中美两国公立大学办学模式比较研究

季 飞

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

随着中国高等教育事业的发展，中国跨入了高等教育大众化的行列。中国的公立大学与美国的公立大学存在诸多相似的地方。在此把中美两国公立大学的主要办学要素放到一起，从法律结构、管理、财政资助和使命任务几个方面进行比较分析，发现美国公立大学办学模式和经验有许多值得我们学习借鉴的地方。

一、比较的主要项目

(一)法律结构

法律结构主要是要厘清大学与所处环境中各利益相关主题的各种关系，其中最主要的就是与政府之间的法律关系。

1．美国公立大学的法律结构。美国公立大学与政府间的法律关系很复杂，根据宪法和法律规定，管理公立大学的责任和权力分别分配给立法机关、州政府主管部门或是协调委员会、大学管理董事会及执行部门。有些大学在结构上完全作为政府机构的一个部门来组织，受到人员雇佣和商业运作的限制。也有些大学被看作是独立的公共部门，依据宪法和州法律从政府那里获得一定程度的自治权。但各州的情况不一，有限自治权的获得也不一样。例如，在密歇根州和加利福利亚州，州宪法明文规定了公立大学特有的管理权和控制权，使它们免受州行政和立法官员的影响。在其他一些州，大学的自治权是通过立法条款和政策措施来保障，而这种形式的保障效果就差得多。此外，各州的一些法案也会干预大学的自治权。例如，要求公共机关会议公开和信息自由的《阳光法案》已经扩展是公立大学的正常工作陷入瘫痪的地步。[1]

2．中国公立大学法律结构。中国公立大学的法律框架没有美国那么复杂，在省一级基本没有制定法律的约束。在《宪法》的基础上有《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》以及国务院及教育部出台的实施办法等。但主要的框架还是1998年颁布实施《高等教育法》。在公立大学与政府的关系上，《高等教育法》所作的文字表述是，“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。” 对公立大学的自治权的授予表述为，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理；第十条国家依法保障高等学校中的科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。”

(二)管理模式

1．美国公立大学的行政管理。美国联邦宪法规定，美国公立大学的实际管理权在州，在州一级有非专业的大学管理董事会，它在主要政策决定上享有最终的决定权，他对机构的福利负有受托和法定责任。董事会一般由8—12人组成，基本上是行政人员和教师代表，任期随各州和各学校的不同而不同，短的2—3年，长的长达14—16年，董事会成员多数为州政府直接任命或是选举产生，董事会一般设主席、副主席、秘书和司库各一人。董事会主席由董事会选举产生，或由董事会成员轮流担任，平均任期3年。董事会主席是一个关键职位，他是董事会的领导人、发言人，在许多活动中协同校长工作，是校长的顾问。除少数规模很小的董事会外，大多数董事会都下设各种委员会来处理各种具体事务，各校所设委员会的数目多少不一，委员会的具体职责也不尽相同。公立大学的管理董事会理论上是“财产托管人”，但由于公立大学管理董事会成员选举过程的政治本质，使得他们首选是对特定的政治选民负责，更加强调监管和公共责任。[2]公立大学的校长、副校长、教务长由董事会选举产生，协助校长工作并就具体职能对校长负责，教学、科研、后勤部门负责人由校长任命产生。以校长为首的行政体系根据董事会授权，行使大学的日常行政权力，决定关系到学校发展的重大决策性问题，处理学校与董事会、学校与政府、学校与社会的关系，对董事会负责。

2．美国公立大学的学术管理。评议会是美国公立大学学术管理的专门机构，评议会(Senate或Council)，也叫做大学教授评议会(University Faculty Senate)，主要由教授，副教授组成。评议会成员按学院或学科分配名额产生。评议会下设学术规划委员会、学术政策委员会、科学研究委员会、教学委员会、研究生工作委员会、调查委员会等，分别负责相关的学术事物的管理和决策。评议会由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了学术事务的决策权。校长兼任评议会的主席，主持召开评议会，提出学校总的学术政策，协调推动课程设计的执行，提出学校预算并监督执行，评议会决策的事情由校长负责执行。以教授为主体的评议会或教授会主要负责大学学术事务的决策和对行政权力的监督。在大学内部管理结构上，形成了董事会、行政体系和评议会或教授会分而治之、各负其责的权力结构。

3．中国公立大学的行政管理。中国公立大学的管理，按照《高等教育法》的规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。简单的说就是由中央和省两级管理分属中央和地方的公立大学。在内部管理体制上，中国公立大学实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。公立大校的校长为学校的法定代表人，公立大学的校级领导由上级党委和主管部门任命，校长有推荐副校长和各部门负责人的权利。[3]

在此基础上，部分大学制定了中共大学委员会常委会会议议事规则，对重大事项决策、重要干部任免、重要事项安排均作出了具体的规定。目前，多数的大学是按照校、院、系三级划分层次，党的组织和各级行政组织平行设立，下一级党组织的委员、书记、副书记由上一级党组织考察、推荐、任命，学院的院长和系主任由上一级党组织考察、推荐，校长任命，并赋予相应的行政级别，他们分别对上级党组织负责，院长、系主任还必须对校长负责，院系施行院长负责制。上述的组织层级设置，在校内便形成了严格的科层等级，相应的组织配以恰当的资源，简单的说叫做“三定方案”即定职能、定编制、定人员，形成了权力集中于少数人手中，以此确立了管理中的服从和隶属关系。

4．中国公立大学的学术管理。大学内部都设有学术组织，如：学术委员会、学位委员会、教师职务评审委员会、教学指导委员会等。但是这些委员会的成员多由学校或是各院、系和职能部门的负责人组成，在学术事务决策中带有行政色彩；由于成员组成的缺陷，没有基层和一线的教授的参与，听不到他们的声音，这些学术组织很难发挥他们被赋予的作用和应该承担的责任。另外，由于大学内部行政权力和学术权力界限划分的模糊，学者和学术组织参与大学重大问题决策渠道的有限，加上学术组织缺乏相应的章程，导致权限和职责不明，事实上已经沦为行政机构的附属物，学术权力的合法性和可操作性在实践中难以体现。不过，新近中国教育部也在实施了渐进的改革，例如《高等学校学术委员会规程(征求意见稿)》对大学的学术委员会的人员构成做出了规定：“学术委员会委员由学校不同学科、专业的教授(含副教授)和其他具有正高级专业技术职务的人员组成，人数应为不低于15人的奇数。其中，担任学校及相关职能部门行政领导职务的委员，不得超过委员总人数的1/3；不担任党政领导职务及院系负责人的专任教授，不得少于委员总人数的1/3。”此外，对学校的重大决策也给出了指导性意见，规定了“学校做出下列决策前，应当通报学术委员会，由学术委员会提出咨询意见。学术委员会有重大异议的，应当暂缓实施：(一)制定全局性、重大发展规划、发展战略；(二)学校预算、决算中教学、科研经费的安排及分配、使用；(三)教学、科研重大项目的申报及资金的分配使用；(四)开展中外合作办学、赴境外办学，对外开展重大项目合作。”[4]

(三)财政资助及经费筹措

1．美国公立大学的财政资助。美国公立大学的财政来源主要来自州政府的财政拨款，除此之外还有联邦政府，地方政府提供的研究资助和学生财政补助(当中含有私人捐赠和捐赠基金的税收优惠)，学生缴纳的学费，捐赠和捐赠基金收入，附属机构收入(如医院、学生公寓、体育运动)，技术转让费和子公司投资收益。其中州政府和地方政府的拨款大约占所有经费来源的45%，学费收入约占25%，捐赠收入约占6%。值得一提的是大学附属机构的创收，尤其是大学医疗机构的收入已经作为公立大学经费收入的重要补充。此外，大学在运营和资本账户上设立储备金，储备金的投资收益也是一个补充渠道。捐助基金的管理收益及再投资也是一个经费来源。[1]87-95

2．中国公立大学的财政资助。中国公立大学的财政来源有财政拨款、教育税收、学费、校办产业、社会捐赠、助学基金、科研经费、银行贷款、利息等多种渠道。主要的收入是政府财政拨款和学生学费、杂费收入，据《中国教育统计年鉴2010》数据显示：2010年我国高等教育经费为47827759.8万元，财政性教育经费占48.66%、社会捐赠占0.55%、事业收入占43.57%(其中学杂费占33.33%)、其他经费占6.53%。从2001年开始全国高校每年生均学杂费水平已经高于全国人均收入水平。科研等其它教育经费，私人和社会捐助数量极少占教育经费比例较低。另外，中国公立大学的校办企业没有规模或是问题较多，对办学经费的贡献率基本可以不计。

(四)使命和任务

1．美国公立大学的使命和任务。由于美国公立大学的服务授权，服务选民是其根本任务。在这个框架下可分为核心任务和外围任务。核心任务包括：一、提供并进行通识教育和学科课程；二、学问，各种形式的知识的发现、综合、评价和保存；三、为社会提供服务。美国公立大学一直重视培养专家人才，以解决社会需求和社会问题。大力发展医学、护理、牙科、法律和工程等应用性专业，此外，还通过农业技术推广、经济发展和提供卫生保健等为公众服务。外围任务是在核心任务之外扩展出来的，包括接受委托做研究，提供卫生保健，推动经济发展，促进社会变革，提供大众娱乐(学校足球馆的规模可证明)。这些外围活动在维系公立大学和它所服务的公众上发挥着重要作用，“如果公立大学想维持公众对它的信任和支持，它就必须证明自己永远比过去对社会更加有用和有意义。”[1]19

2．中国公立大学的使命和任务。按照《高等教育法》的文字表述公立大学的任务是：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”，“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”我们可以概括为培养人才，教学、科研、服务社会。在人才培养上强调的是培养高级专门人才，而不是培养通才或是培养人，故而可以理解为培养的是“高级匠人”，教育家潘光旦先生曾说过：如果“举世全是匠人，而没有几个通人”，那种锱铢必较、乃至同室操戈的局面就再说难免了。[5]

二、中美公立大学办学的异同点

通过以上项目的比较，我们发现两国的公立大学有共通的地方，也存在着明显的区别。

(一)相同点

1．在法律结构方面，两国都有相应的法律制度作保障，都强调依法办学。

2．在管理体制方面，都强调政府的监管、掌控，政府对公立大学的控制都在不断的加强。美国通过任命董事，控制办学经费来源渠道，政府拨款来实施对公立大学的控制；中国通过“控制大学资源的分配权及资源来源渠道，形成教师依附学校，学校依附政府的单向度依附关系；通过控制人事的任命权——任命书记、校长等管理官员来实施对大学的掌控。”[6]

3．在在财政资助方面，都实现办学经费来源的多元化，主要渠道是政府的财政拨款，其次是学生的学费、杂费收入，然后是社会捐助，服务社会收入等渠道。

4．在使命和任务方面，都把服务国家和民族作为己任；教学、科研、服务社会都是大学内部的核心任务。

(二)不同点

1．法律框架方面，美国的宪法规定了美国公立大学属于州的产物，州将管理公立大学的责任和权力分配给这样一系列的等级机构：立法机关、州政府主管部门或是协调委员会、大学管理董事会及执行部门。有些大学在结构上完全作为政府机构的一个部门来组织，受到人员雇佣和商业运作的限制。也有些大学被看作是独立的公共部门，依据宪法和州法律从政府那里获得一定程度的自治权。但《阳光法案》等法律也会干扰公立大学的办学自主权。

中国的公立大学属于国务院统一领导和管理下的高等教育事业，实行中央和省两级政府管理。公立大学有一定的自主权，但不具体，也不具备可操作性，大学还是作为政府的行政部门而不是特殊的学术部门运行。

2．管理体制方面，美国实行的是非专业的大学管理董事会制度，董事会是大学的最终权力部门，董事的构成基本可以代表所服务公众的利益。董事会的职权也保障了大学办学自主权得以施行。大学的校长，副校长，教务长等由董事会聘任产生，校长是学校内部执行系统的负责人，大学内部设有教授会负责学术事务，基本是按三权分立的原则进行管理。

中国的公立大学实行的是中国共产党基层党委会领导下的校长负责制，校长是学校的法人代表，有与之相对应的民事权利。学校有行政级别，学校校级领导由上级党委和政府任命，校级领导和各部门负责人都有行政级别，按照党政领导干部管理条例进行管理。学术管理方面，学校内部设有学术委员会和工会，但是由于制度的缺失，大学内部学术权力和行政权力的划分界限不清楚，加上等级严格的行政体系制度，使得学术组织的成员构成上多数为大学内各部门的负责人或是学校领导，在进行学术事务决策时没有普通教授的声音，决策的方式也多受到行政决策的影响，实际上大学内部的学术权力已经被弱化，管理方式也多为行政式管理，没有发挥好学术组织的作用，学术组织沦为行政的附庸。

3．财政资助方面，美国公立大学的社会捐助和捐助基金收入所占办学经费的比例在不断提高。学校通过服务社会，向公众提供医疗保健服务，农业技术的推广，受委托承担的科研项目以及项目成果转化获的收益，且这部分收益已经成为学校办学经费的重要来源。另外，联邦政府的捐赠免税的鼓励政策，加上较为完善的学生资助政策，以及面向中产阶级的大幅度减税政策，也使得大量的经费投向公立大学。值得一提的是学校的财务运作，设立储备金，资本运作的收益也为学校广开财路。

中国公立大学的学生学费、杂费所占比例过大，而且学生资助体系不健全，覆盖面较小。高校贷款缓减了办学经费短缺的暂时困难，但还贷能力不足，学校还贷压力大。社会捐助较少，学校服务社会和科技成果转换的收入不多，加上制度的不允许和资本运作的能力有限，学校没有增加办学经费的渠道。此外，由于政府财力有限，无法支撑巨大的教育需求负担，政府拨款有下滑的可能。

4．使命和任务方面，美国公立大学在教学上给学生提供的是通识教育，通过实施博雅教育培养学生智能，完善学生心智。从而达到发展人民智力，培养高层次人才的使命。美国的公立大学除了传统的教学，科研和服务社会的核心任务外，还有外围的公共责任，还必须向公众提供卫生、医疗保健，推动社会变革和提供大众娱乐的任务。其宗旨是强调为选民服务，要向选民证明其存在的社会意义。

中国公立大学在课程提供上还是沿袭学习前苏联专业教育的模式，这种教育模式的缺点是，人为地的割裂事物与知识本来相互联系的整体性，不能有效的培养学生的理智美德以及学生思维正确性的形成。这样就造成了中国的公立大学就像一个企业的生产加工流水线，培养出来的学生都是一种规格、一种型号，没有创新性思维和创造力。由于教学上实施专业教育，人为的阻碍了学科之间的交叉与融合，使学生在高深知识方面不能形成基本的观念和相同的基础，学生对高深知识的兴趣不能有效形成，也就谈不上培养创新型人才了。中国公立大学在培养人才，教学，科研，服务社会方面，有较强的政治性，强调要培养为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。由于过多的强调政治性，在办学中弱化了认知规律，忽略了大学在社会中独立思考，批判社会，引导社会发展的功能。

三、借鉴和启示

尽管中美两国政治制度不同，教育发展所处的阶段不同，发展面临的问题也有很多不同，但是我们必须承认美国公立大学在办学方面也有很多值得我们借鉴学习的地方。我国公立大学的管理与改革可以作如下思考。

(一) 完善高等教育的配套法规建设，制定大学法或是高校董事会章程。完善大学治理结构需要设立大学董事会，设立董事会是建立现代大学制度的需要，也是进一步完善大学治理的需要。现行的大学基层党委会从制度设计上看类似于大学的董事会，但是由于政党组织的政治属性决定了党委会和董事会还是有本质上的区别，在制度层面和运行机制上还需要进一步的改良和完善，使之契合于大学董事会的覆盖广，决策独立、权威的属性。大学有自身的办学规律，因而需要与外界社会保持一定的距离，遵循学术自由和独立性；另一方面，高等学校又承担着社会文明与进步的重大公共责任，所以又必须积极反映社会需求，接受社会各界的关心与监督。美国著名高等教育专家阿特巴赫曾指出，“美国的经验表明，只有当大学与社会联系起来，大学学术才能兴旺发达。”美国高校董事会是学术自治与社会监督的平衡在制度上的反映。[7]我国的具体国情要求我们在建立校董会上也要结合实际，不能照搬别人的经验，要构建一个符合国情的中国特色的社会主义的大学董事会模式。在制度设计上要求我们必须把党的领导，教职工的权益，学生的权益有机的结合起来；同时还能使学术权力，行政权力在大学内部相互融通，又各负其责，有效地发挥作用。

(二)完善高等教育的配套法规建设，制定学术机构的组织章程和实施细则，明确界定大学内部学术权力和行政权力的作用领域、范围，建立依法治校，依法行政的机制。无论是行政权力的行使，还是学术权力的行使，都应该在国家相关法律框架下运行。同时还要建立学术权力和行政权力的协调机制，形成有机的分工、合作与制约的关系。在学术管理中通过制度设计给学术权力以应有的地位和权威，建立发挥其效能的制度保障机制，使它们在学术管理活动中建立一种有机合作与制约的关系。在制度建设中要落实以学术为本，育人为中心，管理就是服务的理念，逐步消除官本位的思想。要明确学术组织的职责与权限，最主要的是学术组织要掌握相关学术资源的分配权和决策权，至少要有较大的建议权和否决权，确保学者专家参与学术事务决策的权利落到实处。

(三)大学面对办学经费增长的压力，必须提高多渠道筹集办学经费的水平。面对新一轮的国家事业单位分类改革的推进，高等学校被列为二类公益事业单位。这就意味着学校要通过市场和社会来筹集办学经费的不足。这就要求学校要提高校办产业、勤工助学、社会服务经费所占办学经费的比重。校办产业必须面对市场，理顺产权关系，搞好转制，提高效益。同时学校要搞好校企合作，提高科技成果转化率。另外大学要积极参与社会建设，积极与企业合作，承接企业的应用性研究项目；积极与政府合作，承担社会急需解决的研究项目；开发教育培训市场，满足人民群众终生教育的需要。这些要求的落实需要大学具备真正的法人实体地位，能够面向社会，面向市场，参与竞争，发挥主体作用。

(四)逐步实施大学课程改革，向学生提供通识教育课程。大学教育的目的在于培养学生的智能，在基于为知识而知识、为真理而真理、为道德而道德所开展的求真、求善、求美的活动中。在通才教育中培育学生的理智美德，理智美德教育是一种最有用的教育，首先对拥有的人有用，然后通过它对世界有用。通识教育的实施有赖于“永恒学科”的学习，这些学科能抽绎出我们人性的共同因素，因为他们使人与人联系联系起来，使我们和曾经想过的美好事物联系起来，因为他们对于任何进一步的研究和对世界的理解都是首要的。[8]

经过改革开放三十多年的发展，中国积聚了大量的社会财富和社会资本，社会捐赠和慈善事业发展的潜力很大。但是我们没有鼓励社会举办福利事业的法律法规，社会资本投入办学等社会公益事业的份额较小。当下中国政府应该及时出台有利于鼓励捐赠和慈善事业的法规和税收政策，鼓励社会资金进入高校弥补学校办学经费的缺口。与此同时，中国公立大学要学会抓住机遇，本着一种“乞丐精神”，采取各种措施，包括建立专门管理部门，培训和任用专门人员去劝捐募捐。广泛的吸纳社会各界的捐赠，捐赠者的范围可以包括校友，学校的朋友，企业，慈善家等。通过募集资金的方式，既改善了高校办学经费短缺的问题，同时使大学和社会也建立了一种新型的利益相关者的合作关系，有利于学校改变治理结构。

[1] 【美】詹姆斯.杜德斯达，福瑞斯.沃马克.美国公立大学的未来 [M].北京.北京大学出版社，2006：9-14.

[2] 王承绪. 学术权力——七国高等教育管理体制比较. [M].杭州.浙江教育出版社.2001：117-119.

[3] 中华人民共和国高等教育法[DB/OL].教育部门户网站-MOE.GOV.CN. http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.

[4] 高等学校学术委员会规程(征求意见稿)[EB/OL]. 中华人民共和国教育部门户网站，http：//www.moe.gov.cn/ publicfiles/ business/ htmlfiles/ moe/ s248/ 201310/ 158514.html.

[5] 潘光旦.潘光旦文集(第五卷)[M]. 北京.北京大学出版社，1977，256-261.

[6] 季飞.解读大学内部资源分配的“首长化”倾向.[J].现代教育管理，2010(12)：8-10.

[7] 李红桃.美国公立大学董事会制度及启示[J].高等农业教育，2008(7)：89-91.

[8] R.M.Hutchins：The Higher Learning in America，Transaction Publishers，1995：41，70，77，95.