美国新型城市化对广东城市化的启示和思考

◎ 郑泽爽 胡剑双

美国新型城市化对广东城市化的启示和思考

◎ 郑泽爽 胡剑双

本文通过对美国城市化道路的回顾，提出美国城市化发展经历了传统城市化和新型城市化两个时期，并对各阶段城市化发展特征和问题进行总结，然后以城市社会经济发展与城市空间升级之间的关系为切入点，阐述美国在新型城市化时期所采取的空间措施与政策安排，最后结合广东城市化发展的现阶段特征，提出广东应大力推行城市化发展战略，以城市化统领社会经济发展，率先探索新型城市化发展模式。

美国 城市化道路 新型城市化 广东 城市化发展战略

人类自有社会分工之后，便有了城市，早期的城市主要作为政治中心、宗教中心和军事中心而存在。自工业革命以来，城市开始作为经济中心在人类社会的发展中扮演重要的角色。钱纳里提出的工业化阶段理论和诺斯姆提出城市化普遍呈现“S轨迹”等理论表明，世界各国的城市化发展具有一定的规律性。美国作为西方发达国家经济的典型代表，其城市主要是以经济活动为主，城市化发展对促进美国经济现代化的进程起到了极大的作用[1]。美国城市在发展过程中也曾遇到了空间无序蔓延、环境污染、社会分异和种族矛盾等问题，以及解决问题所采取的措施，这些对广东的城市化和城市空间发展转型具有一定的借鉴意义。

一、美国的城市化发展阶段

总结国内外相关学科学者对美国城市化发展阶段作出的研究，王旭提出美国城市发展经历了前后衔接又各具特色的两个阶段，以单核城市集中发展为特征的传统城市化和以中心城市与外围地区互动发展为特征的大都市区化[2]。宋金平等主要根据城市交通工具的变革将美国城市化历程分为五个阶段，分别为帆船、马车时代、蒸汽机和铁路时代、蒸汽机和钢铁时代、汽车和飞机时代、疏散时代[3]。顾朝林认为美国城市经历了四次转型过程，包括以农业技术革命为核心的第一波、以工业革命为主体的第二波、以知识经济为主体，先进技术和创新为核心的第三波和以全球化为核心的第四波[4]。综合对美国城市化发展过程中的产业、交通和空间形态等特征的总结（表1），本文认为应将美国城市化发展分为传统城市化时期和新型城市化时期，并可细分为传统农业时期、传统城市化时期、大都市区化时期和网络化大都市区化时期四个阶段（图1）。

表1 美国城市化发展特征

（一）传统城市化时期：从乡村到城市，以工业化推动城市化发展

19世纪是美国城市化快速发展的时期，主要受工业革命的带动、大规模移民和交通的发展等因素的影响[1]，其中工业化成为了城市化发展的最重要的动力，有效释放了农村剩余劳动力，使得人口大量向城市集聚。（1）在殖民地时期，美国是一个典型的乡村国家，农业作为国民经济的命脉，90%的人口生活在乡村，城市数量较少，人口大于50万的城市主要分布于大西洋沿岸，如纽约、波士顿、查尔斯顿和费城等港口城市。（2）蒸汽机动船和铁路等交通工具的发展，使得芝加哥、密尔沃基、明尼阿波利斯、底特律、克利夫兰和圣路易斯等城市形成了五大湖工业制造业带。（3）随着旧金山、洛杉矶等城市发展起来，西部出现了矿业和铁路等新型城市，人口流向逐渐从东部向中部，再从中部向西部转移，全国形成了以城市为中心的经济体系。（4）随着摩天大楼的出现，城市中心区的建筑高度不断增加，城市的集中化程度不断提升。1900～1920年间，美国城市人口迅速增长，纽约、芝加哥、底特律、克利夫兰等城市的人口都增加了1倍以上，至1920年，城市人口开始超过农村人口。（5）城市空间随着公共马车、有轨电车和火车等交通工具的发展而不断向外扩张，城市不断合并周边郊区，城市呈现出圈层拓展的空间格局，城市规模不断扩大，但尚未形成蔓延之势。

（二）新型城市化时期：从城市化到大都市区化，以城市引领社会经济事业发展

新型城市化时期是以大都市区为发展主导的时期，郊区化成为拉动城市进一步发展的力量[5]。（1）20世纪初期，城市也开始出现了规模不经济现象，20年代经济繁荣和汽车交通的发展带来了美国的第一波郊区化浪潮，但是，随之而来的大萧条和二战减缓了郊区化的步伐[6]，至1940年，美国几乎有一半人口居住在大都市区内。（2）二战后，高速公路和小汽车的发展使得美国出现了第二波郊区化浪潮，城市人口、商业、制造业和办公空间等要素不断向郊区转移，城市中心区的公共服务能力供给不足，产生了交通、住房、卫生等一系列亟待解决的社会问题。（3）1970年以来，纽约、芝加哥、波特兰等城市都通过中心区的复兴策略，带动城市和产业发展转型，在中心城区大力发展现代服务业，加强政策引导提供更多住房、就业和教育机会，推动以人为本的城市空间建设，引导人口回归城市中心。同时为应对产业转移导致的“产业空洞化”，美国制定了以信息化推动产业发展的政策，大力发展以信息产业为主的高新技术产业，并通过信息技术改造提升传统制造业，从而有效振兴制造业的发展。（4）20世纪90年代以来，美国人口超百万的大都市区占全国人口的比重达到53.4%。以纽约、芝加哥和洛杉矶为核心的三大都市圈不断延伸，形成了范围巨大的大都市延绵带，呈现出以大型大都市区化为主导的城市发展特征。

二、美国新型城市化发展的经验启示

美国传统的城市化动力来源于工业化，城市人口迁移与城市产业发展是紧密协调，有效防止过度城市化和滞后城市化，美国主要通过不断提升工业技术和促进产业升级带动城市化发展，但是对于城市病、城市公共服务的问题缺乏统一的考虑。城市作为有机生态体，内部的社会经济活动之间存在着复杂的关系。进入新型城市化时期后，由于人口的大量集聚，产业、交通和公共政策等各种因素促使城市空间升级，城市空间升级进一步带来人口素质和产业发展水平等要素的提升，最终促进城市升级，这一切对其他国家和地区的城市化发展具有一定的借鉴意义。

（一）优化多中心网络化的大都市区空间格局，促进人员、资金等要素的有效流动

生产要素的自由流动对城市的高效发展起到了重要的作用，流通网络的构建是支撑大都市区空间格局形成的重要因素，而城市交通技术的革新对城市空间形态的演变造成了一定的影响。美国小汽车以及高速公路的快速发展带来了美国城市郊区化的无序蔓延，导致城市规模不断扩大。为了构筑网络化的大都市区的空间格局，美国城市主要采取了以下的措施：（1）大力发展铁路、机场和高速公路等区域交通设施，构建区域快速交通网络，形成覆盖全国的商贸物流流通网络。（2）重点发展轻轨和快速公交、通勤铁路和地铁等大运量公共交通，形成大都市区多模式交通走廊。（3）推进全国信息基础设施建设，搭建区域信息基础设施网络，将全美各地的企业、学校、图书馆、医院、政府机关和大部分家庭联成一体，实现信息共享[7]。

美国区域流通网络使得城市之间和城乡之间的各类生产要素得以自由流动，促进了东部与中西部地区的联系，生产要素的空间配置得到了优化，推动了区域经济协调发展。网络化的大都市区格局使得生产与管理的各个环节在空间上得以分离，促进了大都市区内部的生产服务业分工，对促进区域一体化下的城市特色化发展产生了极大的作用。信息技术的发展逐渐减弱了传统产业对中心区位的需求，导致不少新建办公空间都转移到环境幽静的郊区，形成了网络化的生产管理网络[8]。

（二）构建组团式、紧凑型的城市空间结构，推动生产要素的集约节约利用

新型城市化时期的典型特征是城市空间形态从原有的单一中心向多中心的大都市区转变，郊区对城市中心城区的依赖性逐渐减弱，城市中心区与郊区之间的组团关系影响了城市内部的社会经济活动。美国城市主要采用了以下空间措施进行构建组团式、紧凑型的城市空间结构：（1）划定城市增长边界，将开发量控制在增长边界以内，形成集约紧凑的城市空间格局。（2）在中心城区大力发展公共交通，改善公共交通基础设施，加强各类公共交通系统之间的互补关系。（3）采用公交导向型（TOD）开发模式。统筹安排公交枢纽周边的土地利用，把人流吸引到公交枢纽周边地区，提高其开发密度，从而减少对土地的需求。（4）提倡理性增长理念，鼓励功能复合用途的开发，促进居住、办公以及就业的平衡[9]。

高效的城市空间结构有助于转变城市“摊大饼”式的无序蔓延，降低土地消耗和环境损害，促进生产要素在空间上的高度集约节约。俄勒冈州的波特兰市是美国成功控制城市蔓延的典范，过去30年实施“城市增长边界”以来，城市人口增长了50%，而其土地仅增长了2%。将城市整体作为一个经济体，注重功能复合和多样性开发，可促进了各组团内部的功能趋于完善。如为了解决郊区的公共服务设施不足的问题，美国在郊区建成了集商业、购物、娱乐功能为一体的城市新区[8]。

（三）建立促进产业转型的空间支撑体系，提高城市创新能力和人口素质

新型城市化强调营造新型的产业发展空间和完善的人力培训和保障系统，为城市产业转型升级提供有力的支撑。（1）应对制造业外迁，政府和非政府组织建设郊区产业园区，让同类制造业聚集，并配套相应的公共科技服务和生活服务设施。（2）通过对城市中心区的空间实施再开发与改造，致力营造城市服务经济的发展空间环境。（3）建设高科技产业园区。政府有组织地在位于研究机构附近的地区安排高技术增长极，建设公共科技孵化器，为新创企业提供办公场所和设施。（4）在公共服务方面，建立多层次的社会公共服务体系，在教育、失业、看病、养老和住房等方面实现了均等化[10]。（5）建立面向不同就业群体、产业集群的就业培训基地，积极实施修改有助于吸引更多外籍科技人员的移民法，建立可流动的福利账户，为劳动者制定终身学习计划等政策。

（四）建设职住平衡、功能复合的新型居住社区，提升市民居住质量

为提升市民居住质量，解决中低收入阶层的住房问题，改造中心区贫民窟，联邦政府开始大规模介入城市住房问题，推动了居住空间的扩展以及居住区的建设与空间优化。（1）联邦政府支持私人购房贷款的政策，大幅减少首付（甚至仅为5%），并延长贷款偿还期到30年，鼓励居民在郊区新开发的居住区购房，客观上导致了老市区空心化，刺激了郊区扩张，开发商在郊区建造了大量低密度、高质量住宅。（2）实施住宅法案，开展公共住宅建设项目，以城市更新为名大规模对中心区贫民窟和衰败地区进行改造，中央政府出钱，地方政府可以自行决定需要拆迁的棚户地区和其他旧区，拆迁后建造高层公共住宅。但城市更新推动了种族和阶级的隔离，摧毁了历史延续性，集中建设的公共住宅区成为新的贫民窟，因此1974年通过“住房与社区开发法”，政府提出提供补贴鼓励低收入居民在私人住房领域寻求住房的政策，为低收入阶层提供多样化的住房选择。（3）采用传统邻里为导向（TND）开发模式①，在中心区合理的范围内布局不同规模的住宅、商业设施、娱乐休闲设施、市政设施等，达成居住、办公以及就业的平衡，吸引新的居民入住，促进中心区经济再开发。

（五）营造高品质的城市公共开放空间，丰富市民城市生活

20世纪初，美国为恢复城市中心的良好环境和吸引力而进行了“城市美化运动”，主要进行公共建筑、公共场所和公园系统的规划和改造；到70年代开始对城市更新方法和中心区人口流失的问题进行反思，城市建设从“以物为重”转向“以人为本”，更加关注一些人性化公共空间的设计和建设，真正满足人的需求。（1）更新开发现有城市中心城区内的弃置地、棕地、旧厂房，引入大型公共图书馆、文化中心和文化创意空间等设施，改善中心城区环境，恢复中心城区活力。波特兰市珍珠区过去是旧仓库集中地，通过更新改造，建设轻轨系统与市中心相连，成为著名的文化创意产业区。（2）以城市设计引导滨水区和开放空间的高质量建设，结合滨水空间布局大型文化设施，提高绿化空间的流动性和可达性。如芝加哥通过规划建议政府大力投入湖滨公共空间的再开发项目，建设湖滨新公园。（3）建设城市微型空间，吸引各种收入和阶层的人群。将一些被长期忽略的地带改造成人流密集、活动多样的场所，如小餐馆、咖啡厅和休息亭廊等，建设成为适合居民日常活动的小广场、小公园，不但可以吸引上班族和游客前来休闲健身，还定期举办各类文娱活动，推动城市多元发展。

（六）打造自然休闲体验空间，保护自然环境的同时发展生态经济

美国各州在克服城市大规模开发导致的城市蔓延等“城市病”过程中，提出“精明增长”等新的发展理念，积极保护和恢复那些支撑城市、郊区和乡村村落的自然生态系统，并通过绿色基础设施的建设，为市民提供更多的生态休闲场地，发展生态经济。（1）建设由步行道、自行车道和自然资源走廊组成的多样化绿道，将城市与大自然系统重新连接起来。绿道不仅为生物的迁徙提供了通道，同时也给周围的居民带来了连续的自然生态体验。如波士顿的“翡翠项链”公园绿道系统将波士顿、布鲁克林坎和布里奇之间的绿地系统联系起来，并与居民的生活有机地融合在一起，为人们提供骑车、踩滑轮、跑步以及滑雪的场所。（2）建设城市生态公园，改善城市生态循环系统。如波特兰建成的雨水湿地花园，对缓解城市的雨水冲击，减轻城市热岛效应提供了很大的帮助，同时也给周边的居民带来了丰富的自然生态游憩体验。（3）大规模改造硬底化空间，恢复自然生态绿地。如波士顿将中央干道改造成地下通道，留出地面土地作为公园绿地。（4）建设乡村生态旅游社区，发展旅游带动生态保护事业。如怀俄明州由政府出资收购野生动物活跃的自然区和山区，在野生动物保护区外围建立了不少乡村旅游娱乐设施和酒店，在保护自然环境的基础上发展生态旅游业，既产生了巨大的经济效益，也推动环保事业的发展[16]。

三、广东未来的城市化发展战略探索

改革开放以来，广东城市化超常规发展，用30多年时间走完了美国近100年才走完的历程（图2）。到2011年全省城镇化水平达到66.5%，整体上进入了以城市社会为主的新城市化时期，但是区域发展不平衡，珠三角地区城市化率达到了83.01%，已进入了以大都市区化为发展重点的新型城市化时期，粤东西北地区由于工业化起步慢，还处于以工业化带动城市化的发展时期。目前，广东已基本终结过度依靠外源经济动力，通过大规模吸纳省外非农就业实现快速发展的趋势，正经历中等收入陷阱的考验，外部市场竞争日趋激烈，内部发展方式总体粗放，资源环境约束趋紧等问题。

在广东城市化当前的发展阶段，应注重区分区域发展差异，推行差异化的城市化发展战略，加快推进特色新型城市化、提高城市化发展水平，“加快转型升级、建设幸福广东”。国务院副总理、原广东省省委书记汪洋指出“要把新型城市化作为促进工业化、信息化、市场化和国际化的重要抓手”。

图2 美国和广东城市化进程对比

（一）以区域基础设施建设为支撑，构建六大都市区，形成省域空间网络化格局

加快完善广东省的区域流动网络，支撑六大都市区建设，促进区域合作，吸引发展资源集聚，形成“省域空间网络化”的格局。（1）完善区域空间结构。珠三角地区应积极携手港澳，共同推进世界级城市群的建设，并以广佛肇、深莞惠和珠中江三大都市区建设作为重点，加快培育网络化的空间结构。粤东西北地区应以中心城市为核心，发挥中心城市的辐射带动作用，构建汕潮揭、湛茂和韶关三大都市区，并继续推进点轴开发模式，优化城市体系。（2）继续推进区域交通设施建设，支撑区域流通网络构建。珠三角地区应加快城际轨道交通网络和城市地铁建设，推动公交优先的出行方式。粤东西北地区充分发挥出省通道的优势，建设支撑工业化发展的物流网络，完善城市的铁路和高速公路等对外交通。（3）构筑大都市区完善的多中心城市格局，形成良好的区域分工，打造特色化和差异化的城市。如在广佛肇都市区内部，广州与肇庆的关系应该是一种互相依托的关系，广州为肇庆带来了巨大的财富投资，而肇庆则给广州提供高水平的宜居生活环境和舒适度。（4）利用交通枢纽的地位，积极吸引人流、物流和资金流的入驻。广东各市还应依托高铁站场，积极推动城市综合开发。珠三角地区应积极利用城市与城际轨道的枢纽，继续实施采用公共交通导向的土地开发。粤东西北地区应建立与珠三角城际轨道有效连接网络，在网络化的基础设施的基础上，利用珠三角的民间资本对粤东西北地区的资源进行开发。

（二）优化城乡空间结构和布局，形成“生态型、网络化、组团式”的空间形态

高效的城市空间结构是建设理想城市的基础，通过城市化引导资源集约利用和环境集中治理，走资源节约、环境友好型的城市化道路。（1）广东应推动各市积极建设永久性限制开发的环城绿带，构建城市空间增长边界，划定基本生态控制线，抑制城市无序蔓延，引导内部形成集聚发展的城市组团。（2）建立覆盖城乡的绿色生态网络，重点保育森林、湿地、滨水地带和其他有生态价值的区域，维护城乡生态格局；（3）在城市内部梳理城市道路，大力发展城市公共交通，构筑城市组团之间的便捷联系网络，通过资金和技术手段，逐步实现城际轨道、地铁、快速客运交通、公交系统和慢行系统的无缝衔接，改善城市交通环境。（4）优化城市新区与旧区之间的空间关系，在城市新区与旧区之间形成良好的生态分割，积极推行组团内部的功能复合的开发模式，协调城市生产与生活之间的关系，有效减少组团之间的日常通勤交通。（5）强化城市对农村的推动作用，形成城乡互补的发展格局。粤东西北地区应积极利用靠近珠三角地区外围城市的地缘优势，大力发展生态观光农业，进一步探索资源增长型、环境修复型的发展模式。

（三）积极提高城市化发展质量，以城市核心功能区升级引领社会经济发展转型

城市空间特征和城市劳动力特征决定了城市的产业特征，城市化发展质量对高端产业的入驻具有重要的影响。因此，加快推动空间升级，提高人口素质，有助于引领社会经济发展的转型。（1）大力推进城市中心区的制造业外迁，为城市服务经济发展腾挪空间。珠三角地区应积极发展具有国际影响力的金融、商务、会展和总部经济，粤东西北地区应利用中心城区的服务功能，发展专门化的服务经济，形成全省的生产服务业网络。（2）转变产业园区的发展模式，在研究机构和研发企业等附近，建设高新技术产业园区，并配以公共科技孵化器和生活配套设施，从而吸引高新技术产业的入驻。（3）积极营造适合高端的研发、教育等发展的环境，建成低密度、生态化的办公环境，积极吸引高端人才的集聚，鼓励科技人员创业发展。（4）完善人才培养、引进和使用的体制机制，建立城乡一体的劳动力市场管理服务信息系统和完善的就业管理和培训服务体制，建设职业教育和技能培训基地，为城乡劳动力均享就业服务和就业援助。（5）通过建设智慧城市时代的空间基础设施，实现物流、家居、安防、城管、应急、养老和旅游等领域的智慧化。

（四）以满足人的需求为目标，营造以人为本的城市空间和制度环境

新型城市化的最终目标是实现人的自由发展，广东省应积极构筑城乡之间自由流动的制度环境，为人的发展提供充分的保障。（1）积极利用“三旧”改造的时机，在旧城区中加强微型城市公共空间建设，为居民的日常活动提供充足的空间，积极制定具有包容性的城市公共政策，建设对各阶层人群自由开放的包容性公共空间，完善公共空间的配套设施和管理。（2）继续推进绿道网络建设，加快推进广东省绿道网建设，结合废旧交通设施改造，建成联系居民日常生活的线性空间。（3）结合岭南水乡特征，积极改造滨水地区的老工业区，打造城市滨水公共空间，建成地域特色文化场所，建设中西融合、多元并蓄的岭南特色城市。（4）着力构建保障住房和商品住房“双轨制”，以商品房市场为基础兼顾保障住房。商品房满足中高收入人群居住需求，主要由市场规律来调节，而保障性住房满足中低收入人群居住需求，由政府主导。（5）破除地域、户籍等限制，促进社会阶层之间的良性流动，完善异地务工人员积分入户城镇等制度，促进他们逐步融入所在城镇。通过网络化的流动空间消除人的职业、定位、身份和户籍等差别，把选择交给个体、社会，实现农民市民化和市民公民化。

四、结语

自2008年全球金融危机以来，我国沿海较发达地区面临着城市转型与城市空间重构的压力，积极借鉴美国等西方城市化已基本成熟国家在发展过程中所经历的经验教训，以城市化统领社会经济发展，构筑多中心网络化的大都市区空间格局，以城市空间升级引领城市升级，发展城市服务经济，积极应对转型中巨大的压力，积极拉动内需，推动转型升级方面，抢先一步，探索在新的时期的城市化发展的经验。大力推行以人为本的城市化发展战略，将城市建成能有效满足人的活动、人的需求，积极推动公共服务设施均等化，保障城市文化、体育、教育、基础设施和公共空间等公共服务的供给。

注释：

①TND开发强调的是在居住邻里（步行大约5分钟）的范围内实现不同功能的复合，综合布置市场、活动中心、中小学、幼儿园、公交车站、绿地，就近满足就业、教育、休闲、购物等多种需求。

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America Neo-urbanization and Its Implication to Guangdong

Zheng Zeshuang,Hu Jianshuang

Through a review of American urbanization,this article proposes that American urbanization experienced the traditional urbanization and neo-urbanization,and summarizes urbanization development characteristics and problems of each stage.Taken the relationship between the urban social and economic development and the urban space upgrade as a breakthrough point,this article states the space measures and policy arrangement taken in the new period of neo-urbanization in America.With the current characteristics of urbanization in Guangdong,this article states that Guangdong should push forward the development strategy of urbanization and explore neo-urbanization model to guide social and economic development.

America; urbanization; neo-urbanization; Guangdong; urbanization strategy

F2

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.015

郑泽爽，城市规划师，广东省城乡规划设计研究院，研究方向为区域与城市规划。胡剑双，城市规划师，江苏省城镇化和城乡规划研究中心，研究方向为区域规划、城镇化和城乡规划政策。

（责任编辑：陈丁力）