义务教育减负政策的失效因素及对策探讨

王中华

(贵州师范学院 教育科学学院，贵州 贵阳 550018)

一直以来，义务教育减负成为中小学教育工作的重要组成部分，也受到来自社会多方面的关注。然而，义务教育减负政策却受到质疑，甚至备受诟病。2013年3月教育部所开展的“减负万里行”[1]，又成为社会普遍关注的教育话题，将义务教育减负推到了风口浪尖上。但是，更多的人还是抱着“‘减负万里行’真的行吗？”[2]对于教育减负政策为何不能得到有效的执行，出现执行不当，甚至流于形式，正所谓“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育干得扎扎实实。”对义务教育减负，许多学者进行了思考，并提出了相关的方略。笔者试图从政策学的视角来反思为何义务教育减负会失效？为了进一步促进教育减负，我们需要积极寻找对策。

一、义务教育减负政策失效的表现

(一)教育减负政策的被曲解

教育减负失效的其中表现之一就是，在执行教育减负政策过程中，一些人对教育减负政策进行曲解，表面上进行宣传和执行，实际上为并没有被进一步转换为操作性的具体措施，使政策问题依然存在或者更加严重，从而使教育减负政策成为一句“教育口号”。

(二)教育减负政策的被截留

教育减负政策执行过程中，本来教育减负政策是一个完整的政策，但是在政策执行过程中一部分符合政策执行者的利益或者不违背其主要利益的政策部分就会被贯彻执行，而另外一部分政策与其现有利益相冲突或者相左的政策就会遭到遗弃，从而使政策被“肢解”或者被截留。

(三)上有政策下有对策

教育减负政策执行过程中，尽管上面的政策是一回事，下面的政策执行着却是另外一回事，即在教育减负政策执行过程中，被换成表面或者形式上看起来与现有的政策相一致，但是事实上却是背离原有教育减负政策精神和宗旨的，从而使教育减负政策流于形式。

(四)教育减负政策运行监督机制的缺乏

在教育减负政策的执行过程中，我们缺乏对政策执行的监督，没有形成有效的监督和监控体系，往往是教育行政部门既是教育减负政策的执行者，也是教育减负政策的监督者，还是教育减负政策的评价者。这样以来，造成的结果就是教育行政部门充当的角色既是“运动员”，又是“裁判”。那么，教育减负政策就出现了许多“纰漏”，以至于教育减负政策执行成为“走过场”。当然，“缺乏对实施的关注有很多政治和管理上的原因，其中可能是因为政府只关心改革的象征性意义，而不是带给学校和学生实际的影响。”[3]

(五)教育减负政策反馈与评价缺位

对于教育减负，国家出台相关的政策以后，一般来说，各省教育厅也出台了相应的政策和措施，但是，对于这些教育减负的政策执行情况缺乏更多的信息流通，没有进行及时有效的信息反馈，没有形成“政策制定-政策发布-政策执行-政策修订”等反馈信息链。同时，在教育减负政策过程中，往往对政策执行者的评价过程中过多的重视数量或者结果的绩效，缺乏对过程的长期评价，以至于缺乏对教育减负政策的调整与修订，没有形成教育减负政策执行的适切性。

二、义务教育减负政策失效的影响因素

(一)教育减负政策本身的合理性与可行性

1.教育减负政策本身否符合广大人民的利益。当前，“办人民满意的教育”，提高教育质量，促进每个学生的发展，给学生提供合适的教育成为教育改革和发展的主题。因此，教育减负政策是否符合教师、学生、家长、社会人士等多方的利益，是影响教育减负政策实施的重要前提。

2.教育减负政策本身理论基础的坚实程度。教育减负政策本身的理论基础是否坚实也是影响教育减负政策执行的重要尺度。教育减负的理论基础是什么？我们一直在反思，还没有对该问题作出更合理的解答。

3.教育减负政策目标的清晰与具体程度。教育减负政策一直在不断的变化，但是教育减负政策目标不够清晰与具体程度不够，使得教育减负政策执行不得力。

4.教育减负政策资源的可调动性。“必要的政策资源是政策顺利执行的重要保证。”[4]在教育减负政策执行过程中，需要对政策资源，包括经费、人员、信息、权威等方面的保障，但是在以往的教育减负政策执行过程中缺乏对这些问题的全面保障。

(二)教育减负政策执行者的影响

上级机关人员的素质是教育减负政策执行的前提。在教育减负政策执行过程中，由于该政策采取“从上而下”的实施和运作方向，那么上级机关人员对教育减负政策的领会程度和解释程度将会影响该政策的诠释和执行方案。

地方教育行政部门人员的素质对教育减负政策执行的基石。地方教育行政人员起着“上传下达”的中介作用，在执行和宣传上级教育减负政策时，他们对该政策的理解和把握成为一个关键环节，如果没有正确把握就不能真实的传达教育减负政策精神。

政策的执行者与制定者的双重角色的中小学校长素质起着关键作用。校长是学校的灵魂，是学校发展方向的领导和指路人，一旦国家和上级教育行政部门的教育减负政策下来，校长就需要制定相应的教育减负策略和教育减负制度来进行，因此，校长的素质对教育减负政策执行起着非常重要的作用。

广大“一线”教师作为具体的政策执行者，其教育减负政策的执行水平、态度等方面对教育减负政策执行也是最关键的。教育减负政策最终还是需要教师去执行，他们对教育减负政策的理解与消化，对政策精神的恰切把握都是影响教育减负政策执行的重要力量。

(三)教育减负政策执行的环境影响

1.经济环境因素。在教育减负政策执行过程中，需要一定的经济因素来作为后盾，保障其顺利执行，比如教育减负政策执行的成本费用、人员培训费用以及其他的相关费用等经济因素对政策执行的影响。

2.政治环境因素。在教育减负政策执行过程中，教育减负会遭到包括来自教育体制与教育行政方面的抵制与阻抗，例如中考、高考等教育评价体制将挑战教育减负政策的执行。

3.社会环境因素。教育减负政策执行需要一个更加和谐和支持的社会环境，包括学生家长的支持与否，也包括社会媒体和社会舆论对教育减负的姿态，通过学校与社会各方面力量共同努力来进行教育减负，即教育减负更加需要“合力”。[5]

(四)教育减负政策涉及社会各方面的利益

1.涉及到学生家长的利益。教育减负政策关系到千家万户，不仅关系到学生的切实利益，更关切到学生家长的利益，在教育投入和教育回报之中，学生家长希望通过更少的教育经费投入得到更多的教育回报，所以就会出现“还有家长担心上课的时间少了，学校如何保证教学质量？课程会不会缩水？并有家长坦言，已经开始为孩子寻找家教和补课学校。”[6]因此，出于利益方面的多方考虑，对于教育减负，家长态度表现得不太支持。

2.教育减负将牵扯到学校的利益。学校会因为教育减负，担心学生的考试成绩下降，往往对教育减负持保守态度。第三，教育减负会导致一些教学参考书等商人以及课外辅导教师等方面的利益，一旦教育减负的成功就会损害其利益，所以他们也会持一种不支持的态度。当然，还有其他一些人的利益。因此，在面对教育减负政策时，社会各方面的利益充满了一场较量，因此，表现出各种不同的态度。

三、推进义务教育减负政策执行的对策

(一)正确引导教育减负政策的价值取向

在教育减负政策执行过程中，我们需要进一步认识到教育减负不是一种目的，而是一种手段，其主旨在于通过减轻学生的学业负担，转变传统的应试教育的束缚，积极推进素质教育，提高中小学教育质量，促进学生的个性化和全面发展。“不论是谁在任何时候，都不应该把自己和他人作为工具，而应该永远看作自身就是目的。”[7]因此，我们执行教育减负政策，不是为了“减负”而减负，而是更加着力于“增效”，通过教育减负，实现学生的自主成长和健康和谐的发展，推进教师的专业发展。可见，在教育减负政策执行过程中，我们需要正确引导教育减负政策的价值取向，凸显尊重人的价值，体现教育减负政策的终极价值是实现教育价值最大化和让教育回归到尊重人和依照教育规律办事上来。

(二)提升政策组织机构的效能

首先，加强上级教育部门与地方教育行政部门以及学校之间的交流与沟通，同时还需要加强作为教育减负政策执行者的中小学教师与地方教育行政部门之间的沟通，保证教育政策执行过程中的信息流通和反馈渠道通畅。其次，构建教育减负政策执行的反馈机制。从中央到地方，从学校到教师，反之相反，通过这些教育减负政策执行环节之间形成一条信息反馈连锁，从而使教育减负政策得到更加合理的执行。再次，建立教育减负政策执行的问责机制。在传统的教育减负政策执行过程中，一些教育管理人员或者教育官员为了获得更多的“政绩”，往往是采取用一些假数据和虚假材料等弄虚作假行为来欺瞒上级教育官员和百姓，从而使教育减负政策“失真”，因此，我们需要改变以往的做法，建立教育减负政策执行的问责机制，做到正如顾明远所指出的：“各级地方政府要改变政绩观，不允许给教育局、学校压升学指标。要建立政府在推行素质教育方面的问责制。”[8]

(三)加大教育减负政策的评估力度

1.建立健全的教育减负政策评估体系。目前，我国还缺乏对于教育减负政策执行的评估，对于怎样去评估教育减负政策的成败与否，执行有效与否，等都没有得到正确的评估。因此，为了进一步推进教育减负政策，需要在教育行政系统内部构建一个教育减负政策的评估机构以便明确其职能范围，从而有效评估教育减负政策实施者的执行效果。

2.构建客观的社会中间性的公共教育减负政策评估机构。在教育减负政策执行的评估过程中，为防止教育减负政策评估机构既是教育减负政策执行的参与者又是教育减负政策的评估者“双重角色”的尴尬局面，也为实现教育减负政策评估的公允性和客观性，急切需要构建客观的社会中间型的公共课程政策评估机构。

3.建立教育减负政策评估的信息化体系。在教育减负政策执行过程中，加强教育减负政策信息化是其中重要的一环，因为一方面，它有益于迅速搜集教育减负政策评估所需要的信息，同时另一方面也有利于使评估做到透明化、民主化。因此，构建教育减负政策执行的信息化体系，从教育减负政策的制定到教育减负政策的执行一直到教育减负政策的评估等全过程形成一个信息化网络，是当前推进教育减负政策的重要举措。

4.重视公众力量对教育减负政策评估的价值。教育是植根于社会，受到家庭、社会等环境因素的影响，同样，教育减负不是一个人的行为，也不是一些人的行为，而是全社会的行为。当然，教育减负政策执行是一种政治行为和教育行为，需要广大社会公众来参与监督和评估。

(四)改善教育减负政策执行的环境

1.改善教育减负政策执行的经济环境。我们知道，经济决定政治，作为教育减负政策执行的政治行为决定于经济，因此，良好的经济环境是教育减负政策执行的重要保障，为了推进教育减负工作的顺利进行和开展，需要积极改善教育减负政策执行的经济环境。

2.改善教育减负政策执行的政治环境。政治环境作为教育减负政策执行的重要背景。正如华东师范大学钟启泉教授指出了我国教育改革过程中所遭遇的机制障碍，主要体现在高考制度、教育立法、教师研究等瓶颈上面。为了进一步改善教育减负政策执行的政治环境，我们需要解脱教育体制因素的束缚，特别是是对教育减负重大影响的考试评价制度。“综观50年高考改革的历史，高考改革一直围绕着两个目标进行，一是为高校选拔适合的人才，二是正确地引导中小学的教育教学。”[9]可见，在教育减负政策执行过程中，我们需要积极推进教育体制改革，为教育减负创造良好的政治环境。

3.改善教育减负政策执行的社会环境。教育减负政策的执行需一个良好的社会环境，从更广泛的意义上说，教育减负不仅是一个教育问题，还是一个社会问题，因此，教育减负不能仅仅局限于教育的层面就应试、素质而论教育的减负，更应该从整个社会的层面来进行教育减负。[10]可见，在教育减负政策执行过程中，我们需号召全社会行动起来，不仅是教育官员和教育行政人员，而且是学校和教师，不仅是学生和家长，而且需要全社会的力量来参与教育减负行动，包括广大的网络、电视、报刊等社会媒体正确宣传教育减负的价值导向，从而为教育减负做一份贡献。

(五)提升政策执行者的理论水平和素养

一般而言，政策执行者的理论水平和素养会严重影响政策执行效果。因此，在教育减负政策执行过程中，需要加强和提升教育减负政策执行者的理论水平和素养。第一，地方教育行政人员的政策执行水平，加强其对教育减负政策的理解、传达、信息反馈以及监管水平，形成其支持、坚信、合作等正面的态度和忠诚的情感。第二，加强学校校长的政策执行水平和素养。校长作为教育减负政策执行者的重要组成部分，其既连接着服从上级教育行政部门的政策，也对本校事物和教育活动起着决策权和决定权的作用，因而校长的态度和理论修养对教育减负政策执行起着核心作用。所以，在教育减负政策执行过程中，需要积极提高校长的政策执行水平和修养。第三，提升广大中小学教师的教育减负政策执行的理论水平和素养是关键。作为教育减负政策的具体执行者和实施者，是保障教育减负政策落到实处的中坚力量。因此，我们需要培养中小学教师对教育减负政策的理论认知度以及对教育减负的支持态度和合作的情感。

(六)推进与教育减负政策相配的补偿性政策

毋容置疑，在教育减负政策的执行过程中，可能因为减负会带来某些方面或者某些人的利益。因此，为了进一步推进教育减负政策，使教育减负政策得到更多人的支持，减少来自社会各方面的阻滞力，形成教育减负的合理，我们又必要采取与教育减负政策相配套的补偿性政策，毕竟“一项再好的政策往往也需要明白自身的局限性和可能的负面影响。”[11]

(七)协调好社会各个方面的利益

南京师范大学吴康宁教授指出，任何改革都不可能避免涉及对原来权力与资源的重新分配，并且最终会导致对原定利益占有份额的调整，因此对绝大多数人而言，最终决定他们是否多大程度上参与或者支持改革关键在于对利益的权衡。[12]同样，面对义务教育减负政策执行时，社会各个方面的利益也会出现博弈。对于教育减负政策而言，在利益面前，有些人会表现出“支持”，有些人是从行动上去“支持”，有些人是打心底去“支持”，而有些人则是直接“不支持”，因此，对教育减负政策可谓是形形色色的态度。为了进一步推进教育减负政策，我们需要协调好社会各方面的利益关系，而且在教育减负过程中，还需要减轻家长的心理负担。[13]

(八)加强教育减负政策的理论研究

1.总结和反思现有的教育减负政策。在制定新的教育减负政策过程中，我们需要积极反思和总结以往的教育政策中的成绩与不足，面对现有教育减负政策的不足之处需要加以修订或者终结。

2.学习与借鉴。一方面，学习英国、美国等发达国家的教育减负政策，吸取其经验和规避缺失与不足，实现“洋为中用”。另一方面，学习中国历史上有关的教育减负政策，如通过学习毛泽东有关“减轻学生学习负担”的教育论断，对今天教育改革有着较大指导作用。[14]可见，通过学习我国以往的教育减负政策，能实现“古为今用”。

3.加强教育减负政策学的研究。当前，对于教育减负来说，已有学者从心理学、经济学、教育学、文化学等不同视角进行研究，但是，对于教育减负政策学的研究还是比较缺少甚至空白，因此有必要加强教育减负政策学等方面的研究。

总之，教育减负不能一蹴而就，需要一个经历“痛苦挣扎”的过程，因为教育减负不是“一个”事件，而是“一些”事件，因此，它是一个系统工程，不仅需要学校教育内部人士去进行教育减负，还需要社会广大群众的积极参与。

[1] 教育部.关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知[OB/OL]. http：//www.jyb.cn/info/jyzck/201303/t20130331_532691.html.

[2] 邵留生.“减负万里行”真的行吗？[OB/OL]. http：//www.sd.xinhuanet.com/news/2013-03/31/c_115224526.htm.

[3] 【德】本杰明·莱文.教育改革—从启动到成果.项贤明，等译.北京：教育科学出版社，2004：126.

[4] 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001：326.

[5] 计琳.形成合力共“减负”[J].上海教育，2005(11)：23.

[6] 抚顺中小学减负新规实施学生家长看法不一[OB/OL].http：//www.prcedu.com/news/zhongkao/zx/2012/0406/40038_2.html.

[7] 【德】康德.道德形而上学原理[M].苗力田译.上海：上海人民出版社，1986：89.

[8] 顾明远.推进素质教育先从减负做起[N].中国教育报，2009-01-18-01.

[9] 蒋丽珠.减负：高考改革不能承载之重—对五十年教育减负问题的回顾与理性思考[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2006(4)：6-9.

[10] 文雪，扈中平. 从博弈论的角度看“教育减负”[J].中国教育学刊，2007(1)：22-24.

[11] 袁振国.中国教育政策评论[M].2001.北京：教育科学出版社，2001：101.

[12] 吴康宁.中国教育改革为什么这么难[J].华东师范大学学报(教育科学版)，2010(12)：10-20.

[13] 胡新桥. 教育减负还需家长心理减负[N].法制日报，2010-10-25-07.

[14] 杨明宏，王德清. 毛泽东“减负”教育思想与基础教育课程改革[J].中国教育学刊，2007(1)：19-22.