基于行政权力干预的城市空间布局研究

◎ 曾华翔 朱宪辰

基于行政权力干预的城市空间布局研究

◎ 曾华翔 朱宪辰

城市空间布局是一个基于城市开发、居民迁移、社区重构的复合概念，关系到经济、交通、就业等居民生活的诸多方面。在空间产权能够私有化的国家和地区，空间布局的结果可以简化为买卖双方权衡利弊后的市场均衡，但在我国土地产权国有化的前提下，空间买卖和使用都受到来自政府的行政权力干预，使得其结果偏离正常的市场均衡。本文给出基本的市场化假设，进而讨论行政权力干预从各因素上如何对市场均衡造成影响，并说明在这种情况下空间布局的可能发展趋势。

城市空间布局 居住迁移 行政权力

城市化进程中城市空间资源的数量在不断变化，城市空间也逐步的形成新的布局情况。若不考虑政府的干预，那布局的改变就是由纯粹的个体行为汇总构成的，是空间市场买卖双方考虑自身利益后共同形成的结果。而实际上政府在房产市场上是不可忽略的力量，从供求双方甚至基本交易规则上影响着整个市场的均衡，进而改变城市空间布局结果。

一、城市空间布局的市场均衡

城市空间布局本身是一个地理学上的概念，指房屋、人口等的分布情况。但在布局形成的过程中，每一步都是由“人”来完成的，因此涉及到个体对自身利益的考量，即经济范畴的均衡概念。

20世纪50年代开始，西方学者就对居住迁移进行了大量的研究。布朗（L.A.Brown）、西蒙（Simmons）、罗西（Rossi）等先后建立了各自的模型，形成了一个关于居住迁移、区位选择和搜寻过程的理论体系。他们认为，个体在做出迁移决策的时候，存在一个“门槛参照点”，即个体受内因和外因的双重影响做出居住迁移的决策。其中，内因是指个体对生活空间的需求变化：人数增减、社会期望变化等，外因则是指周边环境的变化：配套设施的改变、邻里关系的变化等。当外因和内因的共同压力超过“门槛”之后，个体就会做出迁移决定。个体做出迁移决定后，就要选择目标区位，并开始进行搜寻。搜寻过程受到两个方面的限制：一方面是个体资源的限制（收入、信息、时间），另一方面则是房屋资源的限制（房价、空房、区位）。在个体期望和条件限制相互作用达到均衡之后，迁居的最终决策就形成了。

基于上述理论体系，这里给出一个关于城市空间布局形成过程的简化经济模型。

前提假设：

a.个体在家庭内部压力和外部环境压力到达临界值时会做出迁居决策。

b.个体在迁居时追求自身效用的最大化，个体的效用U受多重因素影响：空间大小、周边配套、区位。其中，空间大小即为空间数量，用q表示；空间价格是由市场决定的，用p表示；个体对区位的偏好受区位距离主要生活空间（工作、教育）的距离S1和区位距离市中心距离S2的影响，距离越近，效用越大；个体对周边配套的偏好程度受实际环境和邻里关系的影响，记为u。

c.信息不完全。个体在做出迁居决策后，实现自身预期的过程需要投入时间搜集信息，且信息来源可能是收费的，这项成本记为c。

d.不存在非市场化的干扰因素。即买卖双方的交易只受到价格的影响。

e.个体的最终决策是个体自身资源R约束下，追求效用最大化的结果。

根据上述假设，可知：

首先，个体现时的居住效用U0在新事件E发生时改变，包括影响内部压力的事件，如：人口增减、入学、就业等，以及影响外部压力的时间：自然环境变化、生活服务设施改变、邻里关系变化等。当产生负效用的改变达到一定程度的时候，个体会做出要搬迁的决定。即：当U0＜U*（临界值）时，个体做出迁移的决定。

其次，个体在做出迁移决定后，会开始寻找新的住所，而迁移的最终决策是个体在自身资源限制下追求自身效用最大化的结果，即：

约束条件：pq+c≤R

上述方程表达了个体迁居的最终决策结果。个体的偏好和实际情况不同，迁居决策也不同，多个个体的迁居决策共同构成了关于城市空间市场的需求方。也是在市场化条件下，决定城市空间布局的最重要参与方。

供给方是由开发商和有转让意向的现房主构成的，他们决定了闲置空间的数量、区位，并直接影响空间价格。同许多其他产品一样，表面上需求方只能在现有的空置房和房价中做出决策，但实际上房屋闲置情况和价格是开发商和房主根据需求情况做出判断后提供的，因此双方的相互作用会形成一个市场化的结果，这个结果中买卖双方寻求各自利益最大化，进而决定了个体的最终去向，形成城市空间布局的市场化均衡结果。

二、行政权力对市场均衡的干扰

在上述模型中，利用假设条件忽略了一些影响因素，而实际上，政府对空间市场的影响是非常大的，尤其在我国土地产权国有的情况下，政府行为不仅是影响，甚至是直接决定着部分城市空间布局的结果。下面从三个角度来分析行政权力对市场均衡结果的干扰。

（一）政府规划对迁移决定和城市布局的影响

首先，由于土地是国有的，买卖土地以致土地一级开发都是政府直接控制的，因此何处有新空间可以开发也就此决定。虽然招拍挂的卖地方式使得土地交易渐渐接近市场化，但哪块地、多少地可以拿出来招拍挂，还是与政府规划密不可分的。比如城市扩张的过程中，城市周边往往有多个可用区块，市场化条件下，最终被选中的区块必然是对房屋买卖双方都最有利的，但在政府拥有绝对控制权的情况下，当期拍卖哪块土地直接决定了哪个区块可以开发，进而决定了供方能够提供的房产数量和区位，影响房价。

其次，在制定了新城区开发计划后，政府会利用行政权力给新的城区带来居民。最简单的方式是搬迁机关事业单位和高等学校，在产业园区开发时亦会利用减免税费的方式吸引相关企业迁入。以高等学校为例，目前我国主要城市的“大学城”数量已经过百，使得高等教育成为新城发展的重要动力，同时许多政府机关也纷纷前往城市边缘的新区。企业方面，服务性行业一般会选在城市中心的主要商务圈，增加客户的可达性，同时建立客户对公司的信心，而近两年许多企业纷纷搬迁到城市边缘，背后的原因便是政府给新区提供的税费减免政策。

此外，政府的轨道交通布局也是影响城市布局的重要因素。据估计，2015年我国将有25个城市拥有轨道交通系统，预计完成78条线路，全长2500多公里。轨道交通的建设是完全由财政负担的，因此如何规划也是由政府决定的，每一条地铁的建成，都会带动沿线新房产的大量开发，吸引大量居民迁移至此。以北京为例，原本西南城区的发展要远落后与北城区和东城区，但随着一条条地铁线的建成，西南城区相对较低的房价和便捷的交通吸引了越来越多的居民，未来也很有可能进一步改变北京市整体的居住分布情况。

政府规划对城市布局的影响是直接的，这种一根指挥棒指挥的方式可能会对城市的整体发展带来帮助，但更可能造成个体的直接福利损失，比如随工作单位搬迁的员工，可能不得不在自身福利减少的情况下做出搬迁决策，而开发商也无法选择最具开发价值的土地。因此，政府规划影响个体是否搬迁的决定，同时影响供给方的区位、数量，进而改变城市空间布局。

（二）房产政策对居住迁移和城市布局的影响

我国实行的社会主义特色的市场经济体制，也就是说政府在很多时候可以较为轻易地干预市场。从当前的房产政策看，政府不断的针对高房价出台政策，而每一条政策对居民的迁移决定和迁移方向都有着非常大的影响。

从简化的产品市场看，房价过高的市场原因无非是需求大于供给，解决方案也无非是消费者会尽可能减少购买，生产者尽可能多生产。而我国目前的政策是提高交易税费、提高贷款成本、设定购房条件等，目标是抑制炒房行为，降低不必要的需求。但从另一个角度看，提高的交易税费属于非常容易转嫁的直接税，增加的贷款成本则是买房的额外负担，二者加起来，应当是房价的大幅度提高。而限定购房条件（如户籍、家庭房产总数等）是在市场开始交易前就剥夺参与者的交易权利，从根本上改变了经济市场的运行方式，是对房产市场的硬性伤害，也会促使买卖双方弄虚作假。美国曾经在纽约房租过高时制定最高租金政策，表面上保障了租房者利益，实际上让房主不愿意租房或变相收取房租，最终造成黑市交易、租金暴涨。当时的情况证明了直接的行政干预未必会带来好的结果，可能适得其反，即便短期带来了正面的效果，也有可能留下隐患。

（三）机关事业单位分建房制度对空间交易市场的影响

前面的讨论中将政府作为一个整体讨论其行为，然而，参与政府行为的个体和参与市场活动的个体都是同样的人，因此无论在政治市场还是经济市场上，同样的人做决定的原则和方法也是一样的。当依赖财政支持的机关事业单位根据政策向外搬迁的时候，相应的个体也会为自身谋求利益，于是形成了在商品房、保障房以外的房产形式：单位分房。这是由于机关事业单位的运营受财政支持，往往资金富裕，且其员工多为终身聘任制，因此即便不涉及搬迁，我国的机关事业单位也一直有分建房的传统。在市场经济体制下，无偿分房的形式基本已经消失，转为集资建房，尽管如此，员工的实际购房价也会远远低于市场价格。同时，当机关事业单位搬迁到某个区位之后，政府还会相应的建立医院、幼儿园，公共交通系统也会延伸到这个区位，使该区位的环境和配套都得到很大程度的提高。

这种分建房制度使得单位员工不必花费成本寻找迁移目标，也不必遵守市场上的房屋买卖规则，影响需求方对房屋的需求，同时也决定了这部分房产的区位、数量和价格，改变供给，这种制度也必然带来市场均衡结果的偏移。

三、行政权力干预下城市空间布局的发展趋势

在这场多方较量中，政府以参与者和管理者的双重身份进入市场，“理性”的政府必然会选择关注自己的利益，进而挤占居民和房产商的福利，即便将政府当作“非理性”的纯公益性机构，其对市场的干预结果也是难以预料的。在这种情况下，实际的空间布局结果又会怎么样呢？

（一）政绩导向下的城市空间布局情况

所谓政绩，即官员在任时的成绩，而这张成绩单上最明显的标志莫过于城市建设成果和GDP增长。为了显示城市发展速度，官员会选择建设最能看出成果的项目，如过江大桥、轨道交通，同时会根据上级的指示发展某一行业，比如建设高新园区。这些行为都会影响城市空间布局：过江大桥的建设会给江岸区位带来发展机遇，轨道交通的建设会带来拆迁和新地块建设，而高新园区的建设就让高新行业大量迁出主城区，在城内空出居住和商用空间。官员对政绩的过度追求会导致城市建设速度过快，超过实际的需求，给财政带来负担，同时，高速的城市建设过程需要建设企业的支持，政府为了弥补这些企业在建设公共项目时的损失，便会向这些企业地价出售项目附近的一些优质地块。

因此，在一个政绩导向的政府干预下，最可能的发展趋势是建成一个交通发达、但利用率较低，新建房屋多数围绕大型市政项目，产业过度向城市边缘迁移的布局。这种情况下居民的实际居住效用较低，税收负担较重，职住分离现象也可能较为明显。

（二）“土地财政”对城市空间布局的影响

我国现行分级分税体制下，地方政府的财权与事权不对等，地方政府在做事前需要到各部位去申请拨款，否则就只能出售土地，这就形成了“土地财政”。土地财政对城市空间布局的影响主要体现在某一时点上出售土地的数量和价格上。

地方政府要承担城市建设、社会保障、公检法等许多方面的支出，但税收大部分上缴国库，难以向银行贷款，且目前不能发行地方债，卖地收入却可以大部分都留存在自己手里，因而需要钱的时候最便捷的途径就是卖地，时任官员很可能不会顾及继任者的处境，收支在自己任期内平衡就可以。这就意味着每当城市发展需要钱的时候，就是政府卖地最多的时候，而地方政府为了保障自己的利益，也不会轻易降低土地价格，这也解释了尽管抑制房价政策不断出台，地王却依然不断产生。

只要“土地财政”依旧存在，空间资源的价格和数量就要时刻受到其他无关事物的影响，城市的发展节奏和步调也就很难符合实际需要，最终会形成一个无整体规划、到处开工、搭配混乱的城市空间布局结果。

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[5]彭勃.国家权力与城市空间：当代中国城市基层社会治理变革.社会科学[J].2006(9).

A Study of Urban Spatial Pattern Based on Administrative Power Intervention

Zeng Huaxiang,Zhu Xianchen

The concept of urban spatial pattern is a comprehensive one based on urban development,relocation of residents and community reconstruction.It concerns people’s livelihood including the economy,transportation and employment.In countries or regions where spatial property is privatized,spatial patterns can be simply considered as the market equilibrium between the contracting parties after their careful deliberation respectively.But in China,where land property is nationalized,both transaction and utilization of space receives intervention from administrative power,resulting in abnormal market equilibrium.Under the basic premise of marketization,the paper discusses how administrative power intervene market equilibrium and the possible trends for spatial pattern.

urban spatial pattern; relocation of residents; administrative power

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.013

曾华翔,南京理工大学经济管理学院博士研究生，研究方向为城市区域发展战略；朱宪辰，南京理工大学经济管理学院教授、博士生导师。

（责任编辑：卢小文）