论我国金融信用法治环境的构建

李宏伟

（河南省社会科学院 政治与法学研究所，河南 郑州 450002）

论我国金融信用法治环境的构建

李宏伟

（河南省社会科学院 政治与法学研究所，河南 郑州 450002）

诚信是市场经济的基础，同样也是法治经济的基础，更是一个国家综合国力中软实力及其法治化水平和治理能力现代化的重要标志。金融信用法治环境的构建有利于投资环境的形成，也有利于社会资源的再分配，更有利于市场经济主体积极性的发挥。在依法治国的过程中，应当借鉴国外发达国家和地区的法治经验，积极推动国家金融信用相关法律法规的修改完善，进一步加强司法程序保障制度建设，以此来充分保障依法治国的顺利实施和建设。

依法治国；金融信用；法治环境

目前，我国的信用体系还不健全，社会整体信用水平不高，尤其是金融信用问题已经成为制约经济社会发展的突出问题。笔者认为，在依法治国的进程中，应当着重考虑金融信用法治环境构建的一系列制度性架构的安排，以此来充分保障依法治国的顺利实施。

一、金融信用法治环境构建的重要意义

金融信用体系是市场经济体系中最具基础性的规则体系。市场经济是契约经济，契约经济讲究的就是“言必信、行必果”。金融信用是投资、融资、借贷、从事资本运作的前提和基础，是市场经济体系得以完善的保障，是经济发展道路上的桥和路。[1]它对经济金融稳健快速的发展起着至关重要的作用。

（一）有利于良好投资环境的形成

建立在诚信基础上的金融行业发达与否，往往与这个社会的诚信基础和社会信用程度密切相关。良好的信用体系有利于经济区域形成良好的投资环境，进而吸引世界上优秀的企业家及财团来投资。在市场经济条件下，雄厚的资本往往向成本低、效益好、利润高、增值幅度大的行业和有利于投资效益实现的地区集中，良好的金融信用法治环境恰恰是投资环境的重要内容。世界发达国家的实践经验表明，不论是自然形成的国际金融中心（如北美洲的经济中心纽约和西欧的伦敦），还是在政府主导下建设的区域金融中心（如东亚日本的东京和东南亚的港口国家新加坡等），它们得以发展的前提和基础，其中最为重要的条件都是有一个非常好的金融信用法治环境。[1]

（二）有利于促进社会资源的再分配

随着我国对外开放程度的日益提高和市场经济的快速发展，存在于经济社会各个方面的社会资源譬如信息、技术、能源、材料、土地、人力、教育等的整合作用，在生产、流通、消费等环节越发的显示出强大的生命力。良好的金融信用法治环境，有利于这些资源的再分配及其整合，能够加速市场经济过程中资本的积累和周转，节约和增加现金流，降低各种相关费用，减少交易成本，同时行业间利润率趋于平均化。

（三）有利于市场经济主体积极性的发挥

良好的金融信用法治环境，有利于市场经济过程中的参与者积极性和创造性的发挥。尤其是良好的个人信用法治环境，是良好的市场经济秩序建立的前提条件。没有个人信用作为基础和保障，就不可能建立起有效的市场秩序，所谓的市场经济也就不可能快速健康稳定的发展。规范的个人信用法治环境是最基本最朴实的市场要求。树立诚信、友善的社会主义核心价值观不但是建立个人良好信用法治环境的前提，也是整个金融信用法治环境构建的基础。[2]因为信用程度的高低和信用资源的多少会直接影响到市场主体等参与社会分工的程度，影响着社会分工的发展及其利益的分配，所以说良好的金融信用法治环境对市场主体的积极性的发挥有着积极作用。

（四）有利于依法治国保障体系的形成

推进法治中国建设，没有强大的保障体系作为支撑是不可能完成的。我们探索促进经济发展方式转变的新模式，进一步提升对外开放的平台和窗口，提升对外开放的层次和水平，创新管理体制机制。围绕这些目标的实现，在各个保障体系中，金融信用体系是一个非常重要的、基础性的保障体系。招商不仅要引得来，还要留得住，良好的营商环境需要良好的金融信用法治环境作前提和基础。

二、目前金融信用现状及其存在的法律问题

“信用”一词的法律意义可以追溯到古罗马时代。在古罗马法中表示“相信他人会给自己以保护或者某种保障，它可以涉及从属关系，也可以涉及平等关系”。[3]当出现信用违反时，可能会使民事主体的人格发生减损或者丧失。[4]从我国目前市场经济发展的过程来看，与之配套的社会信用体系并未生成，社会信用体系建设在某些领域、部分地区才刚刚起步，尤其是金融信用体系建设，问题比较突出，甚至面临着“信用缺失”的尴尬境地，在诸多领域不讲诚信、违约失约、不守信用现象仍然存在。

（一）商业市场领域出现的信用缺失及其法律问题

契约是市场经济体系最为基本的要素单元。“有约必守、诚信履约”也是市场经济最基本的要求和规则，是商界最基本的品格和素养。[1]根据我国《合同法》的相关规定，现行合同形式主要有书面合同、口头合同以及默示合同。①参见最高法院关于合同法重要疑难问题的司法观点（2014）。同时，我国《合同法》对合同的订立、合同的履行等做了比较清楚的规定。但是，在市场交易过程中，仍然存在着诸多违约、毁约、撕约、商业欺诈、合同诈骗等违约违法行为，甚至于有些老板“跑路”躲避债务，有些企业借企业改制、股份改造、企业破产之机转移资产、逃废债务。法律上的违约责任、诈骗等一系列违法犯罪的制裁措施显得软弱无力、束手无策。有些企业和个人明目张胆地违约，逼迫债权人走漫长的诉讼途径寻求救济，法律手段空显乏力。

（二）资本市场领域出现的信用缺失及其法律问题

目前我国资本市场信用缺失的主要表现之一就是上市公司面临的信用危机。2001年以来，中国证券市场上的造假行为可谓层出不穷，例如重庆红光、亿安科技及蓝田股份等，它们虚增利润，操纵股价，大肆进行内幕交易、编造信息、隐瞒不报，以及采取其他违规行为，这些做法违反了《证券法》和其他法律法规的规定，严重亵渎法律，破坏证券市场的信用，损害投资者的合法权益，挫伤了投资者的信心。[5]

（三）信贷市场领域出现的信用缺失及其法律问题

受我国金融体制机制的影响，我国目前的投融资渠道比较狭窄，长期以来从银行融资的比率占到80%以上，企业从银行贷款后却不守信用，往往会拖欠银行贷款，长期不还或少还本息，或还利息不还本金，甚至“跑路”、假破产等。信用的恶化导致了银行资产的恶化。“贷款的时候是孙子，还款的时候是爷。”企业失信形成的庞大的不良资产已给我国银行业的健康运行带来了巨大的威胁，它直接造成银行的资产萎缩，自身经营出现困难，并暗藏着巨大的金融风险。[5]在过去几年间，包括地下钱庄、担保公司、P2P借贷(网络借贷平台)、典当行和互联网金融等影子银行为那些受困于资金短缺的企业、房地产项目、地方融资平台公司等提供了商业银行以外的资金。目前，没有人能算出这些“表外的表外”资金规模究竟有多少。受信用机制的影响，它们的隐蔽性更强，风险也更大。

（四）票据、保险市场领域出现的信用缺失及其法律问题

我国票据市场的失信主要表现为票据诈骗。2013年，全国公安机关立案的票据伪造、编造案件以及违法承兑的案件8000多起，涉案金额达60多亿元。票据欺诈案件的增多导致了商业票据的支付功能的下降，市场主体不再信任票据的作用，导致了票据信用降低及市场主体之间不信任增大，大大制约了企业和地方经济的发展。在保险市场，由于一些从业人员误导、欺诈客户事件的频频发生，再加上保险公司理赔手续繁琐、拒赔现象的负面影响，导致了整个保险业市场社会信誉不高，保险信用度降低。所以说，这种建立在本应该是非常严肃的契约基础上的那种诚信精神、契约精神乃至契约法则却荡然无存，完全没有体现出法律的威严以及本应该彰显的法律效果。

（五）个人、政府信用的缺失及其法律问题

个人信用是社会整个信用体系的基础，决定着一个社会、一个国家、一个地区的整个信用环境的好与坏。目前，我国就个人信用机制问题还没有完全建立起一套行之有效的模式或者规则体系。一些人利用法律以及监管体制上的漏洞，譬如一房多卖现象、重复抵押、套取现金、恶意透支、拒不执行法院判决等，严重损害债权人的利益。遗憾的是，在个人信用危机的情况下，一些地方政府的不诚信表现给本来就不是很好的社会信用环境起到了负面的作用。譬如政府长期拖欠债务、违法违规担保、政策朝令夕改缺乏连续性、不讲信誉不兑现承诺等。如何从法律上对这种不诚信的个人和政府以遏制，的确是一个迫切需要解决的法律问题。

三、国外发达国家和地区的经验启示

世界上诸多的发达国家在金融信用体系建设方面基本上都已自成体系，完善的社会信用环境和人文基础给市场经济快速发展奠定了良好的基础。譬如美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国和德国等，尤其是美国和欧盟的社会信用环境、征信机制、信用方面立法建立发展都比较早，再加上政府部门较高的管理技术和执法水平以及比较健全的信用服务业，有力地促进了经济社会的健康有序发展。

（一）美国

1.信用立法概况

美国全方位信用法律体系建设起始于20世纪70年代，颁布最早的一部法律是1970年公布的《公平信用报告法》（Fair Credit Reporting Act）。后来又陆续颁布了《诚实租借法》（Truth in Lending Act）、《信用卡发行法》《公平信用和贷记卡公开法》《电子资金转账法》《银行平筹竞争法》《房屋贷款保护法》《金融机构改革—恢复—执行法》《社区再投资法》《信用修复机构法》（Credit Repair Organization Act）等。这些法律的颁布实施，为美国建立良好的金融法律环境和市场交易秩序奠定了坚实的基础。这些法律规范的集中体现就是规范授信、合法守信、平等授信、保护隐私。信用管理及服务行业呈现出了一体多位的特点，不但有可操作性较强的实施办法和措施，同时又有统一的原则和标准。[4]

2.征信体制模式

从世界发达国家征信业发展的历程来看，由于各国民族文化、风俗民情、历史条件、法治思想、社会理念等的区别和不同，征信模式可以集中概括为两个方面，即公共模式和私营模式。也就是业内所说的欧洲模式和美国模式。

美国的征信模式是完全市场化的，征信数据库对社会完全开放，征信服务机构都是由民营资本投建。美国有3个征信数据库以及400多家地方信用局。这些信用局都是民间设立的，都属于私营性质的。法律规定，消费者信用调查报告的合法用户有9种，主要是信用交易的对方和雇主，以及国家安全和司法部门。美国征信制度的优点在于私营的信用局不仅支持现金信用的授信者，还支持零售信用和服务信用的授信决策。信用工具的发行使市场交易额大幅度增加，从而渗透到美国社会的各个角落。但是这种模式也容易造成激烈的市场优胜劣汰，造成民间资源浪费和重复投资。[1]

（二）欧盟

1.信用立法概况

相比美国而言，欧盟在制定与信用有关的法律时比较重视实用性，其信用立法的宗旨和原则就是在保护人权和开发数据之间取得平衡，在保护消费者个人隐私权的同时，还要保证企业和消费者征信信息的畅通。德国在1934年开始建立个人信用登记备案系统，并相继制定出台了一系列操作实施细则。联邦德国先后于1970年和1977年颁布实施了《分期付款法》和《通用商业总则》，用来指导消费借贷业务。为了保护隐私权，同时又能合理利用个人信用信息资料，瑞典、法国、挪威和卢森堡等国家先后制定了《个人数据保护法》。同时，1980年经合组织颁布的《个人人格保护及合理利用个人数据国际交流准则》进一步促进了欧盟国家在个人数据保护方面的立法。为了促进欧盟经济一体化建设，欧洲议会于1995年10月通过了一个旨在维护市场公平交易的《个人数据保护纲领》，促进了个人征信数据在同等数据开放水平的征信国家内的使用和传播。[4]

2.征信体制模式

欧洲的征信体制恰恰与美国的体制模式相反。欧洲的征信机构都是由政府财政出资建设的，往往由国家银行出面统一组建，其建立的基础就是银行内部的贷款登记备案信息数据库。1992年，欧洲中央银行行长委员会会议建立了“信用信息登记系统”。该系统实行金融联合征信方式，服务对象仅限于会员金融机构。该模式能够有力地保护金融行业以及信息系统的安全，能够有力地保护个人信息隐私。这种模式的不足之处在于系统不向零售信用和服务信用授信人提供服务，不利于将信用工具渗透到社会的各个角落。另外，政府财政负担过大，且征信数据库的容量相对较小。

四、构建金融信用法治环境的对策建议

良好的金融信用体系和制度是市场经济快速健康有序发展的前提和基础。尤其是金融信用法治环境的构建是经济社会建设发展能够依法规划、依法发展、依法治理的有力保障。笔者建议，金融信用法治环境的构建应当借鉴国外发达国家和地区的法治实践经验，结合我国法治发展的实际情况进行综合性的常态化的制度性安排。

（一）积极推动国家金融信用相关法律法规的修改完善

1.积极推动有关金融信用立法的制定和修改

充分发挥我们各类市场主体的积极性和主动性，向中央积极提出建议，积极推动有关金融信用法规规章的制定和修改。同时发挥社科系统的研究力量，集中学科优势，多立项多研究，为国家金融信用立法尤其是有针对性的立法提供有力的理论方案和实践经验。2013年3月15日，《征信业管理条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施。这是我国第一部规范征信业健康发展的行政法规，将对我国征信业发展的制度化、规范化、法制化起到积极的促进作用和保障作用。但是，该《条例》还存在一些缺陷和不足，譬如对于什么是公共信息没有明确规定，民间征信机构是否能够共享中国人民银行的金融信用信息基础数据库，如果能，怎么共享不清楚，同时规定“不从事信贷业务的金融机构向金融信用信息基础数据库提供、查询信用信息以及金融信用信息基础数据库接收其提供的信用信息的具体办法，由国务院征信业监督管理部门会同国务院有关金融监督管理机构依法制定”。这种授权性的规定有使征信业管理陷入行业垄断的嫌疑。该《条例》很多条款规定的太笼统，可操作性不强，甚至有些条款模糊不清令人很难理解。笔者建议应对征信业管理立法进行研究，在《条例》的基础上提升法律地位，由全国人大常委会通过一部《征信业发展管理法》，增加条文，增加内容，增强其可操作性。

2.推动与金融信用相关法人制度的修改完善

有限责任公司作为现代企业制度的主要形态，它的产生为公司在市场经济活动中发挥关键作用奠定了物质基础。但是，一些人滥用公司的独立法人地位侵害债权人的合法利益，尤其是金融机构的利益，妨碍金融秩序和社会信用。笔者认为可以借鉴国外的立法和司法经验，进一步完善我国法人人格否认制度，允许债权人向股东直索债务，保护债权人合法权益。

3.积极推动与金融信用相关破产法律制度的修改完善

破产制度是与企业金融信用紧密相关的一项法律保护制度。但目前我国只有一部《企业破产法（试行）》，且适用范围仅限于全民所有制企业，条款不健全，急需加以修改完善，尤其是合伙企业、民营企业、金融机构如何破产也没有法律可依。笔者建议，应该在《破产法》和《刑法》中增设破产犯罪，保护债权人利益。追究那些有损害债权人利益或者破坏破产程序的行为，例如放弃担保债权、转移隐匿财产等破产犯罪行为。同时，应尽快建立我国个人破产制度。借鉴国外立法经验，对破产人的身份、地位加以必要限制，法院可根据债权人的请求限制其居住、资金来往，防止破产财产流失。债务人在一定期间内不得担任公务员、律师、仲裁员、公司高管等，不得进行任何高消费或者投资活动。

4.积极推动与金融信用相关物权法律制度的修改完善

首先是物权公示制度。物权公示是我国《物权法》规定的一项重要物权制度。只有依法确立完善的公示制度并赋予产权以公信的效力，市场交易主体才能省去一系列不必要的产权归属即所谓“资信”的考察，从而降低交易成本，提高交易主体的资信能力，防范失信欺诈行为，防止信用风险。[4]

其次就是进一步完善担保物权制度。《物权法》出台后，《担保法》并没有作出相应的修改，只是最高法院做出了一系列的司法解释加以平衡和调整。笔者建议对《担保法》应及时作出修改，使其与《物权法》相一致，同时创设新的担保方式（不穷尽当事人约定的担保方式）来对债权债务关系加以规范，保障债权的圆满实现，确保企业等市场主体守信、不失信。

5.积极推动与金融信用相关侵权法律制度的修改完善

随着我国市场经济活跃度的提高，各式各样的欺诈行为也粉墨登场，搞得合法经营者防不胜防。这种严重侵害他人（企业）合法权益的行为严重损害了市场信用和交易秩序，使整个社会的信用程度降低。笔者认为，目前在《合同法》《民法通则》及《侵权责任法》中规定的惩罚欺诈行为的措施力度还不够，应该在《证券法》《保险法》《刑法》和《合伙企业法》等相关市场交易法律法规中增加惩罚约束条款，加大惩罚力度，增加失信成本，让失信者倾家荡产，确保社会信用不遭到破坏或损失降到最低。

（二）加强司法程序保障制度建设

1.完善民事执行程序，加大执行力度

对于法院来讲，民事裁判结果执行难的问题，不但严重损害了司法权威和公信力，而且对社会的信用造成了恶劣影响和破坏。执行难问题一个是经济实力的问题，另一个就是信用问题。必须进一步完善民事执行程序，加大执行力度，解决执行难的问题。笔者认为，可以在目前执行债权凭证制度、被执行人财产申报制度、黑名单制度的基础上，创设一些新的有约束力的执行措施。譬如建立悬赏公告制度（部分法院已经在实施）和完善的信用登记制度。即由人民法院以公告的形式，要求社会各界积极监督，提供被执行人的财产情况、高消费和偿债情况，一旦举报查证属实，则给予举报人一定的奖励。这有利于调动社会各界的积极性，对债务人形成强大的威慑，也将极大推动执行工作的顺利进行。信用登记制度即在执行期间，如果债务人没有财产可供执行，债权人的债权不能得到实现，建议人民法院将债务人不履行或不能履行债务的情况提供给有关债务履行信息的机构，这些机构将债务人不履行债务的基本情况收集在一起，允许公众查阅。这样，在当事人订约时，一方就可以查阅另一方是否有欠债记录，从而决定是否与其交易。这就可以极大地减少那些负债累累却仍然大量举债的现象，有助于防止欺诈和逃废债的行为。[4]

2.创新金融司法审判方式，优化金融司法环境

2011年3月1日，河南首家金融审判法庭在郑州市中级人民法院成立。金融审判法庭的设立不但是开创了河南金融市场上的一个先河，也是“倾力诚信建设，着力打造金融诚信大省”的诚信金融的良好实践。①河南金融审判法庭的主要职责是审理涉及银行、保险、证券、基金、信托、期货、票据等方面的金融民商案件，并对基层法院的金融案件审判进行督导指导，向金融机构发布审判信息、典型案例，开展有关金融法制教育与学术交流等。目前，郑州市中级人民法院还专门设立了金融执行庭，以配套解决金融胜诉案件的执行难问题。

笔者建议，我国在此基础上创设金融仲裁院，进一步提高金融法律服务水平，优化金融司法环境。在法治中国建设过程中，随着金融业的快速发展和市场化程度的加深，各种新型的金融经济纠纷和金融违法犯罪案件将会陆续出现，仅靠法院一家来承担金融司法任务未免太重，金融仲裁院的设立可以有效地解决法院审判工作压力大的问题。

（三）创新金融信用征信服务机制

1.搭建一个全面系统的、信息数据广泛的征信服务平台

我国应搭建一个包含多个部门、多项内容、多种数据的征信基础数据统一服务平台，推进部门信息共享。建立全面系统的个人和企业信用征信资料，这些资料涵盖了银行信贷信息、工商信息、土地房产信息、担保信息、法院裁判执行信息尤其是失信信息。完善信用资料使用、惩戒失信行为等方面的制度性安排，提高全社会信用服务水平。这些信息面向全社会提供查询服务。同时应通过立法鼓励支持民间资本投建征信服务机构。

2.制定完善全方位的信息数据采集机制

通过立法完善企业和个人信用信息基础数据采集机制，建立健全国家机关、企业事业单位等行业间、部门间信息共享及其协调协作机制。制定并组织实施信用评价指标体系，加快中小企业担保体系建设，加强信用体系宣传推介力度。同时推动金融企业高管和从业人员的信用档案建设工作，进一步完善金融企业高管和从业人员的诚信建设。

3.构建科学的金融生态法治环境建设指标评估体系

建议各级政府金融办开展区域信用评估，建立权威的信用评级体系，推动行业或企业全面提高履约意识；将信用环境评估与银行业支持当地经济发展结合起来，打造金融信用新常态，形成长效化的良好政策导向、利益机制和社会环境，对信用环境长期得不到改善的地区，可以采取金融服务退出机制。

（四）完善失信惩罚机制

对失信行为的惩罚力度不够、法律执行力不足是群众反映最为强烈的问题。失信惩罚机制是金融信用体系重要的基础性内容，是金融信用法治环境建设的重要保障和支撑。笔者建议，我国应借鉴国外经验，探索建立失信企业联合惩戒机制和黑名单公示制度。重塑失信惩罚制度的地位和功能，对失信者出重拳下狠心，让失信者倾家荡产，让守信者名扬天下。

[1]徐冬根.上海国际金融中心法制环境建设研究[M].北京：法律出版社，2007：241-257.

[2]张维迎.法律制度的信誉基础[J].经济研究，2002，（1）：23.

[3][意]朱塞佩∙格罗素.罗马法史[M].黄风，译.北京：中国政法大学出版社，1994：234.

[4]吴弘.上海国际金融中心建设的法制环境[M].北京：北京大学出版社，2010：31-185.

[5]魏英梅.我国金融信用缺失及防治问题探讨[J].经济理论研究，2006，（3）：71-72.

（责任编辑：王淑云）

1003-4625（2014）12-0062-05

F832.1

A

2014-10-13

本文为2014年度河南省哲学社会科学规划项目《河南法治县（市、区）创建指标体系和考核标准研究》（批准号：2014CFX004）的阶段性成果之一；2014年度河南省社会科学院院级课题一般项目《深入推进平安河南建设研究》（课题编号：2014B14）的阶段性成果之一。

李宏伟（1976-），男，河南尉氏人，硕士，副研究员。