新《预算法》引领财税改革新征程——访第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学博士生导师叶青

●本刊记者 尹 情

新《预算法》引领财税改革新征程
——访第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学博士生导师叶青

●本刊记者 尹 情

叶青，第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，中南财经政法大学博士生导师

《预算法》作为我国财税改革的“龙头法”，其修订之路长达十年。这期间经历了哪些坎坷？修订的难点究竟何在？在全面深化财税改革背景之下，新《预算法》出台有何重要意义？相比旧法，新法有哪些亮点与新提法？本期专题就此特别专访了第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学博士生导师叶青教授，为大家详细解读《预算法》实施及修订过程中的难点和亮点。

记者：《预算法》实施二十年，长达十年修订之路，经过四审最终出台新法，这其中面临着哪些曲折与困难？其修订审议中的难点何在？

叶青：《预算法》施行了20年，其中提出要修改就有10年。主要困难在于地方债、国库经理制、财政账户、预算公开等方面争论不休。为了保证地方财政的安全，最初反对地方发债的常委会委员比较多。但是，随着地方政府债务规模的不断扩大，再不让地方政府光明正大地发债已经说不过去。

央行是国库 “经理”还是国库 “代理”，可以说是财政部与人民银行长期以来有争吵的突出表现。1995年开始施行的《预算法》第四十八条规定，中央国库业务由中国人民银行经理。2011年年底的一审稿没有变化。2012年，在《预算法修正案（草案）》二审稿中，该规定发生了“质的转变”，引发了巨大争议。在二审稿中，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。三审稿中，基本延续了二审稿的表述，仅做微调，即把“各级政府及其财政部门”中的“及其财政部门”的表述删掉，未恢复“中央国库由中国人民银行经理”的规定。四审稿恢复了“央行经理国库制”，获得了大多数常委会委员们的支持。

二审稿增加了 “依法设立财政专户”，但同时补充说明了包括国库和财政专户在内的“全部收入和支出”都应当纳入国库单一账户体系进行管理。诸多财政专家认为，“国库单一账户体系”和“国库单一账户”虽只两字之差，但意义相去千里，容易造成财政资金的管外流转。四审稿最后的结果是 “对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”。

记者：不少专业人士认为，新《预算法》是一个新的起点，将为新一轮财税体制改革拉开大幕，开启我国迈向现代财政制度的“新时代”。这主要体现在哪些方面？

叶青：新《预算法》最大限度地吸收了20年来财政改革的成果。从1992年确立市场经济体制目标，到1998年明确提出建立公共财政目标任务，中国公共财政建设步伐明显加快，已基本建立起公共财政框架。主要内容有：(1)改革和完善收入制度，为政府履行公共服务职能提供了基本保障；(2)调整和优化公共财政支出体系，增强了社会公共产品与服务的供给能力；(3)加强和改善财政宏观调控，促进经济持续稳定增长；(4)加强和改进公共财政管理，提高了财政运行的规范性、安全性和有效性。财政部门重点推进以部门预算、国库管理、“收支两条线”管理和政府采购等制度改革为主要内容的预算管理制度改革，大力促进公共财政建设；(5)逐步推行地方公债。可以说，新《预算法》基本上把20年来的财政改革都“改”进了《预算法》。

记者：相比前几次修订草案，新《预算法》有哪些亮点？在全面深化财税改革背景下，新《预算法》的实施有何重大意义？

叶青：新《预算法》归纳起来至少有六大亮点：

一是立法宗旨。三审稿指出，“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，根据宪法，制定本法。”这是一个很大的进步。

二是强调全口径预算，即政府所有开支都将纳入预算，有预算就有监督。

三是预算公开。新的《预算法》明确规定预算报告、方案应当及时公开；涉及货物、工程、服务等政府采购行为也要公开，并在预算报告中有说明。

四是对财政转移支付问题做出新的要求。现行《预算法》对转移支付是没有法律或行政法规的依据的，而全国每年该部分资金涉及四五万亿金额，这一过程中势必会出现一些资金被滥用的问题。

五是地方债的细化问题。在修正草案的三审稿中，对地方债的主体、方式、规模、范围、程序等都做出了明确规定。

六是关于预算监督问题。新法提出报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。关于预算审查监督，三审稿中明确，县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。

《预算法》通常被称为“亚宪法”，修改后的《预算法》完善了全口径预算管理、地方政府举借债务、预算公开等方面的内容，并强化了人大对预算的监督审查，以最严密的制度笼子，管好国家的钱袋子。

一是“一分都不能少”：政府所有收入都纳入预算。除了公共财政收入，当前各级政府还有政府性基金收入、行政事业收费收入、土地出让金收入等，其中许多都没有纳入预算，游离于监管之外。尤其是近年来全国的土地出让金收入已达数万亿元，成了名副其实的“第二财政”。

二是“一笔都不能多”：对地方债严格监管。近年来，地方政府负债已经成为一个大问题。对于地方政府举债问题，新《预算法》取得多项突破。建立了发行地方政府债券方式的举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决“怎么借”的问题；对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决“怎么管”的问题。

三是“一项都不能漏”：预算要全面公开。每年4月，中央各部门都会在官方网站上晒出年度预算。新《预算法》要求进一步细化，使老百姓容易看懂。

记者：地方政府发债是多年来改革争论的焦点，此次《预算法》修订的亮点之一就是赋予地方政府发债权。您也提到“新《预算法》最大的新内容就是地方债”，如何解决地方政府债务中 “怎么借”、“怎么管”、“怎么还”三大问题？

叶青：1998年为应对亚洲金融危机及通货膨胀，首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式发行地方债，资金总量达2650亿元；2009年为了应对国际金融危机，由财政部代理，总量规模2000亿元的地方政府债券顺利发行；2011年首次启动地方政府自行发债试点，选择上海市、浙江省、广东省和深圳市为试点，自行发债额为229亿元；2013年7月4日，江苏省和山东省加入其中；2014年增加到十处。这些财政改革措施在逐年推进，而《预算法》仍然是1994年的《预算法》，怎么说得过去呢？

新《预算法》将于2015年1月1日正式实施。地方债尽管有地方政府、地方人大的管控措施，还是要在国务院规定的数额之内发行。这是必要的。否则，地方财政规模将难以控制。从土地财政的规模中可见一斑。要发挥地方债务的“正能量”，重在三大环节：第一，数量控制。国务院赋予地方政府以适度的举债权，并不是放任不管，数量重于质量；第二，管理为先。我们对于税收有比较成熟的管理措施，但对于地方债管理还是空白，对地方政府债务要实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督；第三，理清责任。要理清政府和企业的责任，解决“怎么还”的问题。

记者：预算公开是近年来公众关注的焦点，新《预算法》将预算公开入法，这对各级政府推进预算公开提出了哪些要求？

叶青：财政预算公开对于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，具有重要的意义。在《预算法》修改过程中，如何增加预算的透明度，管好政府的“钱袋子”一直是社会公众十分关注的焦点。

修改后的《预算法》将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”写进了总则。为了做到预算公开、透明，修改后的《预算法》细化了相关规定。法律明确：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后的二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”这些规定，对于促进预算公开，增强预算透明度无疑具有重要意义。

记者：长期以来政府预算被指“看不懂”，此次《预算法》修改加强了人大对预算的审查监督，要求细化预算编制，采用多种形式，组织人大代表听取选民和社会各界的意见。您认为，如何才能使预算报告真正为代表和人民所看清、读懂？

叶青：在《预算法》修改的二审、三审和四审过程中，如何解决公众“看不懂”预算问题一直是历次修改的讨论热点。从现行法“只字未提”预算公开，到二审稿将向社会公开预算、预算调整、决算写入总则，再到三审、四审将预算公开的时效、内容等条款补充入法，并强调要公开机关运行经费和政府采购情况，《预算法》修改一步步完善，充分保证公众的知情权。

从要求政府对“本级政府举借债务的情况”以及一些重要信息和事项作出说明，到明确一般公共预算支出中的基本支出“可按经济性质分类编列到款”，修改后的《预算法》又往前迈进一步。现行按功能分类公开，公众只能了解钱是用到了教育方面，还是科技方面；按经济分类公开，公众就能直观看到在政府支出中有多少钱用于发工资、多少钱用于购公车，更容易判断钱花得是否合理。

新《预算法》强调，未按规定公开或作出说明，将被追究行政责任。下一步，如何贯彻落实至关重要。如 “三公”经费，应把数字算清楚，接待了多少批人次、人均消费多少钱，其中吃饭多少、住宿多少、烟酒多少等，给百姓一本“明白账”，这样的监督才更有力更有效。

记者：新《预算法》虽已通过审议，但有不少专家呼吁仍需继续完善，比如没反映国企未上缴部分收入、财政专户仍然存在等，您如何看待新《预算法》中存在的这些问题？

叶青：虽然恢复了央行经理国库制，但财政专户仍然存在，有的媒体视为央行的一次妥协、让步与策略。全国人大常委会 《预算法》修改决定指出：“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”。如何逐步减少财政专户，怎样加强对财政专户的管理，这应该是下一步央行工作的重点。

人民银行也表示，要继续深化国库单一账户制度改革，逐步取消财政在商业银行开设的各类财政性存款账户，将财政预算内外资金统一纳入人民银行国库单一账户中，实行统收统支，强化国库资金管理，提高国库资金管理效率。

记者：《预算法》作为财税领域的“龙头法”，您认为它还有哪些方面应值得我们进一步关注与完善？

叶青：一是要继续强调预算的绩效管理。新《预算法》多处强调了“绩效管理”：编制预算要参考“有关支出绩效评价结果”；人大出具的预算审查报告，要就 “提高预算绩效”提出意见和建议……从项目编制到执行，再到结果检验，都要引入绩效管理，将有助于解决“拨款性”财政的弊端，从“一拨了之”转为重视资金的使用效率，这是整个预算管理模式的转变。但是，这项工作不可能一蹴而就。推进绩效管理应在财政资金分配中更多地引入竞争性机制，减少政府部门的自由裁量权，同时要引入第三方机构对政府花钱进行绩效评价，但如何建立独立公正的第三方评估机制是一个新课题。《预算法》加强了追责“约束”，挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

二是要提高专项转移支付效率。专项转移支付在缩小地区间财力差距、促进区域协调发展上发挥了重要作用，但近年来也暴露出配套资金压力过大、资金使用零碎、效率不高的问题。对此，新《预算法》有针对性地提出解决方案。比如，对于资金配套带给地方政府的压力，新《预算法》提出，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。再如，为提高资金使用效率，新《预算法》提出,要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。■