南通通州区城乡文化统筹发展的调查与思考

张洁云

（中共江苏省南通市通州区委党校，南通 226300）

南通通州区城乡文化统筹发展的调查与思考

张洁云

（中共江苏省南通市通州区委党校，南通 226300）

南通市通州区城乡文化的主要发展路径为“六大统筹”，即统筹城乡文化政策设计、统筹城乡文化投入支持、统筹城乡文化设施建设、统筹城乡文化产业发展、统筹城乡文化资源共享、统筹城乡文化队伍建设。尽管通州城乡文化发展成效明显，但是制约当前城乡文化统筹发展的主要问题还比较突出，主要表现在：城乡文化公共投入依然不平衡、城乡文化设施建设依然不平衡、城乡文化资源供给依然不平衡、城乡文化产业发展依然不平衡、城乡文化队伍能力建设依然不平衡。为此，下一步要不断健全政策保障、完善发展机制、创新培育方式、优化发展环境，从而进一步加快城乡文化一体化发展进程。

城乡；文化自觉；文化统筹；路径

党的十八大报告明确指出，加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式，必须加快推动城乡发展一体化。统筹城乡文化发展其主要含义就是指在一定行政区域内，对城乡文化事业和文化产业进行统筹规划，实现城乡文化事业和文化产业资源共建共享，城乡文化大发展大繁荣。当前，加快推动城乡文化统筹发展，不仅是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的重要内容，也是扎实推进文化强国建设战略和实现文化现代化发展的具体体现和生动实践[1-3]。

1 通州区推进城乡文化统筹发展的主要路径及成绩

近年来，通州区以推进城乡公共文化一体化发展为目标，整合资源，汇聚力量，分级推进，基本形成覆盖城乡的公共文化设施网络，基本建立公共文化服务体系框架。其主要路径体现为“六大统筹”：

1)统筹城乡文化政策设计。通州区将公共文化服务体系建设纳入国民经济和社会发展总体规划，并且每年将文化惠民工程写入政府工作报告，列入为民办实事项目。2011年5月，根据南通市委统一部署，通州区专门成立了区农村文化建设工作推进领导小组及办公室，负责统筹城乡区域文化发展的领导工作，加强对农村文化建设的指导。成立了通州区“文化精品工程”领导小组，负责研究制定推动文化发展的政策措施，提供组织、人才和资金保障。为推动政策创新，通州区积极深化城乡文化一体化发展的制度建设。相继制订出台了《转发关于加强公共文化服务体系建设的意见的通知》、《关于印发通州区文学艺术奖试行办法的通知》、《关于大力实施人才强区战略的意见》、《关于印发全区文化事业发展资金竞争立项实施办法》、《通州区“510”高层次创新创业领军人才（团队）引进计划实施办法》、《通州区文化产业人才计划实施细则（讨论稿）》、《关于开展通州区首届名文艺工作者评选活动的通知》等一系列政策文件，为农村文化建设提供了政策保障。编制了《通州区“十二五”公共文化服务体系建设规划》等政策规划，初步实现了城区与农村同步规划、职责明确、运转有序的城乡文化发展管理格局。

2)统筹城乡文化投入支持。近年来，通州区积极建立公共财政对文化建设投入稳定增长机制，不断加大对农村文化的倾斜力度。从2010年起，根据《通州区文化事业发展专项资金竞争立项类项目实施办法》，区财政每年投入400万元文化发展专项资金（2013年调整至450万元），用作公共文化服务体系建设项目引导资金和活动资金。其中投入77万元用于省示范文化站、村级示范文化活动室建设，投入15万元用于培育资助3个民办博物馆建设。通州区专门设立了500万元文化产业引导资金，用于扶持文化产业的发展。在不断加大城乡文化建设投入的同时，还积极引导企业争取省、市各级资金扶持。根据《2012年度江苏省文化产业引导资金项目申报指南》文件精神，组织发动了南通妙吧、南通金太阳纺织、南通君光传媒、南通广电网络等几家规模企业申报文化产业引导资金。据初步统计，2008年以来，通州区文化产业项目获省、市、区各级财政引导奖励扶持资金近1 000万元。2013年还争取了10多万元的文化扶贫资金。

3)统筹城乡文化设施建设。近年来，通州区不断加强文化基础设施建设。2012年，区委、区政府投资4亿元，新建“一馆两中心”（城市展览馆、市民中心、体育中心），其中文化馆面积11 450平方米，图书馆面积8 415平方米。目前，建成江苏省公共文化服务体系示范镇1个，全区18个镇文化站全部达到省级标准，40个村（居）文化活动室达示范标准。截至2012年底，区图书馆共藏书32万册，各镇文化站藏书12万册，农家书屋藏书近40万册。公共文化服务水平不断提高，实现了全区农家书屋、镇级图书分馆与区图书馆通借通还。全区还兴建了市民广场（全国特色文化广场）、明珠广场等一批大型适宜休闲、游玩的绿化广场，10个镇文体广场达示范标准，各镇均建成1 000平方米左右的文化小游园。截至2012年底，全区共有档案馆2个，区级有线广播电台、电视台各1个，互联网接入用户率达83%，有线电视覆盖入户率达97.7%，数字电视转换率达84.6%，广播村组通播率达100%；文化信息资源共享工程通州支中心建成，实现镇级、村（社区）基层服务点全覆盖，形成了群众文化“集约化、一体化”运行机制。

4)统筹城乡文化产业发展。按照“十二五”期末进入江苏文化产业10强县区的目标，通州区把发展文化产业作为推动经济转型、提升文化软实力的重要抓手，全力推动文化产业发展。2013年5月底，中国南通家纺城被列入首批江苏省文化科技产业园，全省共18家园区基地榜上有名，南通地区仅此一家。创建了3个首批南通市级文化产业基地，即南通妙吧、南通金太阳纺织、南通印刷总厂。实施了家纺创意产业园、省级开沙岛旅游度假区、958文化产业园、高新区科技文化城、区文化活动中心等一批重点文化项目，文化产业发展的基础不断夯实。2012年通州区文化产业完成增加值25.54亿元，比上年增加5.4亿元，增长26.8%，占南通市增加值比重的18.6%，占全区GDP的比重达3.76%，比上年提高0.43个百分点。2013年1月至2013年6月，全区新增文化产业项目20个，总投资37亿元，城乡文化产业形成了良好的发展态势。

5)统筹城乡文化资源共享。2008年以来，通州区举办“欢乐江海行”、“经典影片村村行”等各类群众文化活动近千场。2009年开始实施“文化12345惠民工程”，即每年培养10支特色文艺团队，培育20个文化示范阵地，举办300场文艺活动，培训4 000名文艺骨干，吸引500 000名群众参与。具体来讲：一是努力积极推进特色文化广场活动向村（社区）延伸。每年举办“通州之夜”专场演出50余场，其他的如新春文化大舞台系列活动（区镇联动，每年春节举办各类文体活动近300场）、古沙灯谜节活动、通州民俗文化节活动、五四青年联欢节活动、全区群众文艺调演活动、特色文艺团队文艺调演活动、文化“七下乡”活动、古沙读书节、农村廉政文化“五个一”系列活动 、古沙舞台周周演等共举行100余场，各类活动吸引150万以上群众参与。举办专场音乐会80余场，各地群众文艺团体演出30余场。二是努力将文化“种”在基层，为推动基层文化繁荣发展夯实基础，培育基层业余团队。目前，通州培育建成20支特色文艺团队，古沙舞台周周演演出50场，吸引了全区数十个业余文艺团队参加。区文化馆专门组织外来务工人员子女艺术培训，每年吸引数百位学生参加。举办“文化探亲”活动，每年赴各地的通州农民工集居地进行慰问演出四场。举办书籍漂流活动，将图书直接送到工厂、机关、学校，方便了读者，较好地实现了城乡文化资源共享。

6)统筹城乡文化队伍建设。近两年来，通州区大力实施人才强区战略和“510英才计划”，城乡文化队伍不断壮大。据2013通州统计年鉴数据显示，截至2012年底，全区共有专职群众文化工作者59人，其中图书馆从业人员11人，群艺（文化馆）20人，乡镇文化站文化员28人。同时，全区还有1个职业剧团和20支业余群众文化队伍，有近千名活跃在各类文化艺术事业单位的文艺工作者。从数量上看，全区公共文化工作者队伍已逐步形成了一定的规模，而且文化人才队伍持续壮大，学历结构明显改善。目前通州区文化馆工作者中，大专以上学历占90%；图书馆工作者中，大专以上学历占81.8%；乡镇文化员中，大专以上学历占78.6%；村文化管理员中，大专以上学历占43.6%。根据通州区有关规定，在镇一级必须配备1名宣传委员，并配备1名宣传文化干事。同时，镇文化站至少配备2个编制，大的中心乡镇要适当增加编制。在村（社区）一级，所有村（居）文化活动室均由大学生村官兼职。目前通州区文化馆工作者中，中级以上职称占60%；图书馆工作者中，中级以上职称占54.5%；乡镇文化员中，中级以上职称占25.8%；村文化管理员中，大专以上学历占2.3%。自2005年来，通州区首创镇文化站站长业务考级工作，不断提高文化站长业务水平。另外还组织人员参加了在深圳和苏州举办的全国文化产业创意设计交易博览会，开阔了视野。

2 当前制约通州城乡文化统筹发展的主要问题

1)城乡文化公共投入依然不平衡。由于我国长期存在着城乡二元的治理结构，导致公共财政资源的分配格局中历来“重视城市、忽视乡村”[4]。因此，各地政府对农村文化事业的公共财政投入明显要低于城市水平。“十一五”以来，尽管通州在公共财政文化投入方面无论是总量、占有比例、增长速度等都有显著的提高，但是对农村地区的财政文化投入与扶持力度依然不足，存在着明显的城乡不平衡。通州城镇与农村的文化投入比为3.66∶1，人均文化事业费分别为58.50元和30.81元，差距比较明显。此外，政府对公共文化多渠道的投入政策还不完善，“政府主导、市场化运作、社会参与”的运作机制还没有完全形成，民营经济参与公共文化服务领域的门槛依然过高。总体来看，许多文化经济政策未能得到有效落实，一些社区（村）文化活动场所的运转经费还缺乏制度性保障，甚至还存在被挤占挪用的现象。从更深层次看，影响城乡公共财政投入的体制机制也存在诸多问题，政府对于文化事业的管理职能也未能得到充分完善和发挥，存在职能交叉、权责不清等突出问题。文化主管部门被赋予重大管理责任，但是其自身往往缺乏统筹协调其他职能部门的能力，这在一定程度上影响了文化管理工作的有序开展。

2)城乡文化设施建设依然不平衡。由于二元体制等历史原因，城市与农村的文化设施建设存在明显的不均衡现象[5]。特别是对于农村文化设施建设，历来以农民自主解决为主，政府只是适当补助。目前，就通州而言，公共文化设施、机构主要集中在城镇，在农村各项公共事业发展相对滞后，文体设施建设比较滞后。另外，农村很多公共文化设施空间布局不合理，质量较差，无法激起农村百姓使用这些文化设施的兴趣，设施利用率普遍较低[6]。据统计，2012年区图书馆图书外借册次为330 972，各镇文化站外借册次为57 660，总计388 632册次，而各镇农家书屋外借册次仅为210 914。农家书屋的借阅率普遍较低，很多基层文化设施被挪作他用，设施管理与充分利用显然不到位。

3)城乡文化资源供给依然不平衡。目前，通州城乡文化活动资源供给不平衡，特别是对于农村的服务供给能力相对偏少。这种供给不足直接导致城乡居民在享受公共文化服务的进程中，享受公共文化服务的差距较大，农村百姓与城镇居民存在享受机会、享受质量、享受观念等方面的差距。比如，组织开展的文化七下乡活动，送书、送戏、送展、送艺、送电影只至镇区。以石港镇为例，据调查，农村居民文化娱乐活动第一位为看电视，占93%，其次为阅读书报杂志，占43%，而城镇居民的看电视比例为72%，阅读书报杂志占49.5%；上网的占比，城镇与农村分别为40.9%和18%；参观主题公园、博物馆、展览馆等，城镇占比为6.5%，农村是零。目前，城乡文化消费水平还存在很大差距，农民文化消费水平总体偏低，一些受访农民每年人均文化消费支出为220元，超过一半的农民年文化消费在150元以下。在农村文化供需方面，也存在明显问题，即政府提供的公共文化产品与农村社会的实际需求之间往往不对称。很多公共文化产品并不能做到群众所需、所喜、所能获得，如在农家书屋的建设中，购书目录都是统一要求，不管当地百姓实际需求，这也往往导致一些农家书屋利用率极低；很多电影放映工程，片子质量不高。一些文化设施及乡镇综合文化站总体利用率不够高，图书馆系统服务虽然实行了通借通还，但便捷性还是不够。

4)城乡文化产业发展依然不平衡[7]。尽管通州文化产业发展呈现良好态势，但是对于农村文化产业格局而言，城乡差别明显，大多数处在产业链的低端，发展规模化不够，文化市场培育不成熟。据统计，目前通州的文化创意产业主要集中在城区、川姜一带。从资产上看，2012年，整个通州规模以上企业仅有52家，占全部规上制造业的7.2%。文化产业发展与当前通州区社会经济发展和群众需要还不相适应。可以看出，通州城乡文化产业发展依然存在诸多不平衡，农村文化产业现状依然是总量小、规模小、市场小、人才少，这些都成为制约农村文化产业发展的较大障碍。

5)城乡文化队伍建设依然不平衡。目前，从通州区现状来看，基层公共文化队伍的状况也不容乐观，依然存在着数量不足、结构不合理、专业素质低等问题。在农村基层，现在普遍不缺民间团队，缺的是文艺能人和文化骨干。在基层文化队伍建设方面，也存在着很多文化政策未能落实到位。据调查，基层文化专干编制的政策落实不力，还有相当数量的基层文化站“有编无人”，工作很难落实。由于我国长期以来对乡镇综合文化站实行“行政隶属乡镇领导，业务上接受主管部门指导”的管理模式，这种模式也会使得有些乡镇综合文化站处于“一方不管，一方管不了”的“两不管”的真空状态，用人机制和激励机制都有问题。

3 进一步加快城乡文化一体化发展的对策思考

1)健全政策保障，推进城乡文化一体化。城乡文化统筹发展关键要确保“三有”，即“有钱、有人、有设施”。当前，要特别建立健全公共文化服务的法律法规与政策完善机制，特别是要建立健全城乡公共文化服务的均等化标准以及绩效评估机制、反馈机制、考核机制等。从南通地区的实践来看，建议国家、省、市、县（区）分别研究制定公共文化服务的基本标准，特别是要明确“十二五”时期基本公共文化服务的范围、质量标准、最低供给规模等，沿海发达城市也可以率先制定标准与考评机制。在具体推进过程中，各地要进一步健全完善党委统一领导，宣传部牵头，有关部门各司其职、密切配合、大力支持，社会力量广泛参与的城乡文化一体化发展组织领导体制。各级党委宣传部门和宣传文化单位应对城乡文化一体化发展资源的宏观布局、层次结构、发展模式和要求进行系统规划，建立健全规划实施的工作机制，制定完善规划实施的政策措施，增强城乡文化一体化发展的集聚效应和开发效益。当前，还要特别注意建立城乡文化一体化发展信息收集和反馈机制、重大事项通报制度等，及时了解和通报城乡文化一体化发展的重要事项、重大活动、重点工作进展等情况。通过建立健全评估、考核机制，采取定期和专项督促检查的方式，重点对各地、各部门贯彻落实有关城乡文化一体化发展方针、政策和制度情况进行考评。

2)完善发展机制，推进城乡文化一体化。要积极推动城乡公共文化服务的网络布局与运行机制完善，以财政均等化推动公共文化服务均等化，调整优化公共财政支出结构，明确财政投入与发展重点。要建立城乡文化一体化发展具体项目和任务负责人负责制以及责任连带制，扩大具体项目和任务负责人的资源配置权，充分调动广大文化工作者的积极性和创造性。按照群众认可、社会认可和业内认可的原则，构建完善的适合城乡文化发展特点的业绩考核体系、薪酬制度和激励奖惩制度。探索建立城乡文化一体化发展投资主体多元化、运行效率化、发展社会化的发展机制，制订切实可行的“以奖代补”等政策和项目化资金管理模式，逐步形成以社会发展和民生需求为导向的城乡文化一体化发展组织建设和投资运行机制。面向“十二五”时期，要特别注意建立健全扶持机制。尤其是在新农村建设的规划、实施和资金投入过程中必须充分考虑农民的文化需求，积极构建新型城乡文化供给机制。各区（县市）、街道（乡镇）、村（社区）要建立相应的资金配套机制，建立与城乡文化一体化发展相适应的激励保障体系。

3)创新培育方式，推进城乡文化一体化。从通州文化统筹的实践问题来看，要特别注重文化市场培育、文化人才培养、文化骨干培训。加强文化人才开发，重点培养拥有自主知识产权的创新文化人才，健全完善分层次、多渠道造就创新型文化人才的培养体系，促进文化人才多元发展。统筹抓好青年文艺人才、文化创新型人才、文化经营管理人才、文化遗产保护人才以及新兴文化业态发展等人才的培养。在基层特别要注重建立和完善文化指导员机制，通过培训、资格认定，适当的政府补助，壮大基层文化的辅导服务队伍。大力培育文化志愿者队伍。鼓励支持社会资源、社会力量开展文化志愿服务。建议国家出台政策，吸引和鼓励大中专毕业生到乡镇从事公共文化服务，逐步建立文化经纪人制度。在畅通文化投入渠道和培育文化市场方面，要积极鼓励民间资本捐建或捐资助建博物馆、图书馆、文化馆等公共文化基础设施，引导和鼓励民间资本通过各种形式参与公共文化服务。逐步建立和完善公共文化服务政府采购制度，支持民营文化企业的产品和服务进入政府公共文化产品和服务采购目录。鼓励民间资本以招投标等方式，参与基础文化设施建设、公共文化产品创作生产、公益性文化产品的服务供给和其他公共文化服务。建议国家采取政府购买、资本资助、补贴等方式，向特殊社会群体提供质优价廉的文化产品[8-9]。

4)优化发展环境，推进城乡文化一体化。统筹城乡文化服务要着眼于长效机制的建设。从通州来看，目前政府不缺“主导”，但是缺“引导”；政府不缺建设资金，缺的是运作基金、管理服务的保障资金；农村不缺土地资源，缺的是文化布局的规划、空间设施布局等。面向“十二五”时期，要特别注意优化服务环境。建立政府引导、社会参与、所在单位为主体的城乡文化一体化发展服务机制，形成支持有力、配套齐全的服务体系。政府要特别加强对文化事业发展、文化市场培育、文化经费投入、文化人才培养等方面的系统政策研究，优化政策环境，确保现有政策的落实到位。力争在非公资本投资文化的准入政策、文化设施用地政策、文化人才的引进培养考核政策等方面取得突破，逐步健全有利于城乡文化统筹发展的政策体系。文化的发展为了人，文化的发展更离不开人。要优化文化人才环境，要特别重视把城乡文化一体化发展创新团队及其骨干人才作为重点对象纳入人才库实行统一管理，在项目支持、经费保障、学术交流、技术培训、社会保障、住房医疗、职称评定、配偶就业、子女入学等方面提供服务。在社会氛围的营造上，也要积极宣传和推广各地各单位推动城乡文化一体化发展的典型经验和成功实践，深入挖掘和弘扬城乡文化一体化发展过程涌现出的典型事迹，努力营造全社会重视、关心、支持、参与城乡文化一体化发展的氛围。

[1]李君如.“文化自觉”与“城乡文化统筹”[J].小康，2012（1）：79.

[2]杨娜.县域城乡统筹发展综合评价研究——以河南省偃师市为例[D].北京：中国农业科学院，2010.

[3]郑春华.转型时期的城乡经济协调发展研究[D].武汉：华中师范大学，2001.

[4]完世伟.区域城乡一体化测度与评价研究——以河南省为例[D].天津：天津大学，2006.

[5]周尔銮，张雨林.中国城乡协调发展研究[M].香港：牛津大学出版社，1994.

[6]杨荫凯.中国县域经济发展论——县域经济发展的思路与出路[M].北京：中国财政经济出版社，2005.

[7]徐同文.地市城乡经济协调发展研究[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[8]柳思维等.国外统筹城乡发展理论研究述评[J].财经理论与实践，2007，28(150)：111-114.

[9]王洋.我国城乡统筹发展的国际理论借鉴[J].科技资讯，2006(27)：235.

（责任编辑：胡梅）

Investigation and Reflections on Coordinative Development of Urban and Rural Cultures of Tongzhou District Nantong City

ZHANG Jie-yun
（Party Institute of Tongzhou District，Nantong 226300，China）

The mains ways to develop the urban-rural culture of Tongzhou District of Nantong City are six “coordinative”，i.e.coordinative policy formulation，coordinative investment and support，coordinative infrastructure construction,coordinative industry development，coordinative resource sharing and coordinative working staff building.Although certain achievements have been obtained in urban-rural culture development of Tongzhou，there are still problems of imbalance between urban and rural areas in terms of public investment，infrastructure construction，resources supply，industry development and the team building as well.Therefore，we should continuously improve the related policies and development mechanism，innovate the cultivation method，and optimize the development environment so as to accelerate the integrative development of urban and rural areas.

urban and rural areas；cultural awareness；cultural integration；ways

F299.2

A

1671-6191（2014）01-0061-05

2013-10-31

张洁云（1978-），女，江苏南通人，中共江苏省南通市通州区委党校高级讲师，研究方向为政治学。

2012年度全国党校系统重点调研课题（编号99）。