财政支出绩效评价分析

杜宏颖

摘 要：随着中国财政收支规模的快速增长，财政支出绩效管理中存在的问题也日益突出，如何提高有限的财政资金的使用效益成了加强财政支出管理的关键。从财政支出绩效评价的原则与意义入手，深入分析中国目前财政支出绩效评价体系存在的问题，提出完善财政支出绩效评价的对策建议，即完善财政支出绩效评价各项法律和制度，成立专门的绩效评价机构，建立科学的绩效评价指标体系，扩大绩效评价范围和强化绩效评价工作结果的应用等。

关键词：财政支出；绩效评价；绩效评价原则

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0118-02

一、财政支出绩效评价概述

所谓财政支出绩效评价是指采用科学、规范的绩效评价方法，对照统一制定的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。从广义上讲，绩效是效益、效率和有效性的统称，不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，可以通过投入、过程、产出和结果来描述。

（一）财政支出绩效评价的原则

1.服务政府职能原则。财政收支首先是为政府履行其职能服务的。政府的职能决定财政收支的范围，而政府职能与经济体制密切相关。要开展财政绩效评价，首先就要对财政收支的范围与政府职能范围有一个明确的界定。

2.规模适度原则。财政支出规模过小，不能满足政府履行提供公共产品和公共服务等职能的需要，在一定程度上影响经济社会的快速发展；财政支出规模过大，则加重了财政的负担且容易降低政府财政资金的使用效率。因此，财政支出规模必须与经济发展水平和政府职能的履行相适应。

3.社会效益原则。随着政府职能的转变，财政支出逐步从赢利性和竞争性的领域退出，转向非盈利性、非竞争性的公共需要领域，如科学教育文化、环境保护等。这些领域其经济效益很难直接衡量，但对社会经济产生重大的影响。因此，财政绩效评价的重点是对政府履行政府职能所产生的效果，即其社会效益。

4.合法规范原则。合法性是指财政收支必须依法取得和使用；规范性指财政资金必须按照规范的程序使用，防止财政资金使用上的随意性。财政绩效评价的重点是评价财政收支的合法性和规范性，保证财政资金服务于政府职能，避免财政资源的浪费。

（二）财政支出绩效评价的意义

1.有利于强化财政支出管理职能。在传统的计划经济体制下，中国的财政工作中长期存在着重预算分配轻决算批复、重资金拨付轻支出监督管理的问题。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国的财政体制也开始向公共财政转变，财政支出的管理职能相应地得到了扩展。因此，加强对财政资金使用效果的评价便成为财政支出管理的一项重要职能。

2.有利于提高财政资金使用效率。建立财政支出绩效评价制度，可以对财政支出的科学性、支出管理水平、投入风险、效益水平等方面进行综合评判，找出其中问题及形成原因，明确相关责任，有利于推动财政执法和监督约束机制的建立，对提高中国财政资金使用效率有重要的意义。

3.有利于深化预算管理制度改革。按照国家财政支出改革的基本思路，中国正在逐步推行国库集中支付、部门预算、零基预算制度；开展财政支出绩效评价，是实行绩效型预算的重要前提和基础。对财政支出绩效进行科学评价，不仅是深化财政预算管理改革的客观需要，同时评价本身也是实行部门预算的一项重要内容。

4.有利于优化社会资源配置。现阶段，中国处在社会主义的初级阶段，发展经济所需要的社会资源总量有限。所以，优化资源的配置、提高资源的利用效率就显得尤为重要。实行财政支出绩效评价，同时考虑社会效益，有利于将资金投入到绩效评价高的领域，实现效率、效益和效果的提高，实现资源的优化配置。

二、财政支出绩效评价体系的问题

（一）缺乏统一的法律保障

中国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

（二）缺少明确的管理机构

中国缺少权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，使得财政支出绩效评价工作只能分散在各管理部门进行，评价的指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价体系，进而严重影响评价结果的客观公正性。

（三）缺乏科学合理的指标体系

主要表现为：一是目前各有关部门的财政支出绩效评价主要侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，而对财政资金的使用效益评价不足。二是各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系。三是尽管目前研究探讨了许多指标的设立途径，但其操作性不强仍不完善。

（四）评价内容不完整

财政支出绩效评价工作内容不完整表现在：一是侧重于合规性评价，而忽视效益评价。目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，忽视对项目效率或发展效益方面的评价。二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视对项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价，还包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境包括政策环境和自然环境对投资行为的影响。但目前的财政支出绩效评价缺少这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

（五）评价结果缺乏明确、具体的应用

目前，财政支出评价结果多数只是作为各有关部门项目建设档案保存，没有成为财政部安排支出的依据。财政支出绩效评价对于财政资金支出项目中的成效、问题与相关责任，以及对于项目执行过程中的各环节负责人缺乏约束，评价结果对于支出的预算分配和投资项目管理缺少参考作用、导向作用和制约作用，使评价工作流于形式。endprint

三、完善财政支出绩效评价的对策

（一）完善财政支出绩效评价的法律和制度

应建立一系列制度规范和相关法律规定，对相关的工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等进行清晰的法律界定，明确相关行为主体的权利和义务，提高绩效评价工作的权威性，使各项工作有法可依、执法必严。另外还应建立完备的相关法律保障制度，实现配套措施建设到位，避免出现财政管理部门孤军奋战的窘境，保证绩效评价工作的顺利开展。

（二）成立专门的财政支出绩效评价机构

应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，作为财政支出绩效评价的执行主体，对本级财政支出绩效评价工作实施统一管理，与财政、统计、审计、人事等多个部门进行沟通和配合，及时获取各方面信息。此外，可引入中介机构和社会公众参与财政绩效评价工作，加强对整个财政支出管理活动的监督和控制，提高评价工作效率、质量和公正性。

（三）建立科学的财政支出绩效评价指标体系

应建立科学规范的财政支出项目绩效评价指标、单位财政支出绩效评价指标、部门财政支出绩效评价指标和财政支出综合绩效评价指标。具体来说指标体系的构建应在坚持相关性原则、经济性原则、可比性原则以及重要性原则的基础上，遵循财政支出活动“投入—过程—产出—效果”的逻辑关系，参照国际和国内公认的标准，进行严密科学的分析，形成立体型、多层次的指标体系，为财政支出绩效评价工作的开展做好准备工作。如在财政支出项目绩效评价建立资金保障指标，经济效益指标，社会效益指标，生态环境效益指标和项目计划指标；在财政支出总和绩效评价方面，设立总量效益指标，如财政收入增长率、财政支出占GDP比重、人均可用财力、财政经费自给率等；同时设立结构效益指标，社会效益指标和财政管理指标。

（四）建立绩效预算，扩大绩效评价范围

绩效预算是以目标为导向，以业绩评价为核心的预算模式，可有效地发挥内控功能，克服以往绩效评价模式重视产出而忽视效益的考核与评价的问题，实现财政资金效益最大化，因而应实施绩效预算并扩大绩效评价范围。同时，应采用现代信息管理技术，建立适合财政支出绩效评价工作需要的信息数据库和信息处理系统，扩大绩效评价的范围，使各项支出工作都受到一定程度的监督和控制，全方位、多层次地保证财政支出的效益。

（五）强化绩效评价工作结果的约束力

财政支出绩效评价结果是对财政支出效益的总结，是评价各部门、各责任人工作成效的有力证据，对整个财政支出管理工作的改进起着至关重要的作用。应将绩效评价结果直接纳入人民代表大会对预算执行情况的审核程序，作为财政信息库的重要组成部分，为优化财政支出结构和提高财政支出效率提供强有力的信息支持；并将评价结果及时向相关部门和各工作人员公布，提高并改善其工作的积极性和警惕性，推动整个财政支出管理工作的运行。

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[责任编辑 吴明宇]endprint