大学权力规约问题的制度性困境

潘艺林，蒋冬梅

(1.华东理工大学 高教所，上海 200237;2.上海出版印刷高等专科学校，上海 200093)

我国新一届政府提出要“加快建设社会主义法治国家”，为完善中国特色的现代大学制度提供了最佳时机，也使大学制度研究再掀热潮。教育学学术界不断涌现出新的真知灼见，但对制度的规约对象问题，特别是制度规约对象由下层向权力上层的转型问题，还没有足够的重视和研究。这与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》强调“完善中国特色现代大学制度”以来制度攻坚的现实需要很不协调。既成制度对人的行动具有规范、约束作用。这种规约作用能否生效，是制度有效性的标志，而规约对象是谁，往往从根本上决定着制度的性质。如果制度规约对下不对上，则与传统的君臣关系无异。对下管制过死，而对上约束乏力，是中国现有大学制度的根本问题，也是现代大学制度建设的关键障碍。

一、中国大学的现有制度对下管制过死

中国大学制度的研究现已深入到组织层级的分析，明确认识到大学基础组织结构的建构是建立现代大学制度的一个重要方面［1］。在基础组织结构中，最基础的层次当然是教师，而各个层级的各种制度最终都是指向和规约教师的(学生的管理制度除外)。在大学教师的眼里，中国大学现行的制度几乎都是为上层管理下属提供方便的。一线的普通教师作为下层只能被动地接受管制，一般不能有不同意见。

高校的职称评定、工作量津贴评定、激励津贴考核、卓越津贴考评、岗位职级调整等，都在一定程度上沦为权力操控下属的各种各样的方便易行的有力手段。繁琐的管理，以及不确定的权力干扰和各种人为因素，使高校教师心力交瘁。有的教师海外归来，在近五年左右的时间中，一直把相当一部分精力花费在填表上，而且发现“几乎所有朋友与同事也都在忙于表格大战”，成了“填表教授”［2］。在中国的大学里，这的确是司空见惯的寻常事。填写各种表格，不只是在工作量上加重了教师的负担，重要的是，这种表层的负担，经常潜藏或掩盖了更深层次的负担，那就是教师们过重的工作压力、晋升压力、经济压力、心理压力、精神压力等深层次的焦虑。在焦虑已经成为社会的普遍心态的“全民焦虑”或“普遍的社会性焦虑”的背景下［3］，大学教师的焦虑更重，特别是本身有着忧国忧民等知识分子情结的部分教师，其内心的焦虑与痛苦纠结，是难以言表的，其心境早已被搅扰得无法宁静。一项大型调查发现，在涉及高校内外制度的评价中，满意度水平最低的包括科研资助、奖励和人才项目等外部体制，以及学术考评、晋升、福利待遇和无关学术的各种纷扰等高校内部制度。高校教师大量时间和精力被各种申请、汇报、跑项目以及考评等琐碎事务所侵占。学者为之牺牲的并非仅仅是时间，而是它为心境所带来的扰乱、情绪的跌宕起伏和学术思考的时断时续等“学术研究过程的大忌”［4］。

二、中国大学的现有制度对上约束乏力

表面上看，中国大学里方方面面的管理和运作，都有林林总总的制度，一些规则或程序已显得过于严格、过于繁杂，缺乏必要的灵活性和自由度。以财务制度为例，有严格的管理和监督，对一般教师来说，即使自己负责的项目经费，理论上是由自己支配的，但报销手续极为繁琐，报销过程极为麻烦。其实，整套制度对权力部门而言，是相当灵活的，因此是相当方便的。有一定级别的领导签字后，白条子也可以提取现金。行政权力才是最终的裁判和至上的规则。

现有制度给人的感觉是，行政权力的身影在大学校园里无处不在，其运作之精妙在于:讲理也不讲理，有规则也没有规则，因人而异，看人下菜碟。在大学里，培养方案的修订是很严肃的大事，表面上看有严格的程序，需要经过无数次会议研讨，但实际上，在一些学校仍是由长官在主导，学科方面的教授往往只得无奈地表示“服从领导决策，尊重群众选择”。人事方面的安排与变动更是如此。一年一度的考核制，2～3年一次的聘任制，各式各样的津贴、补助、奖励、激励制度，各式各样的薪级调整制度等等，已经形成了严密的、强有力的、无处不在的网络，使得下层的生杀大权、资源渠道乃至家庭福利(如孩子入园费用的报销)之类全由上层或中层掌握，上层对下属几乎有无限多的“管、卡、压”机会。管理制度是必要的，问题在于对上层即管理者没有相应的有效约束。管下不管上，无法对上面的权力形成实质性制约。

(一)中国大学的上层冲破制度和管制下层的办法太多

在规则与制度面前，权力总是得心应手，游刃有余。办法很多，花样翻新，频频出现的种种委员会是常规的办法。加上那些为上层权力所操控且已成“制度”的教授会、学术委员会、学位委员会之类，几乎所有的制度已沦为权力的工具，而制度原本是重在约束权力的。

隐性制度“放水”是另一类办法。大学的显性制度(各种明确规定的法律、政策、法规等)似乎看不出问题，但如有的教授看到的［5］，日益复杂的显性规定背后，是真正起作用的隐性制度的“放水”现象。经过多年的制度建设和传统的积蓄，高校权力的上层不仅拥有显性的制度的网络，而且，他们往往还拥有比显性网络更强劲的“隐性”网络，那就是在权力行使过程中真正发挥作用的隐性制度或潜规则，即所谓“圈子”的优势，越是上层的权力拥有者，圈子越大越有力。“中国的社会问题产生的主要原因大多因为潜规则在起作用，即‘圈子’，即使责任人被追究了，不合法制度改进了，只要圈子没有改变，仍然会影响甚至控制着事情原来的运行方式;另外的责任人会另起炉灶，重新再来，合理的制度仍然按照圈子的规则重新进行下有政策的演绎。因此周而复始，中国的圈子带领着中国社会前仆后继。”

(二)各种制度都能被无规约的权力解构

高校学缘结构近亲繁殖问题长期受到批评，但一直未能解决。它强化着圈子效应，使得大学中上层掌权者往往拥有根深叶茂的圈子，常常能够有效地解构制度，包括换届制度、负责人制度、干部考核制度、民主测评、院校议事规则等，都能轻易地解构，结果是如下种种问题的暴露。

换届制度无法规约权力。对高校上层权力的制约问题，关键已不在通行多年的换届，它和“取而代之”的传统没有实质性区别，只是权力更替而已。不通过元制度创新，就无法有效解决权力的规制问题。对中国高校的圈子问题，仅用换届是不能解决的。2013年6月，浙江大学新校长林建华上任之际，一些校友公开反对上级部门的任命，讨论在媒体上广受关注。政府欲任命一位大学校长，遭遇了圈子的阻抗。在法治环境下按制度运行，出现这种“群体性”抵制本来是正常的。然而，反对者的理由中，流露出圈子这种潜规则的浓厚痕迹，却值得重视。其“理由”有三，第一条就是“浙大作为一所116年历史的名校，积淀深厚，有着鲜明的文化传承，并被校友代代相传。林建华先生的背景与浙江大学、浙江无任何交集，显然在短期内难以了解和体认浙大文化之内涵……”反对者还历数该校历任校长与此校的熟悉程度，但很显然，字里行间流露出圈子的过于重要，其实质是担心此校长的资历进入不了这个大学校内外大大小小的圈子，担心会因此影响资源的竞争与获取。该校校友们为一校之私利的诉求也许无可厚非，转型期的西方大学似乎也越来越私字当头了，对个人功利的自私追求，致使学生远离教育过程，这早已是困扰美国教育的“核心问题”［7］。可这里的问题在于，如果大学依法办学，按制度而非圈子的规则行事，一个校长的变更，岂会这样引人注目。

负责人制度难于找到责任人。浙江大学新校长人选的讨论，已显示了负责人制度是如何通过进入或建立圈子而解构制度的。现行的负责人制度解决了以前责任不到人的部分问题，但事实上，责任不到人的问题远未得到真正解决，许多问题一旦出现，往往仿佛是各部门、各官员都在负责，实际上当事人却找不到任何人负责。普通教职工遇到了权力的管卡压，理论上是可以找各种相关机构或人员申诉，甚至也可以诉诸法律，但事实上，无权势、无圈子的普通教职工，根本无力讨回公道，因为上层掌权者圈子强大，早已有了“制度保障”。可见，制度必须解决保障谁、约束谁的问题，这是元制度创新的根本目标。

对高校领导干部的考核制度不足以规约权力。高校的上层权力不是绝对没有监管。对上也有制度，也要考核，甚至还有看似严密的纪检监察审计体系(这种体系很有完善和加强的必要)，而关键在于，这些远远不足以规约权力。因为，这种看似严密的体系本身，遵循的依然是“管下不管上”的逻辑。这种制度仍然是由上级控制的某种对下管制的工具。上级总是还有更上一级。因此，一个掌权者是否合格，最终还是取决于他的上级，基本上属于“少数人操控”。否则，很难解释为什么有的校长(书记)近乎年年升迁，最后才发现是腐败渎职败类。

干部民主测评制度客观上也是为权力上层提供方便。现实中，上级以“群众意见”为由把一些校长、处长请下台的事例也有。这看似下对上的制约。实际上，在各种各样美妙的言路里，群众意见只是可选择利用的一个方面，并不总是能受到重视，何时管用，还得看上层的意思。如果上层有意保留某位“长”，群众意见再大，也无济于事，只有民意碰巧契合了上意，才管用。因此，民主测评制度也未能在约束权力中发挥应有的作用。

议事规则同样无法规约权力。2011年4月以来，应教育部要求，一些大学纷纷出台各个层次的议事规则或决策程序，以“防止个人或少数人专断”。这本来是现代大学制度建设的重要举措。然而，这些规则执行与否都由在上者决断。事实上，几年过去了，这些规则要么形同虚设，要么不便落实，要么漏洞太多而大有空子可钻。这一新的举措能产生的效果，也只是为权力上层提供方便，与约束权力的初衷是背道而驰的。

三、结论与讨论:营造学术公民文化，推进制度规约对象由下层转向权力上层

对权力的监管没有形成制度，没有成为常态，结果只能像社会上许多领域的问题一样，靠运动，靠偶然，谁撞到枪口上谁倒霉。高校上下谁都不把制度当回事，自然培养出各式各样的侥幸心态，自然形成对制度的集体无意识。政治上常常讨论的民粹主义则是其根源。出路在于告别对制度的集体无意识，营造学术公民文化并消除民粹主义残余。

(一)告别对制度的集体无意识，让制度化为规约权力的力量

中国文化传统重视实体正义，轻视程序正义，因此，有人指出，中国人对宋江坑蒙拐骗不予谴责，没有道德质疑，对集“侦查官、起诉官、大法官、执行官”四任于一身、如此专制、恣意的包公崇拜千年有余，认为“只要目的合理，即可不择手段”［8］。这种传统对规矩(制度)呈现出明显的“集体无意识”。更有人指出，中国人并没有因为经过了“文革”的伤痛而变得尊重法制，尊重规矩，“尤其当众多的管理者都是在‘无法无天’的环境中成长并仍迷恋于不受约束权力的时候”［9］。

中国大学内部也是这样，对制度(特别是显性制度)的忽视相当普遍。一位知名的大学校长的观点很有代表性，他说，“让什么改革都在法律法规内进行，肯定不现实”［10］。任何制度都不可能尽善尽美，关键的问题在于，是根据变化了的情况及时修订制度，还是先行动再改变制度?这其实是人治与法治在行动上的分水岭:变革先指向显性的制度还是具体的行为。

事实上，中国大学显性的制度无限“叠加”，制度越积越多，不但没能解决权力的制约问题，反而为权力的上层所解构，给权贵大开方便之门，给权力的寻租留下太大的空间。这些年高校出现了各种腐败现象，包括经济上的、道德上的、学术上的各种腐败，行为者几乎都用“制度”在遮掩着，实际上是腐败者钻了制度的空子。如果不从出发点、着眼点、针对性等根本上着手，不进行元制度创新，单纯叠加的制度，对下层来说，虽已密不透风，对权力上层而言，则空子会越来越多。

可喜的是，一些教育学学者深刻认识到，“改革应当在法律与法规的规约之下，尤其要遵循一定的程序”，强调不能因为实质的正当性，就忽略过程的正当性，“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”，因此，完善中国特色的现代大学制度，需要“良法善治”，需要遵从制度之治、规则之治、法律之治(庆年，2012)。这就急需探索，如何真正摆正制度的位置，让制度首先化为规约权贵的力量?

(二)营造学术公民文化，消除民粹主义残余

30余年来先行的经济改革和市场发育之后，应当是文化建构和社会培育，尤其是公民社会的培育，以使中华文明现代转型真正步入理性推进的轨道［11］。在中国社会由臣民社会转向公民社会这个过程中，大学有责任发挥引领作用，首先是大学自身营造学术公民文化。大学教师是大学里的学术公民，而不是大学的子民、臣民，在大学内部营造公民文化，放弃臣民文化，才能真正颠覆对下不对上的“制度”，使制度真正有所创新。公民文化包括志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神等内涵，公民文化及其价值观构成公民社会(Civil Society)的文化特征，它与民粹主义迥异。

典型的民粹主义如历史上的魏玛共和国，通过民主选举把希特勒选上台，而那个民选的独裁者紧接着就把法治体系废除了。作为多元民主的敌人，民粹主义与多数暴力或专制独裁具有复杂的关联，它有着本能的反制度倾向［12］。民粹主义对大学制度的解构，主要通过大学内部的造神运动，借助只有“人民”没有“公民”的土壤而实现的。

多年来，民粹主义的造神运动、领袖崇拜向大学内部的迁移若隐若现，经过评估、选拔、培养“拔尖创新杰出人才”等运动式的运作，使本应为学术公民治理的高校变成了政治上的“精英政治”模式，不在制度范围内行使权力的惯性非常大。在一些大学多年的造神运动中，一些“以民主为名的政治运作”带来的，却是庇护主义、特殊主义等与民主价值背道而驰的东西，不同于正式的民主制度规则。在资源配置和队伍建设上，民粹主义的造神倾向特别明显，表现为片面强调向“拔尖”的倾斜，往往不够重视在教学、科研和管理等平凡岗位上的默默奉献者。对此，国家早已有所意识，并明确了均衡发展方向，要求教育资源向中西部倾斜等政策的出台，就是试图对宏观层面的造神运动有所校正。2009年全国人才培养模式创新实验区的目标，就不仅指向拔尖创新人才，而是明确提出并强调满足“人才多样化和应用人才”培养的需要。这是一个大的转向，试图直接校正各校内部的造神运动，其目标定位由拔尖创新人才转为“养育引领社会进步的多种人才”［13］。只是，民粹主义强化了中国大学的臣民文化、子民文化，面对民粹主义这个“挥之不去的梦魇”，面对专制等级制度的残余，通过学术公民的培养，将民粹主义这种反制度的力量消解或整合进大学治理的制度范围内，是现代大学制度建设的一项极其艰巨的任务。

大学是学术共同体，是学术公民安身立命之所，学术公民的尊严不是权贵用民粹主义就能恩赐的，只有用制度保障。这是因为，民粹主义往往依赖只有“人民”而无公民的土壤，在哗众取宠的群众氛围中，使集体非理性得到最大程度的呈现，其“人民”只是建构出来的概念。它本能地仇恨个性、个体、个人权力，不管是富人的还是穷人的，它所崇扬的整体主义价值与现代法治所维护的个体价值与个人权力是格格不入的［14］。抽象的人民概念，在高校内部最明显的表现是曾发挥过积极作用的教代会、教授会、学术委员会等折中性的自治组织，“折中性也意味着过渡性”［15］。这种代表制度若不加以完善，必然只崇扬整体主义的群体，无视作为个体的学术公民。结果，作为个体的学术公民，如果想像传统知识分子那样，在学术规则下默默耕耘，只为学术贡献，就可能无法进入圈子加入现行的所谓“团队”，这就可能被民粹文化视为异类精英，进而失去必要的资源、职位与尊严。无疑，好的制度，良法善治才能保障自尊自重的教师享有尊严，恶的制度则可能迫使有尊严的教师丧失尊严。

法治是现代国家的最佳治理方式，这在世界范围内已成共识。“法治先要治官，治官先要治权，治权就是要将权力的运行纳入法治的轨道。”［16］国家治理如此，大学内部的管理也应如此。现代大学制度的构建与完善，如果不能去行政化，那就必须用制度有效地约束行政权力。约束行政权力的制度应是大学里最基础、最强有力的制度，在此前提之下，大学的管理才能以人为本:以教师为本，以学生为本。如果制度约束总是对下不对上，掌权者固守封建统治观念，一心想着整治、对付下属，那么，引进再好的制度，建设再多的制度，也是于事无补的。

［1］王英杰.大学基础组织结构的建构:传统与创新［J］.探索与争鸣，2013，(6):4.

［2］陶东风.高校改革与填表教授［J］.科学中国人，2003，(9).

［3］孙沛东.中国式焦虑的婚姻缩影［J］.探索与争鸣，2013，(5):27.

［4］阎光才.让高校学人“静下心来做学问”［N］.光明日报，2013－07－10(16).

［5］温儒敏.大学应该回归其本义［N］.光明日报，2013－06－12(5).

［6］刘亚荣.打破中国公共问责制无法推行的瓶颈［N］.社会科学报，2013－07－11(1).

［7］David F Labaree.How to succeed in school without really learning:the credentials race in American education.New Haven＆ London:Yale University Press，1997.p.292.

［8］郝铁川.世人对宋江坑蒙拐骗为何不予谴责［N］.社会科学报，2012－11－01(8).

［9］陈四益.规矩［J］.读书，2012，(9):封二.

［10］柳 泉.创新教育“元制度”视角［J］.中国培训，2011，(8):49.

［11］金 岱.论社会凝聚与文化逻辑［J］.学术研究，2013，(2):139.

［12］［14］林 红.驯服民粹:现代国家建设的征程［J］.读书，2013，(7):26.28.

［13］潘艺林.人才培养模式创新的目标与路径思索［J］.中国高等教育，2009，(23):36.

［15］王晓华.校友会与大学的自决权［N］.社会科学报，2013－07－18(4).

［16］完颜平.规则就在路上［N］.光明日报，2013－06－20(3).