基本公共教育均等化的路径选择

刘佳杰

摘 要：实现基本公共教育均等化是实现社会公平公正的重要路径之一。通过分析辽宁省学前教育、义务教育、高中阶段教育这三个基本公共教育阶段存在的问题，重点分析非均等化产生的原因，依此设计辽宁省实现基本公共教育均等化的政策路径。

关键词：基本公共教育；均等化；辽宁

中图分类号：G40 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0256-03

教育是民族振兴、社会进步的基石，城乡基本公共教育又是各级各类教育的奠基阶段。根据《教育规划纲要》及《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，中国的基本公共教育服务的范围包括普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育（包括中等职业教育、普通高中教育）三个阶段。在教育领域，落实十八届三中全会提出的“深化教育领域综合改革”基本目标，就是要努力推进实现“城乡教育一体化、教育服务均等化”。基本公共教育涉及人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益，属于基本公共服务范畴。如何为人民群众提供切实有效的基本公共教育服务，满足社会公众广泛的需求，较大程度上实现基本公共教育服务的均等化，成为辽宁以人才和科技促进老工业基地振兴的重要课题。

一、辽宁省基本公共教育均等化发展面临的问题及挑战

（一）学前教育

随着辽宁省农村中小学布局调整，一个乡镇只有一个中心校、一所中心园，全省农村幼儿园数量严重不足，“入园难”现象始终存在。截至 “十一五”末期，全省938个乡镇中，只有807个乡镇设有中心幼儿园，近30%的乡镇没有一所中心幼儿园。以沈阳市苏家屯区白清寨街道中心幼儿园为例，3～6岁学龄前儿童总计302人，“户在人不在”约60人，实际学龄前儿童共计240人左右，真正实现入园人数仅为110人。白清自然村落较为分散且以山地为主，部分家长宁可就近入“黑园”或者选择去路途较近的抚顺市海浪入园，也不选择街道唯一的公办幼儿园。而校车主要服务对象是义务教育阶段学生，幼儿无论在时间还是在自理方面都无法适应早晨六点即发车的时间，即使忽略成本因素，公立幼儿园的服务半径受到很大程度限制。幼儿园设置四个班型，全是“大班额”，仅托班1名教师就看护19名幼儿，隐患很大。据统计，辽宁的幼儿园教职工与幼儿的比例是1∶13，比国家规定的1∶6～1∶7 要低很多。尤其是农村，幼儿园教职工与幼儿比是1∶25.5，不到国家规定标准的1/3。同时，幼儿园园舍1994年交付使用，二十年来外墙瓷砖脱落，楼体老化。床铺设置于教室内，办园条件亟待改善，幼儿园基础设施短缺，教学设备不配套。此外，从方位上看，现有幼儿园紧邻农贸市场，人杂车多；北靠大河，汛期对幼儿园整体安全也构成潜在威胁，幼儿园整体环境亟待改善。可以说，学前教育数量及规模的落后严重影响辽宁基本公共教育均等化目标的实现。

（二）义务教育

辽宁省义务教育阶段在校际、地区和城乡之间存在差异，均衡发展程度有待于进一步提高。政府在财政上投入不均，直接造成城乡之间办学条件的明显差异。按照国家中小学校舍建设标准和设施设备配置标准，辽宁生均校舍建筑面积和设施配置水平还存在较大差距，在城乡之间、乃至校际之间就有很大不同；生均公用经费定额标准与东部发达地区相比还处于较低水平，农村学校办学条件相比城市学校还有较大差距。特别是在辽西北等落后地区投入使用的农村九年一贯制学校中，先期运行的学校各项配套设施基本齐全，但后期建设的一些学校由于资金不足，只完成了教学楼等主体工程，宿舍楼、食堂、操场、专业教室等还在筹建中，学校附属配套设施建设和教学设施、设备、仪器配套等投入缺口较大，困难地区缺口更大，其自筹项目配套资金难以得到落实，无能力按要求实施配套投入。从硬件设施上看，部分九年一贯制学校初中理、化、生和小学科学实验室的仪器和准备室合用一间，还有部分学校没有实验室和劳技教室，音乐、美术专用教室设备简陋，个别学校师生阅览室。在撤并村小的过程中，撤并后的校舍被乡镇政府拍卖后，费用挪作他用，造成教育资源的流失。辽宁省的九年一贯制学校寄宿制占3/4，学生最远的距离学校23公里，一般学生居住地距离学校也在2～3公里左右，多数学校学生选择乘坐校车。部分地区依然没有出台校车的补贴政策，既存在安全隐患，又造成了部分学生的经济负担。从师资上看，农村教师队伍建设存在问题仍很突出。农村学校普遍师资配置不够，处于缺编少编状态，特别是艺术类、外语类师资缺乏。随着城镇化速度加快，农村骨干教师向城内流动较大，导致农村师资力量雪上加霜。

（三）高中阶段

目前辽宁普通高中债务负担沉重，严重制约着学校的进一步发展。没有全省统一的普通高中生均公用经费标准，在教育经费拨付、办学条件的改善上缺少扶持政策，影响了普通高中学校的正常运转。部分高中学校由于缺乏足够的经费，缺少专用教室，尤其是综合实践活动实验室还没有建立，教育教学配套设施仍然不完备。城市与农村的职业教育发展极其不平衡，农村职业教育与城市职业教育相比，其教育规模与速度、教育质量与吸引力、教育手段与技术、师资队伍素质、教育投入、办学模式等，严重滞后、差距明显。

二、辽宁省基本公共教育非均等化产生的原因

（一）教育资源配置的政策和制度不合理

长期以来，受城乡二元结构因素影响，辽宁省基本公共教育服务体系存在一定的薄弱环节，特别是在广大农村地区中小学的办学条件仍较落后。政府对农村，特别是对农村地区教育的投入严重不足，农村经济发展始终处于滞后状态，区域经济的带状分割导致落后地区基本公共教育服务诉求远低于发达地区。同时，体制内的种种因素也影响基本公共教育资源的合理配置。教师分配体制扩大了城乡教师资源之间的差异的同时，现行的校长负责制造成了教师管理权与使用权的分离，间接地限制了教师的流动。

（二）预算内教育经费所占比重较低

从中国经济发展历程上看，中央政府多年来一直强调经济的有限发展，财政更多向经济建设倾斜，民生领域居于次之状态。从全世界范围来看，保障基础教育优先发展是公共财政的要务，公共教育支出占GDP比重一般维持在4.4%左右。辽宁“十一五”时期共教育支出占GDP比重仅维持在3.29%，低于世界平均水平。教育经费的短缺和长期投入不足已成为教育发展的瓶颈。

1.财政性教育经费占教育总经费的比重：财政性教育经费体现政府对教育的重视程度，是实现教育公平的保障性经费。2011年，全国财政性教育经费占教育总经费的比重为77.87%，辽宁的财政性教育经费占教育总经费的比重为81%，高于全国平均水平。从东部沿海9省市（北京、天津、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东，下文等同）财政性教育经费占教育总经费比重的对比上看，辽宁省位列第五，分别高于福建、江苏、浙江、广东4.46、6.9、8.64、8.88个百分点，落后于京津沪鲁四省市。

2.预算内教育经费占财政支出的比重：预算内教育经费更进一步地反映了政府财政对教育事业的支持力度。辽宁的预算内教育经费占财政支出比重为16%，在东部地区处于最后位，与全国平均水平相差3个百分点，差距明显。

（三）教师队伍参差不齐

教师队伍的状况和整体素质，决定着教育强省目标实现的速度和质量。基本公共教育阶段的教师队伍建设是辽宁教育改革发展的基础。

1.各级学校的生师比：生师比是教育部门人力资源投入的表现，它决定教师教学影响的程度和范围。生师比虽不是教育质量的决定因素，也不能完全代表教师教育教学水平，但在统计上本文把它视为9省市师资力量的表征。辽宁省小学和初中生师比分别为14.72、11.22，分列东部9省市的第七、六位，属中游偏后水平；而普通高中的生师比为14.72，仅落后于京津地区，在9省市中位列相对靠前。

2.各级学校教师学历情况。从小学专科学历以上教师所占比重上看，除福建、山东外，其余7省市小学专科学历以上教师所占比重均超过全国比重。辽宁比重为81.76%，在东部省市中位居下游。从初中本科学历以上教师所占比重上看，除广东省外，其余8省市初中本科学历以上教师所占比重均超过全国比重；辽宁初中本科学历以上教师所占比重为69.45%，高于全国比重5.4%，位居下游。从高中本科学历以上教师所占比重上看，9省市高中本科学历以上教师所占比重大部分省份高于全国比重，辽宁的比重为97.64%，位居中游（见下页表1）。

（四）落后地区缺乏智力支撑

由于辽宁省欠发达地区和发达地区个人收入和公共服务方面存在明显差距，辽西北三市人才流失严重。据统计，每年大学毕业生的80%、职业高中毕业生的80%流出辽宁欠发达地区，外出打工的农村劳动力也以年轻化、受教育水平高的群体为主。在大量人力资源流出的同时，人才引进十分困难，欠发达地区为发达地区输送的人才，远大于发达地区为欠发达地区输送的人才。在一定程度上出现了基础教育越发达、人力资源流出越严重的现象，欠发达地区有限的基本公共教育资源不能为当地经济发展提供智力支撑。由于人力资本不足，在基本公共教育公共服务等领域明显形成了越没有资源越得不到资源的马太效应，降低了辽宁欠发达地区经济社会活动的科技含量，对经济社会发展产生严重制约。

三、辽宁基本公共教育均等化的实施路径

1.搭建基本公共教育均衡发展的基础平台。在制度上保证以规划形式引领基本公共教育的均衡发展。2014年1月，《辽宁省基本公共服务体系发展规划（2013—2015年）》正式出台并下发，对全省的基本公共教育学校进行统筹规划，科学布点。坚持以政府投入为主，保障公共财政对基础教育经费的投入，依法落实基本公共教育的财政责任。统一城乡义务教育学校生均公用经费标准，使义务教育生均预算内教育事业费和生均公用经费达到东部沿海省份的平均水平。设置教育财政专项，加大对农村教育、学前教育、民族教育的扶持力度，加大省级政府转移支付力度，改进转移支付资金拨付方式，对县（区、市）教育经费投入实施年度督导制，避免层层截留，加强转移支付经费的监察与监管，保证专款专用。同时，建立和逐步完善政府、社会、家庭合理的学前教育、高中教育成本分担机制。逐步加大政府的投入力度，提高省级政府对农村和贫困地区学前教育和高中教育的经费投入比例。

2.构建促进基本公共教育发展的政策机制。实行“特岗计划”，统一管理幼儿园园长和教师，研究解决幼儿教师工资待遇等问题，明确农村乡镇中心幼儿园的性质和法人地位。统一城乡义务教育学校教职工编制标准和职务结构比例，并适当向农村倾斜。改革教师职务制度，建立统一的中小学教师职务序列。按需配齐配足教职工队伍，适当提高农村中小学中、高级教师职务岗位比例，逐步增加“特岗计划”规模和资金投入。同时，要进一步明确省市县各级政府的管理责任。省级政府要加大对区域内义务教育的统筹力度，切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共服务的职责。建立促进城乡义务教育一体化发展的资源配置、经费投入、师资管理等机制，重点向农村和偏远贫困地区倾斜，努力缩小城乡差距，推进城乡义务教育均衡发展。

3.打造基本公共教育资源共享的立体格局。教育资源分配不仅要考虑数量上的均衡，更要实现质量上的均衡，否则不能解决实质性问题为促进师资力量在区域内的均衡配置。辽宁省已经打破“一校一学区”的原有模式，实行城乡划分大学区，将若干所优质学校和普通学校搭配起来划分成大学区；在农村，把邻近的若干乡的学校划分成一个大学区。放大学区功能，发挥名校的示范作用，通过建立教育集团等形式，在教师交流、教师备课和学校管理方面实现统一，着力打造优质教师队伍，由名校带动一般学校，共同发展，有效促进了师资力量的区域内均衡配置。

参考文献：

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[2] 丁元竹.探索基本公共服务均等化的新模式[J].上海教育，2011，（7）.

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[责任编辑 陈 鹤]