破除高校人才流动体制性障碍的思考

官明辉

（福建教育学院，福建 福州350025）

党的十八届三中全会提出“打破体制壁垒，扫除身份障碍，完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”的要求。合理有序的人才流动反映了一国经济社会发展的健康状况和活力水平。高校既是人才培养基地，又是社会高层次人才的聚集地。高校人才流动作为社会人才流动的重要组成部分，对于优化全社会人才资源配置，保持高校教师队伍生机活力，促进经济社会发展，具有十分重要的意义。由于历史的、现实的原因，目前高校人才流动在编制管理、身份管理、社会保障方面仍存在不少体制性障碍和不合理限制。笔者结合对福建省高校的调研，试对高校人才在校际间、行业间流动的问题作初步探讨。

一、高校人才流动是经济社会发展的必然要求

对高校人才流动的必要性的正确理解，是建立合理的教师流动机制的关键。国际上所采用的人才流动理论，如勒温的场论、卡兹的组织寿命理论、中松义郎的目标一致理论、库克的库克曲线等，均是从人才的创造力发挥为出发点说明人才流动的必要性。作为高素质知识型人才的高校教师，教学和科研工作是其主要工作，为了使得教师的创造力得到更充分的发挥，流动成为必然。

（一）人才流动是高校建设高素质专业化教师队伍的需要

教师作为高校办学的主体力量，是高校充分发挥人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新功能的决定因素。人才是学科水平的体现，建设高水平大学关键是人才队伍。长期以来，受条块分割，部门所有的管理体制，繁琐复杂的人事调动手续，从一而终的传统观念的影响，高校人才队伍固化，一些老本科高校人才队伍年龄结构相对老化，近亲繁殖比较严重，高层次人才缺乏；一些新建本科高校和职业院校教师学历层次不高，学科结构不合理，“双师型”教师队伍建设滞后。由于人才流动可以使大学的所有资源得到合理配置，保障信息和知识的流动，促进各学科的交叉与融合[1]，所以对于提升高校教师的专业化水平，活跃高校的学术氛围以及完善人才管理竞争机制，实现人才资源的共享有着重要意义。通过高校之间人才的合理流动，可使各高校根据不同办学定位、不同学科建设要求，确定各专业教师的总量及结构比例，有序进行人才培养和引进，激发教师队伍活力，打造学科优势与特色，实现学科建设和发展的目标，提升学校综合实力。

（二）人才流动是优化区域人才资源配置的需要

人才结构调整理论认为，一个国家或地区的人力资源总量包括人力资源存量和人力资源增量，二者应该平衡发展。高校教师既是专业人才，又是重要的人才培训者，高校教师的流动可以带来区域内增量型人才结构的多元化，也可以促进存量型人才向增量型人才的转化[2]。当前我国处在经济结构优化调整时期，作为市场经济主体的企业面临着高层次科技人才缺乏的问题，创新能力比较薄弱，大量的高层次科技人才集聚在高校。因此，高校人才流动对于鼓励高层次人才积极参与企业生产一线的创业创新活动，投身经济建设主战场，使企业真正成为市场经济最为活跃的因素，对于推动经济转型升级意义重大。如江苏省在全国率先开展产业教授选派工作，遴选优秀科技企业家到本科以上高校院所任职，推行产学研联合培养“双导师制”；同时开展企业博士集聚计划，引导支持高校院所青年博士到企业一线创新创业，从事战略新兴产业或前沿领域研究，促进企业与高校间的人才双向流动。如果在全社会形成高校之间，高校与科研院所之间、与大型企事业单位之间的人才合理有序流动，将有力促进区域人才资源配置均衡与共享。

（三）人才流动是高校人才实现自身价值的需要

按照马斯洛的需要层次理论，人的最高层次需要是自我实现的需要。人才总是寻找最适合自己、最能发挥自己才能的地方，所谓“人往高处走，水往低处流”，人才流动是人实现自我价值的重要途径。高校教师是社会高层次人才，对自我发展和自我价值实现有更高的要求，当现有体制机制束缚了人才的自我发展、自我实现，或者个人目标与组织目标短期内难以趋于一致时，他就会选择“用脚投票”，通过人才流动寻找最适合自己、最能发挥自己才能的地方。因此，高校人才流动既是市场经济条件下优化人才资源配置的必然要求，也是人才自身的生存发展要求，既是社会规律，也是自然法则。人才成长具有周期性，高校要遵循人才发展规律，在为人才成长创造良好环境和条件的基础上，树立正确的人才流动观，尊重个人意愿和选择，尽可能满足他们的合理需求，鼓励人才参与流动，提供人才多元化的职业发展路径，让各类人才有多样化的发展机会，避免出现“身在曹营心在汉”的隐性流失。

二、高校人才流动的主要问题及体制障碍

目前，流动机制不健全仍是高校人事制度改革面临的难题，在人员进出口上，仍然没有有效解决“想要的进不来”“不想要的出不去”“人才流而不动”等问题。与北京、上海、广东等经济发达地区相比，福建省高校受区位、待遇、发展平台等影响，高层次人才引进困难，部分自主培养高层次人才被省外高校“挖走”，高层次人才队伍总量不足、结构不合理；职业院校和地方应用型本科高校从社会引进行业专家和企业技术骨干，在履行聘任手续时仍然比较困难，产教融合、校企合作水平低。存在上述问题的主要原因更多的是学校外部的体制方面的“瓶颈”问题。

（一）编制管理不科学

高校的职能包括人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等，高校现有编制大多是上世纪80年代后期或90年代初期核定的，一直没有调整[3]。这种以学生数为计算基础核定高校编制的做法，不能满足高校履行各项职能的需要。随着高校功能的不断增加，任务量成倍增长，一些老本科高校事业发展与编制紧缺的矛盾愈演愈烈，实际用人数量已经超过上级核定的编制数，一些高校人才队伍建设尤其是高层次岗位没有职数，内部矛盾和压力很大。高校普遍反映人事部门对编制“管得过死”，使得人才流动身份固化，如编制管理部门对各单位的专业技术人员、管理人员、工勤人员结构比例，甚至对专业技术人员的专业岗位进行了限定，不能互相挤占，导致各级各类学校因人员结构比例及岗位限制而难以灵活地引进不同类别、不同专业的人才，局限了高校根据社会发展及行业需求进行专业调整的灵活性和自主性，使得紧缺急需人才的引进困难。由于编制管理仍附带多种身份属性及福利属性，很多地方人事主管部门规定，行政事业单位之间的人员才可以互相调动，学校从企业等非行政事业单位引进全职人才，在人事主管部门的传统思维里属于“逆向流动”，入编十分困难，影响了高校人才顺畅有序的流动。

（二）政策体系不健全

高校人才流动政策是高校人才流动行为的准则和工作的依据，是高校人才流动制度规约的结果，主要包括高校人才流动的内容、类别、条件、权利，流动的管理机制和基本工作程序等，反映了高校人才流动制度的基本导向。高校人才流动政策是一项事关高校和教师自身利益的重要政策。长期以来，在计划经济体制下形成的封闭式的高校人事管理模式惯性仍在，很多高校并没有制定专门的、规范的、独立的人才流动政策。为了保证教学科研工作的正常运转，很多高校人才流动导向是通过使用强制性的约束和惩罚措施来控制、阻止人才流动，以期稳定人才队伍，导致人才在流出和流进方面表现出不平衡。现实中，由于政策不完善，在人才流动过程中，高校和教师双方因各自权利问题产生各种矛盾、纠纷也并不鲜见。为了促进人才流动，近年来，不少高校实施了教师职务聘任制、人事代理制度等，但总体而言高校仍是一个相对稳定的内部竞争性弱的系统。一些已不适合教学科研岗位要求的人员，个人如不想辞职，学校暂时也没办法直接将其解聘，并流转到社会管理。这在很大程度上形成了学校教职工稳定的心理预期和竞争氛围不浓等现象。

（三）用人自主权不到位

高校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定内部组织机构的设置和人员配备是《高等教育法》提出的落实高校办学自主权的重要内容。2012年福建省人民政府出台关于进一步支持高校发展的决定以来，福建省属高校用人自主权得到较为全面的落实和扩大，但在编制管理、岗位设置、工资总额等方面仍然实行原有的审批制度，不同程度地束缚着高校的发展。现实中，省政府关于扩大高校办学自主权的政策在省市共建高校没有真正落实，地方高校用人自主权亟待落实和扩大。不少高校反映，由于政府人事主管部门在编制内招聘人员、高级职称评定等方面管得太多太死，已经成为制约学校用人自主权的突出问题。按现有的进人模式和政策，许多地方高校无法引进真正需要的人才，不得不让编制空余闲置。部分设区市由于财力困难，对从本设区市以外调进的占编人员均要由市长审批，进人把关甚严。人事部门将进人权高度集中，存在人才引进通道不够畅通的现象。尽管省政府文件规定，教育行政主管部门负责教师工作，依法履行教师的资格认定、招考聘用等管理职能，但是在实际工作中，在教育主管部门启动人才流动程序后，地方人事、编制、财政、社保等部门均层层审批，繁琐复杂的进人程序和低下的行政效率制约了人才的正常流动。此外，高职院校反映，从企业引进的专业技术人才，由于职称系列不同，不能直接认定任职资格和任职年限，无法兑现待遇，影响了技能型人才的引进。有的设区市人事部门对地方所属高校引进职业技能型人才设置了过高的学历、职称等准入条件，而没有考虑人才的专业能力，导致高校真正需要的人才进不来，进来的人用不上。

（四）社保制度不完善

近年来，随着社会主义市场经济的不断发展，高校人才流动的趋势越来越明显，但由于党政机关、事业单位与企业之间在养老、医疗、工伤、生育、失业等社会保障方面还存在较大差异，两者无论是在制度模式上、调整机制上，还是在待遇水平上都存在较大差异，各类人才在社会保障制度不同的行业、系统、单位之间流动，无法顺畅地转移社保关系，影响了流动人员的切身利益，使他们产生后顾之忧，导致了人才流动的不顺畅，也影响了各类人才在社会保障制度中的公平、公正待遇。由于养老保障社会化程度不高，从高校向企业或社会的流动事实上会造成福利损失，教职工的养老待遇保障和生活服务仍依赖学校负责，导致人员“能进不能出”。同时，市场化的人才中介服务机构发育不成熟，作为主渠道的政府部门所属人才中介机构的公共服务功能没有完全发挥出来，人才流动的社会化服务体系不完善，也导致教育系统与其他企事业单位之间人员流动不畅。另外，随着高校后勤服务社会化，高层次人才低学历配偶的安置问题、引进子女的就学问题，靠学校内部难以解决，学校压力很大，也在相当大的程度上阻碍了外地高层次人才向高校的流动。

三、促进高校人才顺畅流动的现实路径

美国学者卡倍里曾说，不要把人才当作是一个水库，应该当成一条河流来管理；不要期待他不要流动，应该设法管理他的流速和方向。在中央大力实施政府职能转变、简政放权的大背景下，高校人才的顺畅流动，亟待国家政策层面的综合改革予以解决，需要人事、编制、财政、教育等主管部门的自我革命，给学校更多的自主权，发挥市场在人才资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用，为教育事业发展注入更大的生机与活力。

（一）落实高校用人自主权

政府及教育、人事主管部门要落实《高等教育法》要求，改革高校编制管理办法，根据高校不同的功能定位和办学规模，探索建立体现政府监管和高校自主决策的人员规模确定机制，逐步探索实行用人规模备案制，由高校根据自身发展需求自主决定用人规模数量。根据“老人老办法，新人新办法”的原则，逐步取消编制附带的身份属性及福利属性，实行全员聘用合同制管理。在此基础上，要扩大高校岗位设置管理自主权，允许高校在岗位结构比例指导的标准上，对岗位比例进行合理调整，逐步实现高校自主确定内部组织机构的设置和人员配备。特别是要扩大高校进人自主权，对于省市共建高校，设区市政府及人事部门要落实所属高校在编制内的进人自主权，对高校发展急需的人才不再设置“一刀切”的学历、职称、区域等门槛。高校人事制度改革的核心是建立和完善人才竞争激励机制，为此，政府及人事、财政部门要加强高校人力成本规划与控制，建立教师工资水平调查、比较、公布机制，完善高校绩效工资总额核定办法，推进高校收入分配制度改革，真正实现多劳多得、优劳多得，增强对优秀人才的吸引力。

（二）支持人才互相兼职

兼职教师本身就是一个流动的群体，不断从校内流向校外、校外流向校内，从一所高校流向另一所高校，从而能够很好的促进校内校外之间、各个高校之间的学术交流[4]。要扫除身份障碍，打通高校特别是职业院校和应用技术大学教师与社会专业技术人才之间身份转换的通道，消除两者之间的人为障碍，改变高校聘任教师要求高学历、有教师资格而所急切需要的技能型教师往往由于这些方面的限制而难以聘用的情况。设置职业院校兼职教师岗位，通过建立政府、学校、企事业单位合理分担兼职教师经费的机制，允许兼职教师根据一定的标准和条件申请教学系列专业技术职务（职称），把选派兼职教师情况作为企业特别是国有企业社会责任考核的重要内容等办法，引导和鼓励社会有实践经验的专业技术人员和高技能人才到高校担任专业课教师或实习指导教师。要鼓励职业院校教师互相兼职，允许教师在完成本单位工作量并履行手续后，在其它院校兼职兼课，促进师资共享。建立人才柔性（非全职）引进办法，规范招才引才和兼职兼薪行为，加强聘用合同管理，改变一些高校存在引进人才时片面追求数量，少数高层次人才流动频繁、到岗不足、兼职过多的状况。

（三）规范人才流动行为

贯彻落实国务院制定的《事业单位人事管理条例》，完善教师聘任制度，科学合理地设置教师职务岗位，实行教师全员聘用，合同管理，建立教师适应性评价制度和完善学校聘用合同终止条件等措施。要大力推行聘用合同制，严格聘期考核，对不能完成本职工作、达不到岗位要求的教职工，通过降级、转岗、解聘等方式予以流转、退出，对试用期考核不合格人员予以解聘，建立教师退出机制。实行岗位聘任，择优聘岗，必然产生一部分人落聘。要建立学校劳动争议调解仲裁机构，有效解决因解聘、辞退等人员引发人事劳动争议，降低学校人事工作的难度和管理成本，依法维护学校和教师的合法权益。要建立高校人才流动弱势补偿制度，规范高校人才引进行为，禁止高校之间采取“不要人事档案、不要户口、不要流动手续”或另建人事档案招揽和引进全职人才的违规做法，改变互相攀比、盲目引进、互挖墙角的不良风气，促进人才有序流动。对地方本科院校实行省与所在设区市共建、以省为主的管理体制，使地方高校与省属高校享受同等待遇，同时设立山区高校人才特殊津贴，以吸引和留住人才。积极支持高校设立人才特区，在人才引进、岗位聘任、绩效管理等方面进行积极的改革探索。

（四）健全社会保障制度

探索建立机关、事业单位和企业间基本平衡的人才社会保障机制，解决高校人才流动的后顾之忧[5]。协助高校解决引进高层次人才配偶就业、子女就学问题，尽快建设高校教师公租房、高校教师限价房、人才限价房等，解决引进人才住房难的问题。解决好学校离职人员的社会保险接续问题，确保教师解聘和落聘后能享有相应的保障性福利，降低高校教师的流动成本，减少流动风险。人才顺畅流动还要解决一个信息对称的问题，要建立透明的教师流动信息渠道。充分发挥各级教育人才流动服务中心的功能，搭建高校人才流动公共服务平台，打通学校和社会人才之间的流动通道。要根据社会主义市场经济的要求，在高校系统建立具备独立法人性质的教育人才市场，在高校形成人才市场框架体系，建立人才信息资源库和“蓄水池”，使高校人才流动从机制上得到保障。

（五）改革人才评价标准

在政府和企业的双重驱动下，高校已越来越重视科技成果转化。但受现有人才评价体系的影响，高校教师及科研人员更重视容易发论文、获奖励和晋升职称的纵向基础研究项目，对横向合作课题特别是技术产品研发等应用型研究重视不够。而企业对人才的评价标准完全是从应用角度出发，看重成果的商品化、产业化程度[6]。由于人才评价标准不尽一致，人才激励缺乏相融性，造成了高校与企业之间的人才流动障碍。因此，要统一社会人才的评价标准，解决现有校企评价体系脱节问题，转变高校以论文、著作为主要指标的学术取向，突出社会价值与成果转化，并将其作为一项重要内容，赋予较大权重，真正从学术价值和社会价值两个方面来全面衡量人才水平，打造高校人才与企业创新资源合理有序流动的平台。要建立技能人才多元评价机制，建立以科研质量和创新能力为导向的长周期考核标准，围绕建立以市场为导向、企业为主体、产学研相结合的创新体系，探索高层次人才、高技能人才年薪制、协议

工资制和项目工资制等多种分配形式，促进校企之间人才流动。同时，要加快推进专业技术职务评聘制度改革，将教师的流动经历作为教师职称评审的重要参考，加大高校与地方党政部门干部双向交流力度，形成规范有序的高校与社会人才流动格局，构建有利于人才资源多形式、多类型、多途径合理流动的新体制。

[1]徐 辉，季诚钧.大学教学概论[M].杭州：浙江大学出版社，2004：74－75.

[2]李建国.人才资源流动方式与规律性探析[J].中国人力资源开发，2005（8）：19－20.

[3]范贤睿，戴长亮，安家琦.深化高校用人机制改革瓶颈何在[N].中国教育报，2014－04－28（9）.

[4]唐 博.我国高校教师流动机制研究[D].长沙：长沙理工大学，2011：30－31。

[5]吴 江.破除束缚人才成长的思想观念和制度障碍[N].光明日报，2011－06－17（9）.

[6]浙江省人才发展研究院陈丽君教授课题组.高校人才——下一轮创新重要力量[N].浙江日报，2014－03－10（15）.