公办养老机构民营化改革的必要性研究

刘佩璐

（首都经济贸易大学，中国 北京100070）

0 引言

机构养老是我国社会养老服务体系的有机组成部分，具有“支撑”地位。我国传统的养老机构运营模式主要分为公办公营和民办民营两大类，政府与市场、社会在机构养老服务的供给中相互割裂没有合作。2013 年9 月13 日，国务院印发了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35 号），要求开展公办养老机构改制试点，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式， 运营公有产权的养老服务设施，此《意见》深刻反映了实现公办养老机构民营化改革是一种必然的历史趋势。本文中，将公办养老机构民营化定义为：实现养老机构所有权和经营权的分离，在不改变产权性质的基础上，将运营权以承包、租赁、委托经营、等形式转让给社会或个体，以实现运营方式的改变。 其目的是改善目前公办养老机构面临的供需失衡、高投入低产出、两极分化等各种困境，进而提高公办养老机构的服务质量，满足老年人口日益增长的机构养老需求。

1 公办养老机构运营的现状、问题

从投资主体来看，我国养老机构分为三种，第一种是国家主办的，即由国家投资的养老机构；第二种是集体兴办的，即由乡镇政府和农村的村民自治组织兴办的养老机构；第三种是社会力量兴办的，即主要由社会力量投资的养老机构。公办养老机构包括由国家主办和集体兴办的两种养老机构。

截至2012 年底， 全国各类养老服务机构44304 个， 拥有床位416.5 万张， 每千名老年人拥有养老床位21.5 张， 年末收养老年人293.6 万人，职工人数达到33.1 万人[1]。 其中，公办养老服务机构占比72%，数量将近达到31898 个。

1.1 需求和供给存在错位

从国际角度来看，通常情况下，发展中国家的养老机构床位数在老年人口中所占的比例能够达到5%， 发达国家能够达到6%-7%，而我国的养老机构床位数占老年人口的比例约为1.6%[2]，即使是大中型城市该比例也仅为3%-4%，与国际水平相比，我国养老机构的供需之比差距甚远。从国内角度来看，根据国家发展目标，老年人口的床位占有率最低要达到2%。 按照这一标准，2012 年年底，我国60 周岁及以上人口达到19390 万人， 占总人口比重14.3%[3]， 则至少需要床位387.8 万张，而我国各类养老机构实际拥有床位416.5 万张，两个数据比较看起来似乎是供略大于求， 背后却存在需求和供给错位的隐患。这是因为，由国家主办的养老机构环境良好，费用较低，通常会成为多数老年人入住的首选，但由于其容纳能力有限，远远不能满足老年人的入住需求，造成了国办养老机构“一床难求”的现象。 而多数由集体主办的养老机构由于环境恶劣，硬件设施较差，服务不专业等原因门庭冷落，难以维持运转。从以上分析可以看出，公办养老机构两极分化的运营现状，使得需求和供给存在严重错位，即使在将近百万张床位空闲的情况下，老年人的机构养老需求仍然无法得到满足。

1.2 资源分配不均匀，产生福利不公

我国的公办养老机构兴起于20 世纪50 年代后期， 收养对象从“三无”、“五保”、“低保”老人转变为面向全社会的老年人，其旨在保障公民的养老权,尤其是保障那些既缺乏照顾资源又缺乏缴费能力的弱势老人的养老权。 然而眼下，一些公办养老机构盲目上马，变相圈地，借着建设养老设施的幌子，搞商业开发，使其建设标准过高，布局不合理，经营宾馆化，打招呼、找关系“插队”入住公办养老机构，成为行业内部心照不宣的“潜规则”、“特权”以及收入较高的老人轻松入住公办养老机构，而许多普通老年人却被拒之门外。毫无疑问，公办养老机构逐步出现的高端化、特权化倾向，造成了养老资源分配不公，社会福利服务对象错位，原本承担“托底”作用的公办养老机构，正在自主经营中，出现了功能错位的畸形现象。

1.3 缺乏经营服务意识

长期以来，公办养老机构一直由政府包办，在经济上、组织上都对政府有很大的依赖性，竞争意识不强，经营理念和服务意识严重滞后，其包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制已严重阻碍了其可持续发展。大部分公办养老机构尤其是集体办养老机构提供的服务内容单一，水平较低，尚没有提供健康护理、康复、精神慰藉、临终关怀等服务的能力；公办养老机构的专业护工和管理人才短缺，服务队伍中多是文化程度低的下岗失业人员、农村进城务工人员，他们基本上没有养老服务方面的专业技能。根据联合国提供的预测数据，到2015 年我国60 岁以上老年人口将占总人口的16.7%,在2.16 亿老年人中,有将近4000 万的老年人需长期照料和护理，若按1∶4 的护理人员配置,则需1000 万的专业护理人员但目前持证者仅有2 万， 我国养老服务事业专业护理人员培养不足、人才短缺可见一斑。

2 公办养老机构民营化的必要性

公办养老机构民营化的理论依据：

2.1 公共物品理论

公共物品的定义是由萨缪尔森提出的，他将公共物品定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致他人对该产品消费的减少”。公共物品具有两大基本特性，即消费的非竞争性与非排他性。 消费的非竞争性意味着增加额外的消费者不会影响其他消费者的消费水平，或者说增加消费者的边际成本为零。消费的非排他性意味着某物品的消费要排除其他人是不可能的。然而，现实生活中的纯公共物品并不常见，大部分是准公共物品，即具有不完全的非竞争性和非排他性。

目前我国的机构养老服务需求可以分为三个层次：第一个层次是基本生存需求，主要针对“三无”、“五保”、“低保”老人；第二个层次是普遍需求，即社会的平均需求；第三个层次是奢侈性需求，即超过平均水平的需求，以市场价格收住老年人。从公共物品的理论来讲，基本层次的机构养老服务面向社会弱势群体， 旨在保障其生存和发展权利，因此应是纯公共物品，不具有竞争性和排他性，其责任主体由政府承担；普遍层次的机构养老服务面向社会大众。 越来越多的老年人选择入住养老机构，而在政府建设养老机构能力有限的情况下，一定区域内的养老机构会出现拥挤现象。机构内每增加一位老年人必然会影响其他老年人获得服务的数量和质量，即入住老人在对机构服务的消费中存在竞争性和排他性[4]，因此普遍需求层次的机构养老服务是准公共物品，需要市场的介入，来解决政府“失灵”的现象；奢侈性层次的机构养老服务主要面向收入较高的老年人，旨为其提供高端服务，因此主要是由市场提供。

2.2 萨瓦斯的民营化理论

萨瓦斯作为民营化理论的先驱和倡导者，主要从两个角度来界定民营化：“从广义上看，民营化是指更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众的需求；从狭义上看，民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。 这意味着政府取消对耗费国家资源的不良企业的支持，从国企撤资、放松规制以及鼓励民营企业提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人”[5]。

本文中，公办养老机构的民营化就是将运营权以承包、租赁、委托经营、合营、参股以及出让等形式转让给社会或个体，以实现运营方式的改变，即“政府保留设施和资产的所有权，让私人企业去经营”。在这种方式中，政府是服务的安排者，私人部门是服务的提供者。 相对来说，政府介入的程度较为适中，既有利于保障养老服务业的公共性质，又能利用市场的优势，提高资源利用率。

2.3 福利多元主义

福利多元主义兴起于20 世纪80 年代，通过对福利国家危机的反思，罗斯提出了福利来源多元化的主张，认为福利是全社会的产物，其提供主体包括国家、市场、家庭等，即认为社会福利的供给来源既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，市场、国家和家庭在社会中提供的福利总和才是社会总福利。 其具体涵义是指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责、共同完成，而不局限于单一的政府部门，以避免因对政府这个单一主体的过分依赖而造成社会福利的漏洞或不足。

机构养老服务作为社会福利的重要组成部分，由政府和市场来提供均存在一定的优势和劣势。 由政府提供的优势表现在：能保障服务的公共物品的性质；弥补民营资本的不足。 其劣势表现在：政府垄断，缺乏竞争和成本意识，低效运行，浪费严重，难以实现资源的有效配置；需要投入大量的人力物力和财力，因而会扩大政府规模，加重财政负担。由市场提供的优势表现在：具有较强的成本控制意识，促进资源的有效利用；服务质量较高，惠及更多的老年人。 其劣势表现在：市场提供服务的价格可能会使得部分老年人无力支付而被拒之门外；可能会引发道德风险。因此，通过以上分析可知，机构养老服务的有效供给需要政府和市场的共同努力， 即公办养老机构私营化存在其必要性，其所有权和经营权的分离，可以弥补由政府提供养老服务过程中所出现的资源浪费、效率低下、管理官僚化等问题。

［1］中华人民共和国民政部.2012 年社会服务发展统计公报[OL]. http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml,2013-6-19.

［2］贾素平.养老机构管理与运营实务[M].天津:南开大学出版社,2013,5:345.

［3］中华人民共和国统计局.中华人民共和国2012 年国民经济和社会发展统计公报[OL].2013-2-22.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

［4］李云凤.公办民营式养老机构运营模式研究：以北京市H 老年公寓为例[D].中国青年政治学院,2013-5-20:31.

［5］E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002,6:4-10.