大学发展规划的制度逻辑与规约

胡天佑

(厦门大学 教育研究院，福建厦门 361005)

在资源高度紧缺的时代，从政府和商业领域引入的战略规划以指向未来的制度预设来避免事后调整，已成为在逆境中乐观地建设大学的一种策略而被广泛使用。近十年来，这一领域已有的研究主要集中在战略规划基本理论、制定策略与技术、实施、评估与监控以及不同层次与类型大学的战略规划等内容［1］。从现有的文献来看，就大学发展规划的制度建构的研究鲜有涉及。以制度的视角来看，大学发展规划是基于某种价值观指引下的一种资源配置方式和事先消除不确定性的一种制度安排。它的作用在于为稀缺资源的配置提供了一系列行为规则，往往被用于支配特定的与资源配置有关的行为模式与相互关系。它的必要性是由大学发展资源的有限性与稀缺性所决定的。由于经济学实际上就是研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题，因此，以制度经济学的视角来研究旨在合理配置大学发展资源的大学发展规划具有一定的适切性。

一、大学发展规划的制度逻辑

新制度经济学认为，当社会的政治、经济等制度环境发生变化时会产生一定的潜在收益，倘若这些潜在收益在现有制度安排内无法得以实现，就会产生对一种新制度的需求。当然也总会有一部分人或组织为了获取潜在收益而率先克服障碍，以供给新的制度。从这个意义上说，制度变迁其实是一个制度供给满足制度需求的过程。大学发展规划的移植和本土化是大学发展规划制度起源的供给方面。大学发展环境的复杂性和发展的不确定性与发展自主权的确立则是大学发展规划制度起源的需求方面。大学发展规划的形成是一个综括特定时期经济条件、制度环境、资源约束方式等内容的系统工程。

(一)依附于渐进式的经济制度变迁

从国家计划制度变迁到国家规划制度是大学发展规划形成的经济制度变迁背景。建国之初面对繁重的社会转型和改造任务，我国政府通过制度模仿采用了苏联的计划经济体制。国民经济在政府的控制下，有计划地按照一定的比例来发展。在计划经济体制下，国民经济具有高度的集中性，主要计划指标由国家自上而下地制定，计划渗透到经济社会生活的各个领域、各个部门，成为一切经济社会活动的目标和准则。在我国执行“一五”计划前夕，教育部于1952年6月召开了全国教育工作计划座谈会，讨论了全国教育建设五年计划纲要，从而将我国高等教育事业纳入了国家计划的轨道。从国家层面的高等教育规划到具体院校层面的规划基本适应了当时的高等教育发展和社会需求，达到了制度均衡。经济和社会发展对高层次专门人才的需求成为这一时期高等教育规划的出发点和归宿。在计划经济体制下，基于人才需求预测的高等教育发展规划及院校发展规划附属于国家经济计划。国家对高等教育进行集中统一的规划和领导，从确定院校类型、教学形式和招生名额开始，直到制定教学计划，全部工作贯彻以高度集中为前提的计划性。国家是规划者，大学是规划执行者，大学主要是在执行国家计划。国家层面的高等教育规划具有一定的战略性，而院校层面的所谓规划，往往不具有战略性，实际上是执行国家计划，大学缺失制定发展战略规划的动力机制。

实行市场经济制度改革以后，竞争机制的引入使资源配置方式发生了根本性变化，诱使国家计划开始向国家规划转变，在高等教育领域也是如此。在市场经济体制下的高等教育规划具有指导性和指示性。换言之，规划对高等学校的活动不具有很强的约束力。计划经济体制下，行政控制和计划约束是政府管理大学的主要方式。而市场经济体制下，市场经济的开放性、竞争性以及利益主体的多元性，政策控制与市场约束开始成为大学资源配置的主要方式。在经济体制变革的大背景之下，高等教育规划的内容和形式发生了重要的变化。对于大学发展规划而言则是形成了两种不同的规划模式即内在发生模式和外在规约模式。

(二)伴随着高等教育管理体制演进

大学发展规划制度的建立与发展始终伴随着高等教育管理体制的演进。严格意义上来说，教育体制改革是伴随着计划体制改革的步伐而逐步演进的，而这一过程中大学发展的自主性得以确立。当经济体制的变迁导致教育体制变革时，以政府全面控制为特征的高等教育管理体制就无法适应时代发展的需求，客观上要求政府将对高等院校的直接管理和全面控制变为间接管理和宏观调控。伴随着经济体制改革的持续进行，教育领域的体制改革也逐步配套展开。1985年中共中央和国务院颁布《关于教育体制改革的决定》，将政府与学校的关系置于高等教育改革的中心，拉开了我国高等教育体制改革的序幕。决定改革高校的招生计划和毕业生分配制度，在国家统一计划的指导下扩大高等学校在招生、专业设置、产学研、人事任免、经费使用等领域的办学自主权，大学的独立意识开始得到培育和制度上的支持。1992年中共“十四大”提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，紧接着1993年《中国教育改革和发展纲要》指出要突出规划的宏观性、战略性、政策性和规划目标的预测性、指导性，使基层单位和学校能够在国家宏观指导下，根据自己的实际情况，自主进行运作。1998年8月颁布的《高等教育法》进一步明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并赋予大学七项办学自主权。进一步理顺了高校与行政机关之间的关系，使高校成为自我约束、自主发展的办学实体。《高等教育法》还规定“大学校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，有权拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”。这在法理上确立了大学校长在制定大学发展战略规划上的职权。在高度集中的管理体制下，政府掌控几乎所有的办学资源，大学缺乏独立的资源基础。所有大学面对基本相同的任务环境，是典型的以政府统一管制为特征的办学模式。相应的每所大学封闭办学、自成体系，大学之间表现出政府控制下的利益一致性，不存在严格意义上的竞争。政府是办学资源的唯一供给者，大学间缺乏竞争机制，大学内部竞争机制缺失，从根本上限制了大学自我发展的积极性。通过高等教育管理制度的变革，由完全依赖政府资源向政府、社会、大学等多元主体协同筹资办学的体制转变。法理意义上自主权的确立，也就意味着拥有为自身发展更好地争取资源的权力，也就拥有了主动适应外在需求的能力。大学发展的自主性得以确立，相伴而来的则是大学对市场环境的不适应性以及对未来发展方向的迷茫。大学发展规划是在高等教育管理体制演进的过程中，在国家计划体制向国家规划体制变迁的背景之下，大学由纯粹地执行国家计划演进为积极主动地为自身长远发展计而进行的战略性谋划。

(三)策应了激变式的资源约束变化

从世界范围来看，高等教育领域的规划兴起于20世纪60年代，是高等教育大发展的客观要求，也是战后经济重建迫切需要各类高级专门人才的必然结果。在战后经济社会重建的过程中，人力资本投资的重要性被经济学家舒尔茨等人发现，人们普遍相信教育是促进经济增长和建立更加公平社会的重要途径。为了有效利用有限的稀缺性资源，不少国家在为经济和社会生活制定长期发展方案时，均对制定教育规划尤其是高等教育规划表现出极大的热情。70年代以来，由于资本主义货币体系的瓦解和受石油危机的冲击，长期处于滞涨条件下的资本主义世界发生了战后最严重的经济危机［2］。在此背景之下，各国政府公共财政能力受限，公共财政的消减政策令占据较大份额的教育经费受到极大冲击，高等教育的生存与发展进入严峻考验时期。高等教育既面临着财政恶化的深层危机，也面临着就业机会的减少、失业问题，社会对高等教育发展的需求减少等问题。与此同时，西方发达国家人口出生率的下降同样给高等教育带来了压力。高级专门人才市场的萎缩和政府资助高等教育的能力减弱，标志着高等教育外部环境的恶化。紧缩和不确定性已经成为这一时期世界高等教育的主要特征。高等教育的内外部条件迫使高等教育整体进入萧条和危机期。

从国内来看，资源约束条件也发生了重要变化。一是改革开放初期，高等教育经费总量相对不足;二是大学在市场化改革的进程中尚不适应市场经济发展的外部环境。资源的配置方式发生了重要变革，市场机制开始被引入大学组织，利用市场机制配置大学资源已经成为常态。20世纪末，激变式的高等教育扩招政策令我国高等教育进入了一个大发展时期。一方面，人们渴望接受高等教育的需求旺盛;另一方面，大学的发展资源又是相当有限甚至可以说是稀缺的。大学在面对快速增长的入学人数时，受制于办学条件，难以满足高等教育大众化对大学资源的需求。危机出现，大学在无法象过去那样完全依靠国家之时，开始主动寻找生存发展的资源。于是大学从过去简单地听从国家的计划安排和行政管理转变为主动适应资源供给群体的需求。从国内外的情况来看，大学发展的内外部资源约束条件发生重要变化是大学发展规划形成的又一机理。

二、大学发展规划的制度规约

新制度经济学认为组织机构、非正规制约、正规制约及实施机制是制度构成的基本要素。大学发展规划的制度主要由规划的组织机构，规划的正式规约，保证规划实施执行的管理制度等部分构成。此外，大学相关利益群体的意识形态即非正式规约也是大学发展规划制度的成分。

(一)从组织机构看，推进大学发展规划组织机构建设

大学发展规划的过程是一个包括了规划的制定、执行、评估等若干重要环节的完整路径，而使这一切顺利进行的前提就是要有一个能胜任规划工作的组织机构。从组织机构这一层面来看，必须推进大学发展规划组织机构建设，从而使规划工作得以正常、有序、高效地进行。首先，应明确谁有权制定规划。由于规划的制定往往决定了资源配置模式，而战略规划则在一定程度上决定着大学组织未来的发展方向，与相关群体的利益高度相关。这就自然而然地产生一个问题，就是谁有权制定规划或应由谁来制定规划。实际来看，大学发展规划的制定主要有三种方式:一是大学决策层会同相关职能部门研拟大学发展规划;二是延聘外部规划专家团队编制大学发展规划;三是将前两者结合起来，既充分发挥本校决策层与相关职能部门的作用，又敦请外部规划专家辅助，以拟定规划。不同的大学条件各不相同，以上三种方式各有利弊。但从长远计，应采用第一种制定方式，由大学决策层会同规划职能机构制定本校发展战略规划，从而避免规划人员与战略制定的脱节。其次，应确保规划的专业性。规划组织机构的人员组成往往决定了规划的专业性，而专业性的提升又有助于树立规划的权威性。但在国内大学的实际规划工作中存在规划专业性不足的问题。究其缘由往往在于:一是战略规划的理论研究不足以提供对规划实践的指导;二是规划专业人才培养尚不能满足战略管理的需求。因此，确保规划的专业性应是大学发展规划制度建设中必须重视的内容。必须加强既有规划人员的培训与学习，不断提高他们的规划技术水平与能力;应着重加强规划理论与技术的研究工作，着力培养一批大学发展规划方向的研究人员，为国内大学发展规划的专业性和科学性提供人才支撑。第三，应确立规划组织机构的权威性。从目前国内发展规划组织机构的建设情况来看，名义上发展规划部门在学校中的地位相当重要，享有决策咨询机构的美誉，实际上并无实权，加上专业性不够，更导致权威性不足。既不能对资源配置产生重要决定性影响，也不能监督规划的执行情况，更不能对下一轮规划的资源配置产生决定性影响。因此，可以说规划落实与执行过程中出现的问题，很多时候与规划职能部门在全校组织机构序列中实际地位相关。在理论上而言，规划职能部门应是学校的资源配置中心，为提高规划机构的权威性，应至少由一位副校长领衔发展规划机构，将规划与资源配置尤其是资金预算结合起来，赋予规划机构监督执行的权力。必须将发展规划部门建设成为集决策参与、院校研究、规划制定、资源配置、监督执行于一体的组织机构，从而提高发展规划部门的权威性与行政权力，将规划的执行落到实处。

(二)从正式规约看，建立大学发展规划执行的合法性保障

正式规约则是指人们有意识创造的一系列政策法则，包括政治规则、经济规则、契约以及由这些一系列规则构成的等级结构，共同约束着人们的行为［3］。新制度经济学认为任何一种制度，作为规范和协调利益关系的规则，要得以有效地执行，就必须取得某种程度上的合法性。首先，应符合大学发展的内在逻辑规则。就大学这一组织而言，人才培养是其存在和发展的基本依据，而高等教育人才培养必须遵循教育规律。大学发展规划是为了实现大学更好地发展而制定的，其实质则是促进大学人的发展，因此必须符合高等教育发展的基本规律。在纷繁复杂的社会转型期，大学能否适应高等教育规律性，是涉及大学长久发展的深刻命题。大学发展规划必须将大学的发展的各方面引领到符合高等教育的规律性上来。其次，应符合集正确性与公正性于一体的合理性要求。一项制度的正确性，必须通过实践的检验。对于大学发展规划而言即是否实现了大学发展的目的性。除了正确性之外，大学发展规划制度合理性的另一层面即是公正性。一项制度惟有是公正的，人们才会认为它是合理的，才能形成广泛的制度认同，人们才会自觉地去遵守和执行，否则制度的规范和约束作用就会削弱甚至消散于无形。实际的情形是大学利益群体在规划制定过程中的代表性往往不足，部分利益群体的要求体现不够或根本没有得到体现。在大学发展规划的执行过程中，有关利益群体或者个人的参与性得不到保证，因而导致规划执行的公正性不足。因此，对于规划的认定应将全体教职工的积极性调动起来共同参与到规划的制定与认定中来，以获得规划在全校范围内贯彻执行的合法性。第三，应进行规划配套制度改革，改变计划体制的路径依赖。由于发展规划正处于制度形成阶段，必须进行规划的配套制度改革，改变计划体制的路径依赖。针对校长任用选拔制度、大学评估制度、预算制度等进行适应性改革，将对发展规划的评估纳入评估指标，将发展规划的执行情况作为考核院系及相关职能部门的一项重要指标，并将此与下一次资金预算额挂钩。改革大学资源配置方式，改变传统的生均经费拨款制度，提高竞争性拨款的比重，进一步提高战略规划在大学管理中的必要性。第四，应注重对大学制度的设计。由于制度通过提供一系列规则界定人们的选择空间，规制人们之间的相互关系，减少交易费用和不确定性，将阻碍合作得以进行的因素减少至最低程度。所以，大学发展规划需要着重强调对大学制度的设计和实施。现有的大学发展规划内容多聚焦于人才培养、科学研究、社会服务等职能发展方面，比较少关注对大学制度本身的规划。大学发展规划对大学发展资源的谋划是必要的，但更为重要的是对制度的设计和规划，这对大学未来发展的影响也更为深远。

(三)从非正式规约看，形成大学发展规划执行的合理性基础

非正式规约是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久生命力并构成代代相传的文化的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念和风俗习性、意识形态等［4］。非正式规约的存在又有一定的局限性，如果没有正式规约，缺乏强制性的非正式规约就会提高实施成本，从而使复杂的交换不能进行。大学组织成员对规划认同的背后其实是认同规划所蕴含的价值合理性。非正式规约支持正式规约，并为正式规约提供合法性。非正式规约的变化相较正式规约而言要缓慢得多，迅速改变正式规约是极有可能的，但无法在短时间内改变非正式规约。这也就导致了正式规约制定以后往往流于形式或执行异化，抑或根本无法实施。

应革新大学组织文化。我国大学沿袭计划经济时代的计划管理、经验管理模式，尚未真正形成战略管理与规划的文化。习惯于听命于政府安排及领导意志，对长期以来形成的传统经验式管理过于依赖，大学学术人员参与管理的氛围不够。大学内部法治文化观念淡薄，大学发展规划的权威性或宪章地位严重不足。为此，必须形成法治文化，减少人治文化的影响，使大学的发展由领导的意志转变为依靠规划的发展。必须形成战略管理的文化，使大学的管理由传统的基于经验的管理转向引入战略思维和战略规划的管理。必须形成民主管理的组织文化，广泛吸纳大学学术人员参与管理的组织氛围，注重不同利益群体的利益表达与诉求。

应形成广泛的制度认同。大学发展规划在大学内部很难一次博弈形成，而必须经过反复博弈。好的大学发展规划应当体现并能协调绝大多数人的利益和需求，从而获得相关者的拥护，以形成其长效性和稳定性。大学发展规划的执行需要大学组织内部因素的全部参与。这些内部因素也是规划执行的根基所在。规划的制定过程不应只是规划部门的事情，而理应是全校上下汇聚智慧、深化认识、达成共识、凝聚人心的过程。在某种程度上说，这一过程甚至比规划的制定本身更为重要。因此，规划的制定过程就是一个讨价还价的过程或者说是一个交易的过程，只有达到均衡时才能得以完成交易。这就意味着大学发展规划的制定过程其实就是一个战略制定者及规划人员与大学组织成员沟通、协商和施以影响的过程。只有使大学组织成员的整体利益得到保障并能得以不断提高，真实表达广大教职工的利益诉求并解决实际问题且描绘未来蓝图的发展规划，才能形成对规划背后价值观念的真正认同。而随后的执行则是一个自下而上的认可并行动的过程。

(四)从实施机制看，提高大学发展规划的违约成本

在新制度经济学看来，衡量一项制度是否有效除了看正式规约与非正式规约是否完善之外，更主要的则是要看其实施机制是否健全。可以说离开了实施机制，任何制度尤其是正式规则就形同虚设。实施机制的建立根源于以下几个原因，一是交换的复杂度。交换越复杂，那么建立实施机制就越必要。二是人的有限理性以及机会主义行为动机也促使制度实施机制的建立。三是合作者双方信息不对称，这就容易导致对契约的偏离［5］。强制性的实施机制是任何契约得以实施的基本前提。而检验制度实施机制是否有效，则主要看违约成本的高低。不执行发展规划、不按照发展规划去办学或制定的发展规划在设定的时间域内并未完成，这些违反规划形成契约的行为在实际上对规划执行者的利益并无实质性的影响。因此，有必要将发展规划的落实执行情况与下一时间域内的资源分配相挂钩，对于不执行规划的部门采取管理手段予以惩戒，提高大学发展规划的违约成本，减少规划的违约行为。对于国内大学发展而言不在于缺少战略规划，而是在于发展规划实施机制的软化。大学组织内部的各种非正式约束使得发展规划制度的约束软化，虽然学校花费力气与成本制定了发展规划也只是“纸上写写，墙上挂挂”，往往没能很好地执行。因此，有必要加强大学发展规划实施机制的硬度。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变得不划算，即违约成本大于违约收益。

［1］王祖林.近十年我国大学发展战略与规划研究的进展与趋势［J］.现代教育管理，2013，(4):20 －25.

［2］郑继伟.高等教育规划论［M］.杭州:杭州大学出版社，1991:22.

［3］［4］［5］卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京:中国发展出版社，1996:24.21.28.