苏州市社会组织管理体制建设与创新探析

徐 蓓 蕾，杨 晓 琴，张 国 平

（1.苏州大学社会学院，苏州 215006；2.常熟理工学院经济与管理学院，常熟 215500）

20世纪七八十年代以来，伴随着全球化浪潮、民主化浪潮、新公共管理运动、早期经济增长带来的社会结构变动以及全球范围内的政府失灵与市场失灵[1]，一场结社革命在全球范围掀起。作为独立于政府部门与市场部门的第三方，社会组织可有效弥补政府与市场的缺陷。培育和发展社会组织有着多方面的意义：①公民社会的建设有助于完善社会主义民主政治；②社会主义市场经济的发展为社会组织的发展奠定了经济基础，而社会组织的健康有序发展又能促进经济发展；③随着社会组织的发展壮大，它在创新社会管理、稳定社会秩序中起着重要作用。苏州市位处我国东部沿海的长三角中心，有着得天独厚的优势。根据中国社会科学院发布的2013年城市竞争力蓝皮书，苏州市的综合经济实力位列全国第七，城镇化排名全国第九。与此同时，苏州市的人口规模急剧增长，已突破1 300万，户籍人口与外来人口比例约为1∶1，成为全国第二大移民城市。这使得苏州市社会管理面临诸多问题，社会组织的管理也面临着新的挑战。社会组织发展的无序和滞后，不仅无法使其在政府与市场触及不到的社会领域发挥应有的作用，而且会阻碍经济发展，隐含一定的政治风险。此外，“小政府、大社会”理念下的新型政府管理模式也要求政府对社会组织进行职能转移。因此，完善和创新苏州市社会组织管理体制已迫在眉睫。

1 苏州市社会组织的发展现状

早在清朝末年，苏州就出现了社会组织的雏形，如苏州商会、苏州商团、苏州丝绸业同业工会、苏州市民公社等。新中国成立后，由于特殊的政治体制，所有的社会组织都被纳入到了自上而下的单向控制型行政管理体制中。进入21世纪以来，由于社会组织范畴的重新界定和苏州市民间组织管理处的成立运作，苏州市社会组织的发展步入了一个全新的阶段，社会组织数量稳步上升，运作更加理性规范，管理体制日趋健全，其对社会产生的影响也日益深远。

近年来，苏州市委、市政府从制度和资金上对社会组织进行多方位的培育和扶持。2011年，苏州市成立了由党政两个一把手为组长的“苏州市社会建设工作领导小组”，市民政局作为办公室主任单位，推动市委、市政府下发加强社会组织建设意见，为社会组织培育管理提供了制度支撑。同年，苏州市成立首家社会组织孵化园，并推行“孵化园加创业园”的模式，通过场地提供、政策引导、业务培训、平台搭建为社会组织提供了全方位、多层次的扶持。目前，苏州市已建成社会组织孵化器数十家，投入资金2 000多万元，场地总计11 300 m2，入驻接受培育的社会组织近百家。同时，为培育社会组织的专业人才，2013年10月，苏州市启动了“千人培训工程”。通过系统培训，规范社会组织工作人员的操作，提升社会组织的治理和创新能力。苏州市对社会组织的管理模式也有所突破。2011年，苏州市成立了“社会组织促进会”，为各个社会组织的相互联系和交流提供了平台，并在承接政府转移社会公共服务项目、政府购买公共服务事项中发挥了桥梁纽带作用，成为公共管理和公共服务强有力的生力军。苏州市按照行政区划设立社会组织的登记管理机关，除市本级外，各市、区均未设立专门的登记管理科室。在登记管理经费方面，市本级社会组织管理专项经费的预算指标为每年10万元，各市区的预算指标一般为每年3万元。随着社会组织登记制度改革呼声的高涨，苏州市也开始了对登记管理和业务主管两个一体化的探索。2013年10月开始，五类社会组织可以到民政部门进行直接登记。在监督管理方面，苏州市对各社会组织进行例行年度检查，对无法达标的社会组织出具整改通知书，限时限期整改；对进行正常活动和经费落实有困难的重点社会组织，会同业务主管部门多次上门进行协调和沟通。对不同类别的社会组织采取不同形式的检查方法，包括现场办公、专题会议、个别协商、电话督办、登门催办等。在对社会组织进行年检的同时，按照“十二五”期末“等级社会组织达到30%”的要求，苏州市还展开了对社会组织的评估，并列入政府考核民政工作的指标体系。

通过苏州市在建设和发展社会组织方面的不懈努力，近年来，苏州市社会组织在各个领域已成为党和政府联系社会各界及广大群众的纽带，为苏州市的经济、政治及社会发展做出了巨大贡献。据统计，截至2012年底，苏州全市社会组织总数达到1.37万家，其中登记的社会组织为4 332家，备案的社区社会组织为9 351家。万人拥有社会组织6.75家，相比2011年增加了12.5%，尚未达到“十二五规划”的万人拥有社会组织10家的目标。等级社会组织414家，占登记社会组织总数的9.7%。就社会组织登记总数、等级社会组织数和社会组织孵化器数而言，苏州为全省之冠[2]。

2 苏州市社会组织管理体制现存的问题

1)行政色彩浓厚，自主性较差。借鉴行政吸纳政治的范式，康晓光、韩恒用“行政吸纳社会”的概念来描述国家与社会的关系，亦即国家与社会组织的关系。国家以“限制”的消极方式对各类社会组织采取控制策略，此外还以“功能替代”这种相对积极的方式提高社会组织的可控性。由此，国家便以“社会的方式”进入了社会，换言之，将社会组织打上了国家的烙印[3]。这是中国社会组织普遍存在的特点，苏州的社会组织自然也不例外。目前，不论是内在运行机制还是外部监督机制，苏州的社会组织在很大程度上都依赖于政府，许多社会组织沦为半社会、半官方组织。过多的行政干预严重阻碍了社会组织自我能力的提升和自主管理的规范，这直接导致了社会组织发展的不成熟，从而不利于社会经济的发展。近年来，在各地“政社分离”的呼声中，苏州市也致力于划清政府与社会组织的界限，早在2004年，苏州市就实行行业协会和市属经济类社团在“人员、场地和经费”三个方面与其业务主管单位的脱钩。然而，在苏州市现有的社团中，行政人员任职的情况仍不鲜见，以政代会等社会组织行为不自主的现象仍然存在。

2)双重管理体制下的高准入门槛制约了社会组织的发展。双重管理是我国社会组织管理体制的核心，目的是避免社会组织潜在的政治风险，其本质是计划经济体制的审批制度，显然已不适应社会主义市场经济。由于社会组织在登记机关登记之前，必须找到相应的单位作为业务主管单位，这种前置审批环节将一大批社会组织拒于合法的门外，严格的准入门槛使得社会组织难以有效回应社会需求[4]。调查显示，我国未合法注册的社会组织十倍于登记在案的社会组织。这一方面损害了法律的尊严，另一方面不利于群众需求的表达。近年来，苏州市也着手探索对部分社会组织实行直接登记，为此还增加了项目经费。然而迄今为止，绝大部分的社会组织仍被困于双重管理制度的樊篱之中，登记手续仍十分烦琐。2013年10月，苏州市出台文件通知，规定了五类社会组织可由民政部门直接登记，分别为工商经济类行业协会、科技类社会团体、公益慈善类组织、社会福利类组织和社区服务类组织，而其他大部分社会组织，仍然要按照传统登记办法进行登记。并且，这些类型的社会组织中，在此前已登记的仍延续旧的登记和管理办法；此外，需进行前置审批的社会组织不给予直接登记。因此，苏州市大量社会组织囿于较高的准入门槛和烦琐的登记程序，仍然只能徘徊于法律的大门外。

3)外部监管不力，内部自律不足。我国对社会组织的监督部门包括民政部门、业务主管部门、财政部门和审计机关，多元化的监督主体往往造成实质性的监管缺位。此外，我国一直以来对社会组织“重登记，轻监管”，一味“抓起点”而忽视了过程和结果，也是造成社会组织的外部监管不力的重要原因。限于人员匮乏、专业局限等因素，登记单位在登记环节只注重材料审核，实际勘察不到位。业务主管单位则两极分化，有的为追求自身利益最大化，与社会组织保持过于密切的关系，从中牟利；有的则对社会组织存在偏见，疏于监管，放任自流。苏州市每年对社会组织进行例行的年度检查，检查前精心组织，明确范围、时间和内容，并且形式多样。然而，这样的年检往往流于形式，缺乏实质性内容。目前，苏州市社会组织普遍缺乏科学的内部管理制度，规章制度不完善，组织机构不健全，运作不规范，随意性较大，财务制度不透明，甚至出现违规收取会费或私吞赞助费的现象。从成立初衷来看，某些社会团体或民办非企业单位的存在意义只是为了满足利益集团的私利，甚至完全沦为政府机构的小金库。吴江区近两年来通过对小金库的治理检查，发现并整顿了一批打着社会组织幌子的机关小金库。

4)缺乏配套政策与支持平台。我国的社会组织管理领域可以说是无法可依，不仅立法层次低，而且法规内容不完善[5]。社会团体的登记管理仅依靠1998年修订的《社会团体登记管理条例》，基金会则凭借2004年颁布的《基金会管理条例》，此外还依据一些民政部制定的规章。苏州市社会组织的法律法规体系自然也不健全，财税政策、人力资源政策以及政府购买政策仍不完善。随着苏州市经济快速发展，不少跨国、跨地区的社会组织开始涌现，但是它们的存在往往是合理而不合法。2013年10月，苏州市姑苏区政府出台了《姑苏区社会组织发展扶持政策》，为加强财政补助、购买服务、公益创投等提供了一定的政策支持。但是工业园区目前还没有出台相关扶持和培育社会组织的政策意见，政府向社会组织购买服务的机制尚未建立，社会组织资金来源不足。配套政策的缺失极大地挫伤了社会组织发展的积极性，严重阻碍了社会组织的发展，同时也不利于我国法律体系的完善。

3 加强建设和创新苏州市社会组织管理体制的建议

1)在政社分离中推进政社互动，扩大政府购买服务的范围。要创新社会组织管理体制，首先要创新政府与社会组织的关系，改变社会组织长期以来对政府的依附关系，在政社分离的过程中促进政府与社会组织的新型合作关系。首先，应鼓励社会组织参政议政，在制定重大决策的时候，政府应注重听取社会组织的声音，同时政府也应开通渠道，向社会组织及时传达政务信息，以此达成双向互动；其次，政府召开的各类咨询会或听证会应积极邀请社会组织代表参与，使其更加深入了解社情民意，有效地发挥好社会组织在利益关系协调方面独特的第三方作用；最后，为切实提高社会组织对公共事务的参与度，同时促进政府职能的转变，应积极建立政府向社会组织购买服务的机制。

政府向社会组织购买服务，一方面可以提升社会组织的专业能力，有助于社会组织的发展，另一方面也能够促进政府职能的转型升级。在公共服务的提供方面，政府购买公共服务的优势也是显而易见的，一是提高了公共财政资金的使用效率，二是创造了一种更为高效的公共服务供给模式，三是提升了公共服务的供给水平[6]。在“小政府、大社会”的理念指导下，政府应梳理自身职能，将一些社会管理类和公共服务类的职能通过授权、委托和购买的方式转移给社会组织。2011年，苏州市拿出一千万元的福彩公益基金作为该年度下半年购买公共服务的启动资金，并以公益创投的方式引导及鼓励社会组织举办公益项目。沧浪区已通过政府购买的方式将养老服务、户外广告灯一系列事务转移给了社会组织。在试点的基础上，苏州市应汲取成功经验，逐步将政府购买公共服务的方式扩大到全市。政府应在出台相关政策的前提下，将购买公共服务纳入每年的政府计划中，并将购买经费纳入财政预算，制定“项目招标、合同管理、评估兑现”等一系列程序，将部分政府职能逐渐转移给社会组织。在项目招标的环节，应做好资质审查工作，在社会组织提供公共服务的过程中，政府应做好适当的跟踪指导工作，并对社会组织进行绩效评估，根据结果优胜劣汰，形成适度竞争，推动社会组织朝着专业化和市场化的方向发展。

2)推广直接登记，结合备案登记，创新登记手段。在突破社会组织登记的双重管理方面，深圳市敢为人先，通过3个“半部走”，实现了部分社会组织的直接登记。苏州市作为长三角经济中心，在社会管理改革上不甘示弱，但许多“草根”社会组织仍囿于自身能力而无法获得合法地位，这将不利于苏州市社会组织的结构性平衡，对此，苏州市应逐步扩大直接登记的范围。对于尚未列入直接登记类型的社会组织，应转变其业务主管单位的角色，变“业务主管”为“业务指导”，增强社会组织的自主性。对尚不具备登记条件的社区社会组织，应对其进行备案。苏州市早在几年前就开始推行社区社会组织的备案工作，但是目前仍存在一些问题，因此必须进一步规范社区社会组织的备案工作，做好社会组织登记备案的双轨制。

为改变登记工作的务虚特征，必须加强对社会组织的实地考察，然而这又进一步对登记机关工作人员的数量和专业性提出了挑战。因而，要创新社会组织的管理模式，重整登记管理部门的人员结构，提高人员配置也是十分必要的。枢纽型社会组织的出现可以说是创新社会组织管理模式的曙光，不论在登记管理上，还是在考察审核上，枢纽型社会组织都可为民政部门适当分担一部分工作[7]。2011年12月27日，苏州市成立了市社会组织促进会，为进一步深化社会组织的去行政化，创新社会组织的管理体制，苏州市应在各领域探索培养枢纽型社会组织，加强对各类社会组织的鼓励、引导和管理。

3)完善社会组织的监督机制。社会组织种类繁杂，活动众多，加强对社会组织的监管有利于增强由此引发的社会效应的可控性，也有利于社会组织自身的发展。苏州市应着力构建“行政监督、社会监督和自我监督”三位一体、内外结合的综合监督机制。① 建立一张囊括民政、财政、税务、审计、公安、人社、外事等相关职能部门的行政监督网，由各单位协调联动、各司其职，对社会组织的日常活动、财务、人员等各方面进行全面监管。苏州市自2011年开始对社会组织进行等级评估，2013年9月对上年度社会组织评估的公示结果显示，4A级社会组织共42家。对社会组织进行等级评估，不仅提升了社会组织的自身能力，而且有利于创新社会管理模式，在推进等级评估的基础上，苏州市应注重规范社会组织的年度检查。在简化年检流程的同时，应丰富年检的实质内容，切实践行实地检查制度，并联合财政和税务机关开展重点审查，谨防“公益腐败”现象的发生。同时根据年检结果，建立与准入机制相对应的退出机制，对于在年检中无法达到标准的社会组织应予以撤销，对于有违法违规行为的社会组织应坚决取缔，并依法采取相应措施。②建立社会监督机制。可建立社会组织的信息披露制度，如设立专门网站作为信息公开平台，也可建立重大事项报告制度，如年度工作报告、政府支持资金的使用情况、公益项目实施情况等，或者建立公众投诉制度。健全的社会监督机制可作为公共捐赠和政府支持的重要参考依据。③加强社会组织的内在自律机制。要规范社会组织的内部管理制度，必须树立章程的核心地位，明确社会组织的发展宗旨与方向；制定各项活动准则；构建法人治理结构；健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内部运行机制；建立规范化和透明化的财务管理制度，社会组织应定期向社会公布财务报告，自觉接受社会监督。

4)完善配套政策，构建支持平台。当前，我国社会组织管理的立法层次低，且不健全，顶层设计的不完善是导致我国社会组织发展缓慢的一个重要因素。因此，从整体上看，我国应尽快推进《社会组织法》的出台，在一定的高度上明确我国社会组织发展的指导思想、管理原则、活动范围以及权利与义务，将我国社会组织的发展纳入法制化和制度化的轨道，只有这样，各地社会组织的支持政策才有法可依、有章可循。

在国家法律的基础上，苏州市应制定一系列政策法规，以推动苏州市社会组织在法制轨道上健康发展。目前，姑苏区已出台《姑苏区社会组织发展扶持政策》，制定了五项扶持政策，为姑苏区社会组织管理工作提供了制度支撑。根据政策实施效果，苏州其他各市（区）也应建立完善相关扶持政策，促进苏州市社会组织的平衡发展和良性运行。①推进政府向社会组织购买公共服务的制度化，政府可事先列定购买服务的目录，把购买服务的专项资金纳入财政预算，由财政部门审核预算单位的申报项目，在委托或招投标的过程中以各社会组织的考评结果作为参考依据。②对于一些特殊的社会组织，应给予一定的财政补助；对于社会效益较好的社会组织，也可给予一定的奖励。③对于接受社会捐款的社会组织，其免税范围和免税比例应做出相关调整，使其更多地投入到公益事业中区，以税收优惠政策来引导和激励社会组织的发展。④为吸引更多的专业人才投身到社会组织的建设中，政府应制定适当的人力资源政策，在待遇上可考虑参照事业单位标准，同时完善养老、医疗等相关的社会保障制度。⑤应进一步推广和完善社会组织公共信息平台的建设，目前，苏州市民政部门及苏州市社会组织促进会联合创设了“苏州市社会组织”这一网络平台，向社会发布有关苏州市社会组织的信息，然而相当一部分信息更新比较缓慢，仅起到了官方向社会发布信息的单向作用，而没有做到大众对社会组织进行监督的作用。对此，建议由第三方创建一个具备多元互动渠道的信息平台，削弱行政色彩，更好地便于政府、社会组织及大众之间的互促互进。

5)推动社区社会组织的发展。社区社会组织具有自治性和微型性等特点，在基层社会管理和公共服务中有着不可替代的作用。扶持社区社会组织和创新社区社会组织的管理不仅能够切实解决社区问题，还可以稳定和谐社会的根基。目前，苏州市备案的社区社会组织数量是登记在案的社会组织的近两倍，因此，规范和创新社区社会组织的管理体制对社会基层建设尤为重要。首先，要强化社区社会组织的自治自律能力，政府应联合高校，为社区社会组织输送专业化人才；其次，在分类基础上，对各类社会组织提供不同的政策引导，如对服务类的采取购买或委托的方式将可以由其承接的职能转移给这类社区社会组织，对维权类的社会组织则更多地施以法律和政策的援助；最后，应在社区中加大对社会组织的推广和宣传力度，从观念上提升社区居民对于公民社会的认识，提高社区居民在社区社会组织中的参与度。要使苏州市社会组织健康有序发展，进而促进社会经济的可持续发展，在规范社会组织管理体制的同时，为其注入新鲜血液。理念上，将一贯的政府一元管理改为多元主体管理，强化社会大众对公民社会的正确认识；制度上，从社会组织的定位，登记注册，监督管理，到相关的财税、人事政策，以及对社会组织的扶持激励政策，在完善和改革这一系列的制度体系上，政府有着义不容辞的责任；实践层面上，政府和公民社会各个主体都应积极参与到社会管理中去，在制度的规约下不吝找寻新途径以求更有效地进行社会管理，反映利益诉求，调节矛盾纠纷，促进经济健康发展和社会和谐稳定。

[1] 杨和焰.全球结社革命的现实背景分析及其对发展中国家的启示[J].理论与改革，2004（3）：29-32.

[2] 东方网.社会组织创造近2.5万个就业岗位[EB/OL].(2013-04-24)[2014-01-05]http://news.xinmin.cn/shehui/2013/04/24/19917237.html.

[3] 卢宪英，韩恒.非营利组织前沿问题研究[M].郑州：郑州大学出版社，2010：27.

[4] 杨柯.试论社会组织登记管理体制改革路径选择[J].理论月刊，2011（12）：139-141.

[5] 廖鸿，石国亮.中国社会组织发展管理及改革展望[J].四川师范大学学报：社会科学版，2011(5)：52-58.

[6]民政部调研组.发挥社会组织积极作用 助推民政转型升级 促进经济社会发展——江苏省调研报告[J].中国社会组织，2013（4）:8-13.

[7] 周秀平，刘求实.以社管社：创新社会组织管理制度[J].中国非营利评论，2011（1）:55-69.