的“空心村”,在宿州市不同程度地存在。而且“空心化”有加速扩延的趋势。下表是以宿州市埇桥区某镇的三个自然村的初步调査数据。

埇桥区某镇的三个自然村住宅空置统计表

在上述三个村的农户中,有29%在村外重新选址建了新房,将旧房闲置；17%常年外出打工谋生,房屋已废弃；多数房屋里只住着住着一些老年人和儿童；部分农户在闲置的旧宅内搞起了养殖,部分农户将村中老屋拆掉,宅基改作了林地或堆放柴草杂物。总的来说,村庄规模越大,“空心化”程度就越高,村内排水排污越困难、交通越不便的村庄其“空心化”程度也就越高。在新房建设上,虽然大多数农户的建筑面积只有100多平方米,但往往前有道路,后有厕所,四周一般还要留出空隙、通道,基本上占地面积都有600多平方米,有的甚至更多。

近几年来,宿州市根据社会主义新农村建设的要求,以城乡统筹发展为原则,以国家和省级项目作依托,在空心村整治的实践中总结出了一些方法和经验。各级政府也高度重视,采取试点先行,逐步推开的方法,积极争取国家和省级土地治理项目,实施“空心村”改造。通过大力培育中心村、整治自然村、提升特色村,以村庄环境综合整治为重点,全面推进环境整治、基础设施建设和公共服务配套建设,每年培育建设120个左右中心村（其中重点中心村30个以上）,治理改造800个左右自然村（其中重点自然村整治约100个）[6]。有效地改善了当地的农业生产条件,促进土地流转和规模经营,保障了建设用地。2006-2009年期间,宿州市获省批18个土地整理项目,整治规模达45.06万亩,其中新增1.75万亩。仅2010-2011年,宿州市埇桥区就复垦改造了旧村30个,新增土地3495.7亩,结余2214.6亩[7]。

比如,宿州埇桥区大营镇,通过对“空心村”整治,除了预留了休闲广场、文化活动中心、篮球场等基础设施场地以外,新增了500余亩地,对于新到手的耕地,农民集体最终决定搞现代农业,以规模种植大棚葡萄为主导,建立避雨栽培设施农业大棚葡萄基地。埇桥区永安镇大许娄项目占地100亩,统建房196户,建筑面积3.5万平方米,通过土地挂钩置换,置换建设用地指标280亩。

政府运用灵活的工作方法,做好整治点居民的安置工作,推进建设用地复垦工作,取得了明显的成效。但还存在着思想认识不到位、群众参与度不高,规划建设相对滞后、资金投入不足、管理人员缺乏等问题。

虽然宿州市已经开始重视并采取了各种措施治理“空心村”问题,也取得一定成效,但是本文认为现行的措施并不能从根本上解决“空心村”问题,从长远来看,现行的措施并没有解决长期定居城镇的农户的住房闲置问题,只有土地能够稳定地长期流转,长期定居城镇的农户才能解除后顾之忧,愿意退出其宅基地,才能为彻底治理“空心村”创造条件。

二、土地流转与“空心村”治理的关系

根据调查发现,宿州市多数村庄一方面有大量宅基地和住宅闲置；另一方面确实还有一些农民需要住宅却因政府对土地政策和土地规划指标的严格控制申请不到宅基地。这主要是因为现行土地管理制度的缺陷。按照我国现行土地管理相关法律法规规定,宅基地可以在集体经济组织内部进行有偿流转,理论上,那些在城市长期定居并已稳定就业的农民可以把自己空闲的的房屋或宅基地转让给集体组织内部的其他农民,可调查显示转让情况极少,上述问题没得到解决。

原因主要有两个：其一,根据现行法律规定,宅基地只能在本集体经济组织内部进行转让。根据我国《土地管理法》第六十二条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”,“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。农村房屋和宅基地在集体经济组织内部也难以实现。这就决定了宅基地转让范围非常狭小,或者说只能以很低的价格转让,这将使农村宅基地买卖的积极性、可能性大大降低。其二,目前,我国农民的承包经营权退出的机制尚未形成,定居城镇的农民还拥有土地承包经营权,这也使其不愿轻易转让宅基地和房屋。如果通过土地流转形式,使其土地承包权可以长期让渡,并获得稳定的租金收入,定居城镇的农民不再有后顾之忧,就能促进其转让名下的宅基地。所以,只要能够解决土地承包经营权的长期流转问题,那么就可能激励定居城镇的农民出让其宅基地。

目前宿州市正经历着一个经济快速增长、城市化进程加快、土地价值日益显现的时期,“空心村”的存在致使土地闲置造成资源浪费,通过适当的土地流转方式可以整治出大量土地资源,能够使这些土地资源进入市场,实现我国土地资源的优化配置,加大土地的集中利用,是解决新农村建设下治理"空心村"最有效的途径。因此,笔者认为土地流转是治理“空心村”的有效视角之一,城镇化过程中,土地流转不畅,是导致“空心村”的大量存在的重要原因之一。

三、从土地流转角度治理空心村现象的对策

农村土地流转问题宿州市政府已非常重视,实施并积极推进土地流转市场工程建设的力度。但流转的总体比例并不高（到2012年底,流转土地80多万亩,仅占耕地总面积的11%）,且大多是自发的和无序的,缺乏统一的政策指导和法律法规来规范。“空心村”带来的土地问题仍未解决。本文从土地流转的角度可提供以下治理对策。

（一）加强对土地流转的宣传

“空心村”治理,符合国策,惠及百姓,也是社会主义新农村建设重要一环。政府应该加大“空心村”治理的宣传力度,通过各种宣传方式,使广大农民认识到“空心村”整治所产生的经济效益、生态效益和社会效益及农村土地承包经营权流转的意义。农民认识的转变是治理空心村的关键。政府可以通过组建土地流转宣讲团深入镇村宣讲,培训村干部和部分农民以及村庄整治现场会等形式,向农民宣讲土地流转法律政策和典型的经验,为农民群众答疑解惑,通过广泛的宣传教育,消除群众对失地的误解和偏见,使广大村干部、农户了解土地流转政策倾向。进而转变思想观念,推动农村土地流转工作开展。

（二）明晰产权，完善利益分配机制

实现农村土地“承包权的物权化”[8]是土地流转的前提,明确土地承包权的相关权利要素。土地承包权的物权性就是在现有的家庭联产承包责任制的基础上,进一步地稳定和无限延长农户的土地承包权,使其具有可让渡的权能。明晰产权,是土地流转的制度基础,政府应通过立法对土地进行确权,以明晰产权关系,借以行使继承、转让、出租、入股和抵押等权利。只有给农民土地完整的物权和使用权,赋予农地转让权,农民才有权处理自己的土地承包权,土地的利用才能实现规模化、集约化。

（三）加强村庄建设规划

科学合理的村镇建设规划是治理“空心村”的基础,也是土地流转、集约化利用的前提。通过制定完善详细的村镇建设规划,可以长期保障土地流转的顺利进行,以达到治理空心村问题的目的。

制定村镇建设规划,要坚持以科学、合理规划为前提,根据其形成原因和土地利用现状,因地制宜、统筹安排,可以采取撤并自然村、建设中心村等办法,以村庄整体搬迁、局部搬迁和小村并入大村等形式进行整治。“空心村”整治工作要始终坚持群众自愿,维护农民利益,改善居住环境和人文环境,提高土地利用率为目标,并且要严格遵守合国家土地管理制度等。在农村建设规划方面,基层国土部门应和乡政府积极配合给乡镇政府提出合理化建议,并配合乡镇政府,因村制宜,指导帮助各村设计一个可行性的长远规划方案,经村民会议通过后在乡镇政府备案并公布,接受村民监督,这样就不会因农村干部换届或个人意志使规划擅自修改,从而杜绝乱占乱建现象。

（四）建立健全退宅还耕激励、补偿机制

建立健全退宅还耕激励、补偿机制,政府可通过奖、罚等方式,对土地流转行为进行引导和规范,采取一些积极的激励措施,鼓励已在城镇定居和有条件到城镇居住的农户放弃农村宅基地,对退宅还耕的农户,应给予一定的补偿或奖励并确保与集体经济组织内的其他村民享有同等待遇[9]；对于自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基的农户,可以用一次性货币补偿或发放养老金等方式给予补助。政府应制定出相应的流转政策和措施,逐步完善我国的现行集体土地制度,用物权法理念完善退宅还耕补偿制度,保护农民的切身利益。

（五）建构与完善农村土地流转体系与制度

从本文的前段,我们已经认识到农村土地流转是“空心村”的有效治理的基础,整理后的土地通过流转才能实现规模化经营,土地集约利用的途径是土地进入市场参与土地流转；因此,农村土地流转这一环节起到至关重要的作用。据调查发现,农村土地流转过程中普遍存在着获取信息的难度大,缺乏配套制度规范流转行为的现象,缺乏信息供给的中介服务,农地流转几乎都以私下口头协议的形式进行,稳定性差,纠纷隐患较多,其根本原因就在于缺乏农村土地流转的中介平台和土地流转合同等配套管理制度。

显然,只有赋予农村土地资产内涵,允许其进入市场,能顺畅流转,才能实现其应有的价值,这就需要构建一个完善的土地流转市场体系。政府应该积极组建和培育专门的土地流转市场服务机构,从目前来讲,这个土地流转市场体系应该具有监督管理、中介服务、金融支持、信息采集等几个职能。

（六）完善农村社会保障制度

据调查,“农村社保水平与土地流转间的关系为正相关,也就是说,社保水平越高,土地的流转率就越高。”[10]自从农村实行土地联产承包责任制以后,农民被排除在社会保障体系这一公共产品之外,土地就成为了农户最主要的保障手段,政府基本上不再负担农村的社会保障。土地一旦被流转,许多农民处于“种地无田,社保无份,创业无钱”的境地。政府在推进土地流转的过程中应注重保障失地农民的切身利益,建立与我国经济发展水平相适应的土地流转农民的社会保障体系,以解除失地农民的后顾之忧,农民对土地保障功能的依赖就会逐渐下降,土地流转的意愿就能逐渐增大。这套体系应包含土地流转农民的养老、医疗、最低生活保障、教育、就业等制度,以消除农民在土地流转中的顾虑,保证农村的社会稳定和经济的可持续发展。

[1]薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏省为例[J].城市规划，2001（6）：8.

[2]钟勇.新农村建设中“空心村”问题探讨[J].桂海论从，2006（7）：42.

[3]王进业，张军.“空心村”综合征[J].乡镇经济，2003（07）：7.

[4]徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治埋的一项相关性分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2000（2）：6.

[5]杨永芳，刘玉振，艾少伟.“空心村”问题成因分析及解决对策[J].安徽农业科学，2007，35（26）：8333.

[6]资料来源于：宿州市美好乡村建设办公室.

[7]中共宿州市委政策研究室.重点调研课题成果选编，2011-2012：231-232.

[8]王介勇，刘彦随，陈玉福.黄淮海平原农区农户空心村整治意愿及影响因素实证研究[J].地理科学，2012（12）：14-57.

[9]孙宪忠.国有土地使用权财产法论[M].北京：中国社会科学出版社，1993：36.

[10]王凌燕.从土地流转角度看空心村的治理[D].杭州市：浙江大学，2012.

F301

1009-8534（2014）04-0029-04