中美高等教育管理的校政分权制对比研究

阮朝辉 任钢建

高等教育的管理模式事关国家持续发展、人才培养、科学研究等重大问题。美国正规的高等院校有3500多所，加上从事高职高专教育的社区学院，全美共有高等教育院校5020余所，其中，公立和私立高校约各占一半。①教育部2011年统计公报显示：在高等教育中，共有普通高等学校和成人高等学校2762所，其中，普通高等学校（公立）2100所（不含独立学院309所）；在民办教育中，共有各类民办高校698所（含独立学院309所）。②我国高等教育管理的政校分权（政府与高等院校权责分配）、去行政化问题自20世纪末提出以来，一直是学界争论的热点之一。不厘清高校与政府间的权责问题，我国高校管理不仅不能去行政化，而且还将更深地受制于政府机构的管理。对中美高等教育的政校分权管理模式进行对比分析，可以为我国高等教育去行政化改革提供借鉴。

一、中美高等院校政校分权模式的现状

所谓校政分权，就是指学校与各级政府（中央政府、地方政府、属地政府）及其相关职能部门、教育行政主管部门等在教育行政管理中各自应承担和分有的基本权责。高等院校是一个人才会集、知识创生与传承的重要机构，不论是美国还是中国，其校政分权制度均有相关的法理依据。中美高等教育的校政分权管理模式及其实践有明显的差异。

1.行政管理机构设置方面。1979年，美国教育总署正式升格为内阁级的教育部，对美国高等教育实行宏观管理。追溯美国高等教育行政管理机构的历史可发现，美国高等院校没有绝对意义上的政府行政主管机构，大学完全实行自治；各大学校内虽然也实行严格的科层管理，即董事会—校长—副校长、教务长—二级学院院长、科学研究部、经费筹措部、项目开发部等—各科组长，但高校校园基本是纯教学科研的场所，学校不承担任何教学科研之外的职责诸如后勤保障（完全实行社会化）、监护成年学生的责任等。美国高校除了在专项经费方面如科研、文献整理与试验等受制于各级政府的间接行政管辖外，几乎不受政府的直接管理，尤其是美国私立高校几乎是游离于政府之外的依法独立办学机构，即使部分相关业务必须与政府打交道，也不是学校直接与相关政府及其职能机构对接，而是由学校董事会、高等教育联合会（AUP）去协调。

我国自京师大学堂诞生以来，不仅中央设有教育部，各省市也设有教育总监等教育行政管理部门。1954年教育国家化以后，中央不仅设有教育部，还组建有教育委员会，教育部下辖有专管高等教育的高教司；各省（市、区、新疆生产建设兵团，各部委）设有教育厅（局）、教育工委，教育厅（局）下辖有高教处等处室。同时，高校除了接受主管主建的党委政府的直接管理外，其相关行政事务也接受属地其他行政部门的归口管理；各高等院校为了业务对口，在校内不仅设有党委系列、行政系列和二级教学院系，还设有组织、人事、团委、工会、纪检、检查、安保、后勤、医院等少则几十个、多则超百个处室。即使是民营独资的私立高等院校，其相关事务也必须接受政府及其相关职能机构的管理。

2.在教育用地方面。美国自1862年第一莫雷尔法（《The Fist Morrill Act》）规定各州必须划拨公有土地建立赠地学院以来，先后颁布了《Hatch Act》（1887年）《The Second Morrill Act》（1890年）等法律支持美国高等教育办学用地。直到今天，美国高等教育用地都以这三部法律为准则，规定高校不仅获得必备的教育用地资源，而且学校土地上的收益也完全归学校所有。我国自1952年颁布《中华人民共和国土地改革法》以来，规定一切土地皆为国家所有，县级以上政府按照公益用地标准划拨教育用地（对高等教育办学用地并未作具体规定），即使是“1996年教育部、建设部、国家计委等联合发布的《普通高等学校办学条件监控标准》规定中，本科院校建设用地指标被简称为‘生均一分地’，但在建设用地供地管理中，对‘生均一分地’，不同地区、不同部门往往有不同的理解和执行标准”③。各地方政府对高等教育用地规定为“教育项目在取得土地使用权后，必须按期建设，不得圈占和闲置土地，不得改变土地用途，不得转让、出租和抵押……高等教育申请用地时，应提交规划总方案和建设计划，如需分期建设，还应提交各期建设内容、用地规划指标、动工期限、建成期限、办学期限等书面承诺”。简言之，我国高等院校即使获得了地方政府划拨的土地，还要跑规划、环评等几十个部门，只要缺一个地方职能部门的同意审批意见（或公章），就不能动工建设或实施学校项目。

3.经费来源方面。美国高等院校自诞生之日起，其办学资金主要来自教会团体的赞助、捐款和私人捐赠以及政府机构拨款，其中，私人捐赠占了很大比例，许多新建大学（如费城学院等）都是通过创办者争取资助者的支持并募集到足够的办学经费后才建立起来的。直到1944年《退伍军人权利法案》（GI Bill of Right）颁布之后，联邦政府才开始真正对高等教育进行资金投入，此后，美国联邦政府通过一系列法律《国法教育法》（National Defence Education Act，1958年）《职业教育法》（National Vocational Education Act，1963年）《高等教育法》（The Higher Education Act，1965 年）《生计教育法》（Career Education Act，1974年）等，规定联邦政府和州政府必须加大对高等教育的投入。即使1990年老布什政府的教育经费投入上涨到3815亿美元，占美国国民生产总值的7%，联邦政府、州政府和地方政府对高等教育投入的比例也仅占高等教育收入来源的38%（联邦12%、州23%、地方3%）。④新中国成立以来，我国高等教育办学经费来源一直是中央财政、地方财政投入。我国的高等教育拨款体制经历了三个阶段：1949～1979年，全额依靠财政拨款；1980～1996年，以财政拨款为主，社会筹资和高等教育办学机构（民办学校）自筹为辅；1997年至今，以财政拨款为主，以高等办学机构自筹和社会筹资、学杂费收入为辅。公立高校除了学杂费外全靠财政拨款或政府贴息银行贷款（实际上还是等政府还贷）。据《中国教育统计年鉴2010》数据显示：2009年，我国高等教育经费为47827759.8万元，财政性教育经费占48.66%、民办高校办学（含独立二级学院）经费占0.69%、社会捐赠占0.55%、事业收入占43.57%（其中，学杂费占33.33%）、其他经费占6.53%。⑤

4.费用开支管理。美国为了保障高等院校经费支出的科学性和合法性，先后颁布了《民权法案》（1964年）《职业安全与健康法案》（1970年）《平等就业机会法案》（1972年）《员工退休收入保障法案》（1974年）《民权法案》（1991年）《2000年目标：美国教育法》（1993年）等，美国高校经费支出用于教学科研的约占33%，用于学生服务的约占25%，用于公共服务等约占40%。美国高校经费支出中，学校基础建设、图书资料购置、实验实训设备等全部实行校外企业公开招投标购置，也或是捐赠人或政府直接捐赠，高校董事会负责协调处置，联邦政府或州、地方政府和学校行政基本不参与。美国高校行政只负责预算和支付教师薪酬、教学科研必要开支、校园设施维护（学校行政预算，维护维保基本全额外包）、学生奖助学金等。高校收支审计由社会有资质的会计师或审计师事务所向校行政委员会、校董事会提交审计报告。

我国高校经费支付的行政管理程序极其繁杂：各高校在年底或年初向行政主管地方政府（部属院校向主管部委）上报所需基本运行费和专项建设费的预算报告，经过主管政府的行政“三上三下”审核，政府最终确定当年下拨给高校的运行经费和专项建设经费。各高校基础建设经费支付也必须经由政府审计部门、发改委逐项审计，再由政府财政部门按决算（低于预算）支付；公立学校员工薪酬按工资条例由学校造单，报主管财政部门审批后按月入职工工资账户。学生学费全额计入学校当年可支配收入（政府下拨款前已完全记入），学校一切费用支付必须经由主管财政部门审批后方可支付。政府下拨学生奖助学金总额，学校评出应奖助学生名单报审后支付。学校基础建设、教育教学设施、实验实训设备、科学研究必备设施等凡单项经费支出超过10万元人民币的，必须先报主管政府部门立项审批，由有资质的单位组织公开招投标或招拍挂（学校基建），经审计后由财政支付。单笔购置或建设在1～10万元的项目，由学校纪检、检查、审计、国资、招投标办联合组织公开招投标，经政府审计无误，校方提前报经费支出计划请示，获财政批复后支付。当前，我国几乎所有公立高校经费支付遵循“国家对高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法”以及部分地市所属高校还规定核定经费“超支不补、当年（最晚第二财政年度）用完、结余由财政收回”的原则，使用可支付经费。

5.人事管理方面。美国高等院校自诞生至今，其人事管理政策基本未发生较大变化——由各州政府官员、议员、司法人员和高校教师组建的大学董事会（或校行政委员会）、大学联合会等组织任免校长和支持、评价校长工作等；董事会任命大学校长，校长任命副校长和教务长、各分院院长；各分院院长根据全日制生师比及学科发展需要聘请教授及相关教师，教师根据AAUP的指导方针和大学之间签订聘用合同关系；教师对教学负完全责任；教职工薪酬按合同由学校实行绩效管理并支付应得报酬。

我国自1954年实行教育国家化至今，高等院校实行党委领导下的校长负责制——学校党委书记、校长、副书记、副校长由省（市、区或主管部委）级党委及其组织部门任命，校级领导享受副部级或厅局级行政待遇；书记校长对主管主建的省市地方党委政府或部委负责，接受教育主管部门的业务或行政领导；各高校党委行政根据主管主建政府或部委编制办、组织人事部给定的编制数额，选拔、任命二级学院总支正副书记、正副院长、处室正副处长以及相关科室正副科长，并报主管主建政府组织人事部门备案，相关总支书记、院长、处长享受正副县级行政待遇，相关科长享受正副科级行政待遇；各高校根据所属主管主建政府的编制办给定编制数额评聘教授、副教授及招考聘任教师；教职工和学校订立人事聘用合同，教职工的聘任与解聘由学校党委行政决定，校级人事部门负责执行并报主管政府部门备案。虽然民办高校的校长、副校长由出资人任免，但国内不少民办高校同样要由属地教育行政主管部门任命党委或党总支书记（其编制及待遇在属地教育行政主管部门），进驻学校管理党务。

6.招生管理方面。20世纪60年代，美国各州兴起了建设新院校（主要是社区学院）的高潮，到21世纪初，美国高等院校高达5020余所。2007年，美国高等学校总共录取了1750万名学生（包括社区学院转学生、外国留学生），相当于我国大陆同年招收各类大学生的三倍左右。美国高等院校实行完全自主招生，联邦、州和地方政府及其教育主管部门除了制定指导性的政策法规外，基本不干涉高校的招生及其管理。同时，经过20世纪70～80年代的《第二公民权利法案》《宪法第14条修正案》等法律的颁布以及1973年的卡姆诉卡森（Kelm V.Carlson）案和1978年的巴克（Bakke）案的裁决判例，美国高等教育招生完全取消了生源居住地限制规定和特殊配额生制度。时至今日，美国各高等院校不再纠结于招什么学生、招多少学生等问题，而是考虑如何提高学校的品牌吸引力。

自新中国成立以来，我国高等院校招生一直实行国家统筹计划配额制。目前，各高校（含民办高校）招生总数、各专业招生数、硕博生招生数、在各省市可招多少学生数以及高考试卷等，都是由省级教育行政部门（高职高专招生）和教育部（本科以上招生）统管以及给定配额（1995年前还由政府统一分配毕业生）。政府划定招生配额数时，明显表现出各高校（部属高校也不例外）的属地生数大大高于外省生数的特点。

总之，从中美高等教育的校政分权管理模式的对比分析可发现：美国高校与联邦、州和地方政府的分权制度使大学具有绝对的自治权，政府及其教育管理机构完全通过制定政策法规、遵循判例法以及经费投入来对高校实施宏观管理。我国高等院校完全是党和政府（中央、省市区及部委、地州市等）直接管理下的教学机构，从组织形式、教学用地、资金拨付、人事管理、招生、教育教学及科研绩效考核等完全实行主建主管政府的集权化计划管理。

二、制约我国高等教育校政分权、去行政化改革的因素

从中美高等教育校政分权管理的对比分析不难发现，制约我国高等教育校政分权、去行政化改革的因素非常复杂。

首先，美国高等院校的产生源自宗教团体培养宗教人才的需要，支持高等教育事业是宗教信仰和国家储备建设人才的双重需要。个人、宗教和国家（殖民地管理）的需要促成了高等院校的诞生，这种自下而上的教育行政管理模式一直排斥国家对大学的行政干预。新中国成立后，我国高等院校建设源自国家建设等对精英人才培养的需要，是中央集权和统一意识形态建构的需要，这种自上而下的教育行政管理模式不断深化党政机关对高等院校的管理。完全脱离党和政府办高等教育不仅不可能，也有违《中华人民共和国高等教育法》的规定，更不符合中国国情。

其次，美国根深蒂固的殖民地、信教自由和移民国家情结，及个人主义、自由主义、实用主义的文化氛围，奠定其独特的慈善文化基础。为公益事业（含高等院校）捐资集资就是自我灵魂救赎（宗教信仰）的主要方式。我国自古以来有皇权至上、宗法至上、家庭至上、荫及子孙的文化传统，至今，捐资者乐于对个人进行慈善帮助，但对组织（包括高等院校）的捐赠有所顾忌。也就是说，我国缺乏公益慈善文化的民众根基和法制保障基础，只能依靠政府出资办公益事业（含高等教育）这一单一模式。

再次，美国高校捐资集资体制不仅有完善的法律法规作保障，而且有极为健全的捐赠物资使用的审计、公示、向捐赠人反馈等制度，加上美国每一所高校已经具备完善的募捐组织系统，募捐人员的职业化和规范化大大地提高了募捐的效率，这有利于吸引众多捐助者及其捐资数量。我国虽然在1999年颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，但该法律并未明文规定受赠人必须向捐赠人反馈捐赠财物的具体使用去向，加上目前道德滑坡、贪腐猖獗、审计及其执行不力、公益捐赠管理机构的公信力和执行力有待提高等原因，导致社会捐赠力也大打折扣。

最后，由于美国高等院校的校长任免、教师评聘、招生管理能基本实行法制化的公平竞争，相关管理的判例法能够在全美被广泛采纳，以及占据美国高校总数一半的私立高校的持续发展，美国高等院校与地方、州及联邦政府的权责非常清晰。即使在高校不断世俗化的当下，美国高校校长完全能依靠自身的经费募捐能力和自主办学能力而实现大学绝对自治（尤其是私立高校）。而我国高校党政领导是按国家有关规定任免的，不仅要遵循党和国家的意志，遵守组织法、高等教育法、教师法，还必须接受相关政府及其职能部门的归口管理，是与政府官员享受同等行政待遇的官员。

三、我国高校管理的校政分权、去行政化改革必须解决的几大问题

对我国高校管理的校政分权、去行政化改革的学理与管理实践的争辩，各家说法不一。教育部孙霄兵同志提出的高校去行政化管理改革的措施是：“明确高校的办学自主权、减少和规范对高校的行政审批事项、改变高校行政化管理模式。”⑥全国政协委员王东林认为“教育体制不改革，要想在某一个大学搞去行政化，除了能引起媒体关注的效果以外，几乎不可能实现任何本质性的突破”⑦；知名学者陈昌贵等人认为，去行政化一是要调整大学和其他国家行政部门的关系，二是要调整高校内部行政权力和学术权力的关系⑧。这些观点的信度都较高，但从上述对中美高校与政府分权的对比分析可发现，我国高等教育管理要实现校政分权、去行政化改革，既不能照搬美国模式，也不可能一蹴而就。从高等教育办学和管理的基本原理去审视，必须解决以下几个根本性问题：

1.明确高校性质问题。中共十八大提出要“推动高等教育的内涵式发展”，中共十八届三中全会做出了“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务的力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”等规定。根据这些规定，我国高校的校政分权改革，必须首先以法律、法规的形式明确高校“事业法人”的属性。只有明确了高校的事业法人属性，才能进一步规范高校的产权归属以及收益、支配、人事等权责，才能依法推进高校的“去行政化”和“法人治理结构”的改革；只有明确了高校事业法人的属性，才能明晰高校法人代表及其雇员（教职工）的权责关系，促使高校遵循高等教育规律做好科学有效的顶层设计、人员及其职称配置、学科设置以及开展人才培养、学术研究、服务社会等。也就是说，高校如果不从“国家全额拨款事业单位”性质改革成“事业法人”，就不可能彻底实现校政分权的“去行政化改革”。

2.法制建设问题。我国高校管理的校政分权、去行政化改革的前提是法律制度的建立与具体落实。从管理学的逻辑来考察，只有建立健全了有关规章制度、改革方案，才可能对已有的管理模式进行变革。对此，必须审视我国高等教育法、财政拨款制度、行政审批制度等相关法规政策制定的合法性、科学性。从美国政府支持高等教育发展所获得的公益效应来看，我国必须建立健全政府按时、足额向各高校拨付其发展必需的建设经费的法律法规，必须保证不低于GDP的4%用于支持教育事业发展，必须建立健全政府向教育事业拨款的问责制度。针对我国高校完全依靠政府拨款推进其发展的事实，政府要获得高素质的社会主义事业建设者、接班人，有必要借鉴国外高校管理模式——通过按期足额拨款和制定相关政策法规对高等教育实施宏观导向管理，而不是继续沿用前苏联行政包办一切的计划经济管理模式。要使我国高等教育回归本身，政府须简政放权，并按规定及时、足额拨付高等教育办学经费，并依法对高校进行宏观管理，这样才能获得高等教育的巨大行政管理实效，才能规避我国行政文化中的“人治”现象在高等教育管理中的泛滥。也就是说，即使法律上明确了高校“事业法人”的属性，在保证高校“法人治理结构”高度自治的前提下，也必须“加大政府购买公共服务力度”——政府只有加大、按时、足额拨付高等教育发展必需的经费，才能对高校实现共产党领导下的宏观管理。我国高校的校政分权改革，绝不是、也绝不能把高校变成企业，这既不符合世界高等教育规律，也不符合我国高等教育发展的历史传统，更有违党和人民对高等教育的需求。

3.中介组织机构建设问题。美国高校之所以能够实现高度自治，是因为高校不直接与联邦政府、州政府和地方政府打交道，即使有相关事务，也是由学校董事会、高等教育联合会等中间组织依法协调学校和政府及其职能部门的关系。针对我国现行高校的管理模式，如果要对其进行去行政化改革，就必须改革主管主建政府直接管理高校的财务、人事、基础建设、招生、教学科研等相关业务这一现状。从我国根深蒂固的“县官不如现管”的文化中就会发现，受管理者（高校）要从既得利益者（管理者）手中剥离、削减其管理权力，势必艰难。对此，要使我国高等教育从隶属于政府的事业单位中解放出来，并真正回归其公益性事业法人的本质，就必须建立一个中介组织或机构。该组织机构（类似于美国的AUP）的性质就是高校与政府、社会之间的桥梁，其主要职责是协调高校与政府、社会及自然人之间的各种关系，并把原本不该由政府管理的高校财务、人事、招生、学科设置等管理事项复归高校自主管理，并担负起监督和审查学校管理效益、对政府和学校负责的职责。也就是说，如果没有这样的组织机构，高校的相关业务就只能陷入与政府的相关职能部门对接、接受其管理的逻辑漩涡之中，不仅不能去行政化，反而会被强制行政化。只有简化了学校相关业务与政府具体管理机构的归口管理（完全交由中间组织机构去依法协调），高校才能真正去行政化，才能精简校内各行政机构，保证教学、科研、服务社会等真正成为高校的核心工作。

4.建构中国特色高校管理文化问题。文化学鼻祖泰勒（Tylor）说：“文化，或文明是一种复杂丛结的全体。这种复杂丛结的全体，包括知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗，以及任何其他的人所获得的才能和习惯。”如前所述，我国高校管理的校政分权、去行政化改革有其独有的文化背景。我国不仅有根深蒂固的中央集权制历史文化，而且从新中国近几十年的建设成效来看，没有共产党就没有我国当代蓬勃发展的高等教育，也就是说，绝不能脱离中国共产党领导而独立举办高等教育。但是，就高等教育管理规律而言，必须解决高校与主管主建党委政府的权责关系，主管主建党委政府必须对高等教育管理简政放权——培养社会主义事业合格的建设者、接班人，不是完全靠强化党政机关事无巨细的管理来实现的，而是靠遵循教育规律，对受教育对象进行文化熏陶、文化自信、道路自信、理论自信、制度自信等教化，并促进其健全人格的养成等来实现的。在这强调个性、推崇创新的时代大潮中，主管主建党委政府对高校管得越多、管得越紧，高校越难以展现其作为教学科研机构的本质，反而会滋长高校管理层对党委政府的绝对依赖性。也就是说，只有深化中国特色高校管理的校政分权文化建设，才能培养真正爱党、爱国、爱民的精英人才，才能进一步深化中国共产党领导下的、在多党合作体制和社会主义法制、教育等基础上生成的先进文化。

5.建立健全第三方评价、审计机制问题。我国之所以不能遵循高等教育规律以实现事业法人高校的自治，其中一个重要原因是，我国高校现行的评价、审计等机制存在严重问题。美国高校的财务、行政、科研管理的评价由AUP或高校董事会委托有资质的第三方进行，评价、审计结果不仅直接对高校董事会负责（不直接面对校长也不直接面对捐资者个人或拨款的政府部门），而且要向社会公布。这种审计评价机制不仅是对高校内部管理绩效的客观认定，也是对政府向高校拨款、兑现建设承诺的监督与促进。我国现行高校的评价、审计是由高校主管主建的教育、财政、审计、科研、纪检监察等党政部门抽调人员对具体高校进行评价和审计，这种评价和审计只对高校内部行政管理有监督警示作用，对不能按时足额拨款和给定师资编制等的具体主管主建的党委政府及其职能部门几乎没有约束力，这必然导致捐资者、高校师生、学生家长等的知情权被遮蔽，不仅影响了高校的正常发展，也限制了捐赠文化的快速发展。

总之，我国高等教育管理的政校分权改革，任重道远，但势在必行。我们不能照搬他国的管理模式，只有基于文化渊源、国情以及高等教育管理基本规律，稳健推进校政分权改革，才能实现高等教育管理的科学化、法制化，才能真正实现我国从高等教育大国向高等教育强国的快速迈进。

［注释］

①袁韶莹.美国高等教育评价初探［J］.美国研究，1989（1）：101.

②教育部.2011年全国教育事业发展统计公报［J］.中国地质教育，2012（3）：129.

③张晓玲.高等教育发展用地对用地管理政策提出新要求［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003lt/wsyth/200712/t20071205_94660.htm，2007-12-05.

④亚瑟·科恩.美国高等教育通史［M］.李子江，译.北京：北京大学出版社，2010：348.

⑤教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2010［M］.北京：人民教育出版社，2011：627.

⑥孙霄兵.教育部官员谈“高校去行政化”将从三方面努力［EB/OL］.http://edu.ifeng.com/news/201003/0312_6978_1573642.shtml，2010-03-12.

⑦王东林.代表委员看两会［N］.人民政协报，2010-03-17.

⑧陈昌贵，季飞.制度变迁视角下的大学“去行政化”［J］.探索与争鸣，2010（9）：66.