国家级承接产业转移示范区建设风险及规避策略研究

惠树鹏，李春梅

（兰州理工大学经济管理学院，甘肃 兰州 730050）

一、问题的提出

国务院关于《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》中明确指出，“在中西部条件较好的地方设立承接产业转移示范区，充分发挥其典型示范和辐射带动作用。”截止2013年4月，国家发改委在中西部地区批复建立了八个国家级承接产业转移示范区①8个国家级承接产业转移示范区分别是安徽皖江城市带、广西桂东、重庆沿江、湖南湘南、湖北荆州、宁夏银川、黄河金三角和兰白经济区。（见表1）。

通过建设承接产业转移示范区，可以探索产业承接的新机制、新模式和新途径，为中西部地区承接产业转移率先示范。但示范区是一新生事物，其建设是一项系统工程，主体涉及国家、省、市等行政单元，其建设目标既涉及国家战略又涉及地方发展战略。因此示范区建设具有复杂性、利益矛盾的交织性和多元目标的冲突性，存在很多不确定性和风险，深入审视示范区建设中的潜在风险并尽力规避这些风险对示范区建设具有重要的现实意义。

二、示范区建设的潜在风险及根源分析

（一）产业转入风险

承接发达地区的产业转移对于优化示范区产业结构和投资结构，实现示范区建设目标具有重要的现实意义。但随着产业转移，示范区面临环境约束、比较优势陷阱、路径依赖和人口涌入等多重风险。

1.环境外部性风险。现有八个国家级承接产业转移示范区设立的实施方案中都明确要求严格产业准入，防止高投入、高污染和高能耗的产业转入，走循环经济、低碳经济的路子。但由于种种因素的驱动，示范区政府可能违背上述要求，承接“三高”产业，这不但会遭遇国家严厉的宏观调控，从而引发投资大幅波动的风险，而且还要付出巨大的资源环境代价，使示范区生态环境难以承载。一是环境外部性内在化成本的梯度差异。产业转移的主体是企业，转移企业的区位布局是以成本为指向的。这些成本除了直接生产、物流等成本外，因环境外部性内在化而由企业承担的那部分成本是很重要的一部分。按照谢丽霜[1]等学者的研究成果，不同的经济发展梯度环境外部性内在化成本是有差异的，低梯度地区具有重经济发展轻环境保护的倾向，环保需求后于经济发展需求，且由于技术、管理和认知等局限性，对污染防治不力，企业指支出的防污治污成本要比高梯度地区低。因此低梯度地区环境外部性内在化成本要低于高梯度地区。这种梯度差异是“三高”产业转移的重要动力。二是现有的政府官员考核体制和工业强省、强市和强县的产业驱动战略使得地方政府为了政绩可能违背原则，盲目招商，承接“三高”产业。三是现有的示范区虽然都明确了产业承接发展的空间布局，但仍有相当一部分空间属于产业真空，亟待产业填充以增加企业人气，完成示范区规划时设定的经济指标。为此，示范区内的一些政府为了承接一些大项目，常常采取“大开绿灯、全力支持、特事特办、急事急办”的原则，全程服务，让一些“三高”企业顺利进入。[2]

表1 八个国家级承接产业转移示范区建设现状

2.比较优势陷阱。土地、水、矿产资源和劳动力的低成本历来都被看成中西部地区的比较优势，许多地区以此为依据承接劳动密集型和资源依赖型产业。但随着技术不断进步和劳动密集型产品在国际市场上的逐渐饱和，中西部地区劳动力的低成本优势正在逐渐丧失；况且，资源的稀缺性是经济学第一原则，因为资源的稀缺性，所以人类的经济及一切活动需要面临选择问题。与东部地区相比，中、西部地区虽然具有一定的资源优势，但中、西部很多资源是不可再生和耗竭性的，且随着长期的过渡开采和利用，导致一些资源急剧减少，已不再具有比较优势。而且随着经济全球化的深入，各区域经济的发展暴露在全球竞争之下，虽然全球化也为某些地方性产业留下了市场缝隙，但总体而言，仅仅服务于地方市场的产业的生存余地越来越小。无论在原材料来源和生产成本、还是在生产技术和市场服务上，大部分产业都必须在全球范围内竞争。这对区域原有的资源优势优势是一个再选择和再塑造的过程。经济全球化的今天，许多具有资源优势的地区非但没有实现经济增长，反而成了落后地区。因而，示范区过度承接资源依赖型和劳动密集型产业，会有落入比较优势陷阱的风险。

3.路径依赖风险。路径依赖是指人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期以及既得利益约束等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化，最终锁定。[3]经过三十多年的发展，现有的国家级承接产业转移示范区大都进入工业化中期（皖江经济带、广西桂东、重庆沿江、湘南地区和兰白经济区5个承接产业示范区工业化率都达到40%以上，已经进入工业化中期阶段；黄河金三角地区各市多数处于工业化中期阶段，湖北荆州示范区、宁夏银川示范区正处于工业化初期向中期迈进阶段。），部分传统产业如钢铁、电解铝等已经达到饱和状态，产能过剩现象十分突出，同时国家面临的资源环境压力和政治压力（节能减排），使得这些产业进入了受限制的行列，而这些产业是中西部地区相对具有优势的部门，优势部门的不可持续性是这些地区面临的最大的发展风险。摒弃这些高风险的优势产业部门，这些地区的发展将失去支撑。为了增长目标和政绩，这些地区在承接产业转移时又不得不发展这些产业以实现优势的延伸，继续依靠规模经济效益消除其外部性，由此却积累了更大的发展风险。这是这些地区发展的两难尴尬，是一种很强的路径依赖。而且几个示范区承接产业转移的实践表明，无论是产业转出方还是承接方，在产业转移中都会考虑产业的协作配套。转出方会在具有一定产业基础的区位布局以降低成本；承接方会沿着本地的优势产业链承接，使转入企业能够尽快扎根当地。

4.人口涌入的风险。伴随着示范区建设而引发的就业需求，示范区的人口会快速增加，一是随产业转移而转入的人口；二是示范区外出务工人员回潮；三是一些谋求发展的人被吸引进入示范区。人口增加会引致示范区人口在短期内迅速增加，但人口增加并没有相应的基础设配套，使示范区基础设施难以承载，如土地、就学及住房紧张、交通拥挤等问题，引发社会矛盾，进而影响示范区社会稳定。

（二）示范区各主体的竞争博弈风险

适度、理性的竞争有利于资源配置合理化，有利于区域经济发展。但现有的八个示范区范围都包括了不同的市县，这些市县虽地处同一区域，处于工业化发展的相同阶段，产业结构趋同，比较优势较为相似，政策条件相同，但由于长期的政府管理模式，这些行政单元条块分割，各自为政，各自具有明确的利益目标，尚未形成一体化发展的格局。在承接产业时，这些市县之间的竞争不可避免。各市县的竞争表现为囚徒困境博弈，各市县的最佳选择并非示范区的最佳选择，他们为了各自的利益会损害示范区的整体利益。为了能承接到产业，他们可能会在产业转入时，竞相以零税收，财政补贴等不正当竞争手段作为吸引转移产业的条件，甚至降低门槛承接“三高产业”。这不仅损害了某一县市的经济社会发展，而且会导致示范区产业结构失衡，无法建立现代产业体系，从而影响整个示范区建设的大局。

（三）政府主导风险

企业是产业转移的主体，转出企业按照市场机制和低成本的原则确定区位布局，且现有国家级承接产业转移示范区都无一例外的强调了市场导向。但示范区建设过程中从规划编制实施到政策支撑体系的出台，政府无疑起到了主导作用。但这种政府推动具有一定的风险：一是高交易成本风险，这是由于政府不是全能的，无法获取瞬息万变的各种市场信息，面对无数市场主体，不能实施有效的激励和约束，引致交易成本巨大；二是中央与地方政府博弈风险，中央政府与地方政府有各自的利益目标，当二者利益目标一致时，地方政府产业政策才会体现中央政府的政策意图，反之，地方政府会变通中央政策，甚至歪曲中央政策意图。示范区建设中，中央政府的目标是实现国家战略、通过产业转移对全国生产力重新布局，实现区域协调发展，促进社会和谐等；地方政府目标是示范区经济增长目标的完成。这种目标的不一致会导致中央政府与地方政府的博弈风险。第三，政府推动容易滋生腐败。[4]在示范区建设中，市场导向是常态，政府推动是动态的。示范区建设之初，由于产业转移与承接的紧迫性需要政府快速推动，政府职能主导示范区建设，随着示范区规划的实施和支撑体系的完善，政府推动的职能应逐步弱化，承担服务者角色。

（四）国家战略弱化的风险

国家级承接产业转移示范区体现的是国家宏观层面的战略，必须明确其建设目标、功能定位和示范内容。现有的国家级承接产业转移示范区实施方案中都体现了这些内容（见表2），但这些体现国家战略意图的定位和示范任务实施难度大、实现周期长，不易量化，很容易被地方政府忽视。而且在示范区建设和考核中，往往重建设目标而轻战略定位和示范任务，在建设目标中，重定量目标而轻定性目标，由此导致国家战略被弱化。

（五）合作发展风险

承接产业转移从表面上看是产业布局的空间变化，实质上是区域分工与合作的扩展和深化。国家级承接产业转移示范区示范的主要内容之一就是合作发展示范。合作是发展的手段，发展是合作的目的。而目前欠发达地区承接的产业主要是劳动密集型和资源密集型产业，而且处于价值链的低端。在整个产业链条中，高利润的研发和销售在外，低利润的加工环节和加工污染留给示范区。就整个产业链条而言，两头在外；就示范区本身而言，成为一个加工“车间”。产业分工和利润分布呈微笑曲线。这种产业分工格局有利于产业结构合理化和规模经济的培育发展，但却使示范区处于极端风险之中，产业竞争力低下，在区域分工与合作中失去了话语权，利益得不到保障，发展环境进一步恶化，陷入有合作难发展的尴尬境地。

表2 国家级承接产业转移示范区的国家战略和示范内容①广西桂东承接产业转移示范区和宁夏银川承接产业转移示范区虽然没有明确表述国家战略和示范内容，但都表达了先试先行、率先示范等内容。

（六）强区与富民风险

国际经验表明，通过承接先发地区的转移产业是后发地区经济跨越发展的有效途径。在现有的国家级承接产业转移示范区建设中，都有跨越发展的增长极或新的增长极的功能定位。由于以增长为目标的政绩考核观和增长极的战略定位，示范区政府会忽视一些基本原则，依赖本地资源优势承接资源依赖型和资本密集型产业。这些产业除具有高污染、高能耗、原材料初级加工等特点外，与人民收入的增长和老百姓生活水平的提高关联度很低，即强区效应显著而富民效应不足，与示范区全面建成小康的目标相悖。

（七）金融市场风险

示范区建设是一项复杂而艰巨的工程，其建设需要大量的资金推动。而示范区地处中西部地区，资金缺乏，相应的融资机构和融资制度并不健全。对于投资规模大、市场变化快的项目存在诸多的不确定性，如资金能否及时到位、项目实施后能否产生预期的效益等。[5]特别是一些高能耗、高污染、技术基础薄弱企业，达不到国家产业政策的要求将面临关、停、并、转，这将会为商业银行和金融市场带来一定风险。

（八）低端化发展风险

示范区的发展不能完全依靠承接产业转移来拉动，承接产业转移是手段，示范区产业优化升级、实现跨越式发展是目标。如果一味的依靠承接产业而忽视示范区的自我发展和自主创新，就不能在未来的竞争中占据主动，只能永远在别人身后受制于人。这不仅会使示范区创新意识弱化，进而会使产业结构低端化，跨越式发展难以实现。

三、示范区建设风险的规避策略

（一）以科学发展观指导政绩观

政绩观决定着领导干部的执政行为轨迹，进而影响区域经济社会发展。如果示范区各县市的领导干部具有不良的政绩观，他们会一味追求GDP增长，忽略示范区资源环境承载能力和人民生活水平的提高；为了局部利益损害示范区整体利益；为了在职时的利益而牺牲长远利益，这与科学发展观相悖。而示范区建设的风险大多来自局部和整体、经济发展与生态保护、当前与长远、强区与富民等利益冲突。只有以科学发展观为指导，把不良的政绩观转变为全面、协调可持续的政绩观，才能引导示范区建设由片面追求增长向经济社会全面发展转变；由追求局部发展向整体协调发展转变；由追求当前发展向可持续发展转变；由产业强区向富民为先和产业强区二者结合转变。

（二）着力推进示范区一体化发展

示范区内各行政主体之间条块分割、不正当竞争等是影响示范区建设的重要因素。要强化各区间大局意识、协同意识，避免互为割据、恶性竞争现象的出现。如果把示范区作为一个整体建设，实施一体化发展，许多利益冲突将被弱化。一是设立凌驾于示范区内各行政主体之上的一体化协调机构，协调解决示范区建设中的重大问题。如成立以国家发改委和示范区所在省政府牵头，各地级市参与的跨区域合作的行动委员会，统一制定示范区发展战略；统一推进示范区产业布局重构，实施差异异化发展；统一出台政策措施和市场竞争规则并付诸实施；统一协调跨行政区的环境保护、重要基础设施建设、跨区生产要素的流动和招商引资等问题；统一构建一体化的全面的考核指标体系，考核体系不仅涉及示范区所在省域利益，还要体现国家战略；不仅涉及承接地利益，还要有产业转出地的积极参与；不仅涉及示范区范围内发展，还要体现辐射区的发展。统一协调示范区国家战略和地方战略，确保二者的高度统一。二是搭建政府间协作的平台。包括经济政策系统、示范区政府之间协作的网络管理系统、行政支持系统等。三是鼓励成立非政府的跨区域组织。如跨区域的专家咨询小组、行业协会等。

（三）主动承接，优化提升

特别注重处理好承接与创新之间的关系，要把承接的质量与承接的主动性有机地结合起来，在承接中创新，在创新中优化发展。一是严格执行准入标准，注重承接质量，限制“三高”产业和低效益产业进入；二是主动承接，示范区不能被动的等待发达地区产业转移，应当着眼于产业技术创新、服务体系创新、体制机制创新，积极主动的参与到发达地区的经济活动中来。应结合示范区的比较优势，根据当地经济结构和产业现状，引进有利于示范区产业结构调整和升级的产业，以现有支柱产业为依托，吸纳发达地区先进经营理念、管理方法和高新技术，推动自身产业创新，加快产业结构升级的步伐。在承接中更加注重自主创新能力的培养与提升，在更高的层次上提升产业竞争力。

（四）着力提高政府的管理能力

国家级承接产业转移示范区是新生事物，没有成功的经验可借鉴，而且示范区建设中存在许多的利益冲突，具有复杂性和、综合性和不确定性，充满风险。这要求政府要具有较高的管理能力，及时把握国内外经济环境变化，结合本地区实际情况，统筹各种关系，兼顾各方利益，适时决策，适时调控。只有提高政府的管理能力，才能预见风险、减少和化解风险。

[1]谢丽霜.西部地区承接东部产业转移的环境风险及防范对策[J].商业研究，2009（1）.

[2]姜霞.湖北省承接产业转移的风险和对策探析[J].科技创业，2011（3）.

[3]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社，2008.

[4]方大春.皖江城市带示范区产业承接的风险研究[J].安徽师范大学学报：人文社会科学版，2010（6）.

[5]金晓哲.贵州省承接产业转移的风险问题研究[J].知识经济，2013（5）.