苏北地区农村贫困新特征与扶贫开发政策建议＊

沈春梅，魏范青

（淮海工学院 法学院，江苏 连云港 222005）

江苏要实现全面小康社会，重点在农村，难点在苏北。因此，探讨苏北地区农村致贫原因和特征，提高扶贫开发对策的针对性，找到切实可行的增收致富路子，从根本上预防和减少新的贫困现象，是加快苏北新农村建设的步伐，确保“两个率先”目标顺利实现的关键所在。

一、苏北地区农村贫困与扶贫开发政策新特点

（一）绝对贫困现象缓解，相对贫困现象日益突出

2011年，中央决定将农民人均纯收入2 300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年提高了92%，这将更多的低收入口纳入到扶贫范围，这是社会发展的进步，也是扶贫的新举措。

笔者将3口之家视为标准家庭，根据目前的物价水平，选取连云港市5个乡镇30户贫困农户作一个调查。一个3口之家，每天的最低消费：米面7元，油盐酱醋1．5元，蔬菜2元，荤菜2元，穿着4元，日用品3元，水电0．5元，合计20元／天，年人均为2 433元，这是根据基本需求法在调查的基础上确定的苏北地区最低生活标准。这些消费不包括上学、治病、人情来往等支出，只能维持最低水平的基本生活，这离新农村建设“生活宽裕”和江苏省“两个率先”的要求差距很大。江苏省的扶贫标准理应比全国要高，人均年收入4 000元这一新的扶贫标准是切合实际的。

据江苏省统计局相关数据研究可得出如下结论：

第一，江苏省的城乡之间的差距越来越大（表1）。总体而言，农村生活水平远远落后于城市居民，且差距越来越大。改革开放初，城乡差距不算特别大，其主要得益于农村家庭联产承包制这一制度的创新带给农民的实惠，在20世纪末，随着承包制度的效应递减，而农村又没有形成新的有利于农民收入增长新机制。其差距维持在2．4∶1左右。

表1 江苏省农村居民家庭人均收入情况表（部分）Table 1 Rur al family per－capita income in parts of Jiangsu

第二，农村内部的收入存在较大差异，苏南苏北地区差距鸿沟呈现扩大化趋势，其中表2反映了苏南、苏中、苏北在人均年纯收入上的巨大差距，特别是高、中、低收入组的人均年纯收入的差距存在巨大鸿沟，可见农村内部的贫富差距非常惊人。

以上说明，江苏省虽然消灭了绝对贫困，但相对贫困的问题却日益严重，意味着扶贫工作进一个新的攻坚阶段。特别是随着苏北地区农村基尼系数的提高更是增加了处理农村相对贫困的难度。因此必须对于农村的相对贫困以更多的关注和研究，如果对农村内部收入分配不平等还不引起高度重视的话，会加深农村社会的裂痕，造成不可估量的后果。

表2 分地区农村居民家庭基本情况（2010年）Table 2 The 2010 rural f amily conditions in parts of Jiangsu

（二）扶贫瞄准对象的多维化，形成了开发式与救助式扶贫并举的双轮驱动机制

苏北地区是江苏省贫困和低收入人口的集中地，全省扶贫开发的12个重点县区全部在这一区域。江苏以苏北地区的重点县区为瞄准对象，实施整村推进计划的开发扶贫模式，通过生产性建设，增强了苏北地区的自我发展能力，其涓滴效应带动了农民脱贫政富，在解决绝对贫困人口过程起到了历史性作用。但它是反贫困的必要而非充分条件，开发式扶贫以县和村为瞄准对象，以经济发展带动反贫困，贫困地区经济发展如果没有一个好的分配机制未必就能直接带来贫困人口生活状况的改进。而且贫困人口插花式零星分布状态，扶贫以县、村为瞄准对象，如何保证贫困户在整村推进中受益不被排挤这一个需要深思的问题。为了改变开发式扶贫模式在以县、村为瞄准对象会导致精准度不高，容易造成不公平的现象，就必须以贫困家庭为瞄准对象，实现扶贫瞄准对象的多维化，以提高扶贫开发的政策效益。

2008年以来，为了摸清苏北地区农村贫因人口的数量、分布、结构和致贫的原因，江苏省开展对贫困人口情况进行了拉网式调查，完成了农村贫困人中建档立卡的主要数据，并根据扶贫目标的序时要求，采用倒排确定年度农村低保标准，实现扶贫开发与农村低保的衔接，将救助式扶贫作为开发扶贫的辅助形式转变为开发式与救助式扶贫并举的双轮驱动机制。

二、苏北地区扶贫开发政策建议

（一）建立“以农为本”的扶贫开发新路径

工业化与城市化是苏北振兴的核心任务。苏北正处于工业化的初级阶段，经济较为薄弱，基础设施条件较差，社会事业发展滞后，贫困人口较多，村民市场意识较弱，因而以乡镇企业带动农村经济发展的“苏南模式”不能移植到苏北。如果不切实际地实施“以工带农”经济发展模式，扶贫不仅不能取得如期效果，甚至出现越扶越贫的现象。这方面是有教训的，各乡、镇、村都曾大力引进和扩建工厂以求工业发展，但引进企业大多是其他地方限制发展的重污染化工类企业，造成生态环境的破坏，引起村民的不满。所以说，苏北实现工业化和城市化的方法和途径不是以“以工带农”“以工哺农”，恰恰相反，只能实行“以农带工”“以农哺工”的农村经济发展战略，才能真正实现苏北的工业化和城市化。

当前，苏北地区农业发展仍然处于传统模式，这也是贫困人口较多的一个主因。传统农业的生产技术主要源于长期的经验积累，在现有技术条件下，要素配置已达到最优状态，虽然实现了帕累托的最适度经济状况，但农业的生产率却极为低下，想依靠重新配置受传统农业束缚的农民所拥有的要素也不会使农业生产有显著的增加。根据国际经验，人均GDP超过1 000美元，是传统农业向现代农业转变的关键阶段。苏北人均GDP在2006年就接近2 000美元，因此，苏北地区扶贫的重点是发展现代农业、走新型“三农”发展道路，将生产率很低的传统农业改造成商品率高的经济部门，使农业成为经济发展的原动力。

其一，调整农村产业结构。因地制宜发展高效农业、特色种植业，大力提高来自农业内部的收入，帮助贫困农民发展短平快的增收项目，得到农业结构调整的实惠从而增强信心，调动他们的积极性和主动性。

其二，实现农业产业化经营。这是解决传统农业向现代农业转变的必由之路。按照“生产基地化、品种优质化、种养规范化、加工标准化、产品名牌化、销售订单化”的链式开发原则来推进苏北农业产业化，做到农产品生产、加工、销售、消费的流程高效化。为此，必须进一步优化、整合现有农产品加工、流通企业，发展龙头企业；积极发展农业产业化中间组织，处理好农户、中间组织和市场的关系；积极培育农产品市场，搞活农产品流通，充分发挥市场机制的作用。

（二）重视农村公共产品的供给，建立和健全农村社会保障制度

取消农业税后，苏北地区一些农村出现公共产品（特别是公共基础设施）供给严重不足，农村公共产品的滞后性会严重影响农民的消费提升。因此，国家加大农村投资公共设施与公共产品的建设力度，解决农民生产、生活中急需的农民个人解决起来不经济或个人无力解决的那些问题，就会大大降低农户用于生产和生活中必需的公共支出，支出的减少就意味着收入的相对增加，这些措施会在一定程度上有助于调动农民脱贫致富的内在动力机制，对于消除贫困起到不可忽视的重要作用。

制度也是农村公共产品的供给表现形式，新的制度的嵌入对于苏北地区农村扶贫具有重要的意义。当前，经济政策是扶贫资源分配的物质经济，其发展的公式：经济收入的增长＋瞄准贫困地区及贫困家庭的扶贫＝农村的发展和消解贫困。这种模式对于风险意识准备不足，环境一旦发生变化，贫困者返贫的可能性会增加，在扶贫战略框架中嵌入发展型社会政策，建立和健全农民社会保障体制，也将大大提高经济政策的扶贫效应，解决经济增长模式的减贫与社会保护体系缺失间的不平衡问题。建立和健全农村社会保障体系是一项重要的反贫困的制度安排，它会构建一个预防线和保障线，从更深层次意义讲，它会增加农民的主体意识，让农民产生一个强烈的归属感，只有这样，扶贫才具有它的制度价值意义。

（三）加强财政转移支付资金的管理和监督，使之发挥最大效益

资金是扶贫的重要条件，不同途径的财政转移支付资金如何有机结合起来使用，更是当前需要解决的难题。当下，简单的资金使用和管理制度已不适应农村发展现状，因此，各级财政转移支付资金的管理和监督制度的建立迫在眉捷。在充分调研的基础上，我们初步形成了一系列资金管理和监督的思路与构想。

第一，在全局统筹的基础上将各级财政转移支付资金进行分类，第一类为救助式扶贫资金，第二类为农村基础设施建设资金，第三类为产业发展资金，其中各级财政支付的扶贫资金主要侧重于第一、三类，其他财政支付资金侧重于第二类，资金管理使用的分类，可以有效地提高资金使用的效率。

第二，建立专门机构保证转移支付政策和制度的落实。由于没有先例，这方面的尝试和探索具有重要的前瞻意义。如配备专职人员进行转移支付制度、政策、数据资料的分析和研究，这将对进一步规范转移支付资金的分配，提高转移资金的使用效益。

第三，财政部门和审计部门对资金的管理和监督实施联席审核和查对制度。对资金财政转移支付资金进行制度化、规范化、科学化的管理，要建立一整套完整的会计核算体系和管理制度，加强扶贫资金的跟踪问效和监督检查。财政部门会同审计有关部门进行严格的政策把关，除了组织日常性检查外，还可以通过交叉检查，加大财政及审计部门对扶贫资金的检查与审计力度，防止挤占挪用扶贫资金。发现问题，及时处理，确保扶贫资金的高效、安全运转，还可以不定期深入项目单位调查研究和监督检查，掌握项目建设动态，纠正项目管理中存在的问题确保项目投资发挥预期的经济效益和社会效益。

［1］ 徐进．整村推进——扶贫思路与方法研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2008．

［2］ 姜爱华．政府开发式扶贫资金绩效研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2008．

［3］ 杨颖．中国农村反贫困研究［M］．北京：光明日报出版社，2011．

［4］ 张新文．发展型社会政策与我国农村扶贫［M］．桂林：广西师范大学出版社，2011．

［5］ 李兴江．中国农村扶贫开发的伟大实践与创新［M］．北京：中国社会科学出版社，2004．

［6］ 赵曦．中国西部农村反贫困模式研究［M］．北京：商务印书馆，2009．