公共管理价值取向初探

陈继伟

(黄淮学院社会管理系 河南驻马店 463000)

公共管理价值取向初探

陈继伟

(黄淮学院社会管理系 河南驻马店 463000)

公共管理包含传统公共管理(公共行政)和现代公共管理两个不同范式。其中，传统公共管理(公共行政)以效率原则为核心价值取向，而现代公共管理也就是我们所说的新公共管理在追求效率的基础上更注重公平正义等民主价值观。针对公共管理价值取向出现的不同观点，谈谈我对公共管理价值取向的认识。

公共管理；传统公共管理；新公共管理；价值取向

在现代公共管理被定义为：非营利性的，政府和其他民间公共组织所策划的有效调控公共利益分配的有意义的活动。

一、传统公共行政的效率取向

传统的公共管理(公共行政)的效率原则从始至终都主导着经济学的价值观。在美国自威尔逊以来，公共行政的终极目标一直都是效率。因此，在我国有人认为效率就是美国公共行政管理主义的主要价值取向。怀特认为，在政府和其他组织的处置下，各种资源能够以最有效的方式利用，公共计划能够经济、迅速并且圆满的完成才是公共行政的最终目的。泰罗管理理论的科学性也主要体现在以效率为基础并进行研究。同样，政府为了能够使行政机关具有高效的工作效率，设计了森严的等级制度，即官僚制理论，这也是公共行政管理的另一基础。

二、新公共管理的价值取向

由上世纪80年代开始，随着对传统的额公共管理模式理论的摒弃以及进行改革创新的需要，西方发达国家在政府改革运动中提出了新的公共管理的主导方向。新的公共管理运动在实务届和公共行政管理理论学届摆脱了传统的管理主义过度依赖官僚机构的现象，转向理性的通过经济理性主义对管理主义加以新的定义，且进行持续性的探究并最终导致公共行政改革的全球性的浪潮，由于这一运动现代公共管理理论也应运而生。

不同的是传统的公共行政管理一味的追求效率，而新公共管理理论则由效率优先转向绩效优先，以私营管理模式和经济学理论为基础，重视管理者的责任和最终结果，最终达到政府施政管理的基本的价值取向的“3E”目的：即效能(Effectiveness)、效率(EffiCiency)、经济(Economy)。“3E”被列为新公共管理理论所追求的价值，是市场化的公共管理模式：在思想上偏向结果取向，更加重视责任和具有更加激烈的竞争性；在内部正价注重成本绩效以及绩效；在外部更加关注顾客和“PPP”(Pub1iC-Private，Partnership)；在方式上最大程度的让渡市场，采用合同外包及出售等方式；使组织结构小型化且具有更大的弹性。

三、新公共管理运动的价值取向的扭曲

不可否认的是新公共管理运动给当代西方政府管理所产生影响是非常深刻的。西方发达国家的公共管理水平得到了极大的改善，同社会及经济也得到了极大的发展，在更大程度上满足公共服务体系的需求，同时也在更加关注对公共部门的效率。新公共管理运动中，政府以绩效及结果为目标取向的行为在更大程度上偏离了政府的公共性要求，直接给公共利益造成了受损，降低了公共福利，造成了公共责任的缺失，严重的损坏了群众根基。

(一)一方面:在效率方面，经济学意义上取得了片面性的胜利。为了及时处理出现的繁杂社会事务，政府逐步退出难以应付的管理领域，把权力抛向社会;另一方面，将市场机制导入到自身管理的过程，利用市场所具有的效率性原则去应对这些繁杂的问题。新公共管理的依据性理念是:政府应该建造选择舞台就像市场一样，并且在这里，单个单元可以依据自身的利益去做出正确的抉择。信公共管理运动坚持视公民如顾客坚持顾客导向，以最终达到顾客满意为宗旨。为权利的掌握着和被服务对象所不能容忍的是：经济学理论所要达到的利益最大化目标与公共管理的边界相重合。顾客所强调的容易造成公共管理者用顾客与企业的关系来代替公民与政府之间的关系，因此公共利益被简洁化，表层话，最终导致公众利益受到损失。

(二)从新公共管理历年所追求的价值取向看，以政府为主体的公共管理逐步体现出来了单纯的“管理公共事物”的一般行为。从普通角度来讲，评判政府活动性质及分析基本价值的工具是公共性。将公共性抛弃之后，管理本身缺失了合法性、必要性，公共行政就迷失了应有的方向和宗旨。由市场信号的反馈来确定当代政府管理的事务，由顾客的要求确定当代政府行为的重点，由市场竞争调节公共利益的动作，这是新公共管理的一向主张。换种说法也就是，公共管理运动过分的重视管理，依旧破除不了官僚制理论一向追求效率的思想的影响，一味的去追求经济效益，而导致政治层面对民主、公平、正义等终极价值的有效回应的缺失，导致民主与价值的背离，这将必然受到抨击。

(三)对新公共管理运动的价值目标进行应有的反思。公共管理与企业管理具有极大的区别，公共管理的价值取向是多元化的，公共管理必须能够保障社会基本价值可以实现。民主宪政是当代公共管理的基础，注重强调人民主权、公共利益、社会公正、社会责任等多元价值。但是新公共管理把“3E”(经济、效率、效能)作为价值标准，过度化的追求效率，“凭单制”、“使用者付费制”等呗用到了公共服务体系，目标价值取向极其单一，从而将公共行政捍卫民主与公平的政治责任忽视，这也就导致与公共行政价值观相矛盾。以此为基础，公共管理迷失了应有的方向，没有能力捍卫民主政治价值，最终导致公共性缺失。

四、规范公共管理的价值取向

综上分析的学者对公共管理价值的取向分析，公共管理在实质上应该是合理调整社会的发展目标和权威性分配社会利益，不但将结果和效率的经济意义纳入考虑范围，更应该把注意力放在社会公正、民主价值取向、责任和伦理的实现的过程和结果中。公共管理的价值分析应该以后者为基础，并贯穿于政策制度的制订与执行整个过程之中。因此，重建公共管理的规范性价值基础是现代公共管理的重要任务之一。主要包括以下几点:

(一)注重公共性。公共管理的公共性保证了其管理方式的价值属性，其基本任务是为公民提供公共产品和公共服务。一方面由于繁杂的公共事务随着社会发展大量增加，公共性也随之明显，公共权力仅仅可以更有效地解决公共问题，管理公共事务，保证公共利益的实现，这样才可以具有更加合法性的基础;另一方面，及时处理公众对政府效率所提出的要求，才具有及时提供公共服务和公共产品的可能性。

(二)以效率为基础，加倍注重公平。公共管理所追求的双重价值是公平与效率。其公共性原本就含有公平的要求，在当代所追求的公平是发展的公平、有效率的公平，是公平与效率相辅相成相互制约的公平。由于价值取向是不同的，效率与公平缺一不可，在公共管理中的地位同等重要。且，只有当二者在整体上保持动态的发展，社会才会稳定协调的发展和进步。公共管理的有效性在于合理分配公共物品，平衡社会各种利益冲突，促进整个社会快速稳定协调的发展。在社会的进步过程中的积极作用是非常大的。

在加快建立社会保障制度，保证公平与正义方面：和谐所要面对的是失衡，想要社会和谐稳定就必须克服社会的失衡。构建和谐社会，建立服务型政府，克服失衡是一切工作的出发点与重心，以社会公平与正义为基础，加快建立健全的社会保障制度。在当代的中国，建设服务型政府应该作为构建和谐社会的核心举措，准确的定位政府在公共产品和公共服务方面的作用。这样才可以更快的促进社会的和谐与稳定。政府应首先考虑自身改，加大力度推进服务型政府建设，积极有效的提高政府民主行政、科学行政和依法行政的能力，真正发挥其在构建和谐社会中的主导作用。

(三)注重民主和正义。民主政治矫正了公共管理唯市场经济是从的功利路线。正如“重建民主的公共行政”该论文所揭示的那样，如果公共行政不能紧紧依靠基于民主管理身份的基础上的民在行政革新来获得合法性，而只是盲目的追求经济性、科学性、高效率和工具理性思维的目标和方法，那么我们的公共行政就进入了误区。应当在追求行政改革创新的过程中寻找更多点公平、公正、民主、正义，利用现状已有的基础，建立真正的公共行政民主制度。

(四)建立制度化的公共服务体系，实现公共服务的制度化。现阶段和谐社会的构思必须以有制度、有原则的公共服务体系为依托。政府职能部门则要保证公共服务内容的基础法律权威，社会现代化和乡村城市化进度的日益加快，社会公众对公共行政的要求也日益增高，要求可持续发展的、公正的、高效的、长久性的公共服务，其根本基础就是公共服务必须制度化。换言之，政府的权利既是社会公众的权利，就应当是在为公共服务而存在的权利，应当受到社会公众的监督，并受社会舆论的约束。政府要把“以民为本，服务大众”作为其工作核心，社会的公共服务制度化才能得以规范。

综上，公共服务在社会生活中的比重越来越大，人们对公共服务的要求越来越高，公共服务的制度化应越来越精细，这是大势所趋。另外也要认识到公共服务的公平性、公正性、民主性等在公共价值上也有所不足，需要加强。

[1]任慧颖.现阶段我国公共管理价值理念浅析[J].管理科学(双月刊),2002(1).

[2]彭和平,等,译.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.

[3]陈干全.论公共管理的基本原则与价值取向[J].中山大学学报(社会科学版),2003,43(1).

[4]王乐夫,陈干全.公共管理的公共性及其与社会性之异同析[J].中国行政管理,2002(6).

Public management value orientation

Chen Ji-wei
(HuangHuai University Institute of Social Management, Zhumadian Henan, 463000, China)

Traditional public administration contains public management, public administration and the two different modern public management paradigm. Among them, the traditional public administration (public administration) as the core value orientation according to the efficiency principle, the modern public management also is what we call the new public management in the pursuit of efficiency on the basis of pay more attention to fairness and justice and other democratic values. In view of the different aspects of the value orientation in public management, talk about my understanding of the value orientation of public management.

public management; traditional public administration; the new public management; value orientation

D630

A

1000-9795（2014）08-000341-02

［责任编辑：鲍 雨］

陈继伟(1976-)，男，河南驻马店人，黄淮学院社会管理系教师，公共管理硕士，研究方向：政治和公共管理。