营业税改征增值税下税制改革的困境及出路

池东生

(福建船政交通职业学院 福建福州 350007)

营业税改征增值税下税制改革的困境及出路

池东生

(福建船政交通职业学院 福建福州 350007)

当前我国营业税改征增值税过程中存在的税率的确定困难和税收征管难度加大等困难，本文以为应在保证地方政府财政收入基础上，要清晰明确“营改增”税种、税率的同时，通过加强“营改增”征管衔接工作和“营改增”日常管理工作及强化宣传、咨询、培训、服务工作等途径来提高税收征管能力，解决当前“营改增”税制改革的困境。

营改增；财政收入；税率确定；税率征收

2011年11月，国家发布了营业税改征增值税的试点方案以来，营业税改征增值税政策的实施将在完善税制、消除重复征税等方面发挥重要作用，特别是对我国产业结构的优化升级将产生重大的正面影响。但是在政策实行过程中出现如地方政府税收减少、税收征管难度加大等问题，如这些问题得不到解决，将直接影响这营业税改征增值税政策的顺利推行，因此，笔者就营业税改征增值税遇到的困境问题作出分析并给予相应的建议。

一、营业税改征增值税遇到的困境

(一)税率的确定困难

营业税改征增值税给税收征管部门带来了实际的征收管理课题，税制变换带来许多新的变化、提出了新的要求。营业税改征增值税后，面临着对原营业税征税范围内的企业如何征税、如何确定税率的问题，由于这些产业多属于第三产业，提供产品和服务复杂多样，行业发展和影响各不相同，征税依据的确定面临挑战。

营业税改征增值税后税率设置大小存在两难困境。税率过高，则增加企业税收负担，税率低则影响财政收入[1]。与营业税对全部营业额增税不同，增值税只对增值额征税，使得税制更加完善，消除了重复征税，使税负更趋公平。但是由于现行营业税税率较低而增值税税率较高，如果新政策中税率确定不当将会适得其反，增加企业的税收负担，不利于第三产业的发展，增加改革的阻力，与改革初衷相背；税率如果设置过低，将可能影响国家财政收入。

如果按照相同的税率征税，显然行业间的税负改变方向和程度等情况将会不同，比重较高的行业将相对承担较高的税负、比重较低的则税负相对较轻[2]。增值额占营业额比重较高的行业往往是高附加值、高技术行业，其税收负担的加重，显然有悖于我国的产业政策，不利于产业结构的优化升级。如果设置税率种类过多，则又存在不能完全抵扣的，造成隐性重复征税。

(二)税收征管难度加大

1.分税制税收征管，增加了税收征管难度

按现行分税制财政体制的规定，国税局主要负责中央税和共享税的征管，地税局主要负责地方税的征管[2]。而增值税属十共享税，由国税局征收，营业税属十地方税，由地税局征收“营改增”必然涉及国税和地税机构融合和管理体制的重大调整，会牵一发而动全身。“营改增”后这部分税款及其对应的纳税人是由国税局征管还是继续由地税局征管、财政部与国家税务总局下发的《行业税改征增值税试点方案》明确指出“营业税改征的增值税，由国家税务局负责征管”，这必然增加了税收征管难度。

2.税务机关流于形式，部分纳税人虚假中报，增加税收征管难度

(1)税收征管基础薄弱，税源监控形式化。在日常征管中，各地税务机关均发现部分会计师、税务师事务所置税收法律和职业道德十脑后，置社会责任十不顾，受利益蒙蔽，协助纳税人弄虚作假，骗取一般纳税人资格，出具虚假鉴证，人为的在税务机关与纳税人之间产生信息不对称，使得中介机构的监督职能失效，导致税务机关无法及时、准确掌握企业实际生产经营状况。同时，也要注意，在“营改增”这一特殊时期，试点地区税务机关工作量明显加大，部分经济发达地区的税务机关和税务人员管辖范围大，人均管户多，整口被案头工作缠身，无暇深入企业下户实地核查，长此以往，税务机关对企业实际规模和经营状况并不了解，监管流十形式，从而造成监管不到位。

(2)部分纳税人虚假中报问题严重。“自行申报”，是建立在纳税人税收遵从度较高的基础上的，虽起到了明确纳税人申报纳税基础地位的作用，但在实际工作中却由于部分纳税人税收遵从度不高，受主观利益因素驱使，采取隐瞒销售收入，现金收入不入账，设置内外两套账等方式，虚假申报问题严重。尤其实在“营改增”试点这一关键性的过渡时期，国地税征管衔接中，大量由地税机关管理的企业纳税人交由国税机关进行管理，企业信息和数据的准确性和及时性都是避免纳税人出现虚假申报的有力保障。

二、完善营业税改征增值税政策出路

营业税改征增值税政策的实施将在整体上将对我国产业结构调整产生积极的影响，但在分析中我们发现由于改革涉及面广、政策尚不成熟，在现实推进中可能遇到诸多的阻碍并对产业结构的优化升级产生负面作用[3]。当前我国营业税改征增值税政策试点工作正在如火如茶的进行中，在问题出现或被放大之前予以解决是当务之急，在就本文研究中发现的问题提出一些具体的政策建议。

(一)确定税率方案的建议

在营业税改征增值税试点方案中，已明确增加两个档次低税率[5]。这为之后政策的深化和完善提供了非常好的借鉴和试验作用。我在这里对税率的确定的原则提出以下建议。

首先，新政策中税率不应过高，特别是其中的生产性服务业。此次营业税改征增值税政策目的是降低税负，过高的税率与政策的预定目标相违背。这一税率的确定要通过科学计算并与行业的承受能力相适应，不应增加企业的负担。

其次，新政策中税率应保证财政收入不出现大幅下滑，使财政收入足以支持政府的公共服务职能。税率的降低固然能对产业和经济的发展起到促进作用，但过度的调整容易使政府的职能难以发挥，所以新政策中税率应控制在适中的水平，以使政策发挥其积极作用的同时保证政府的财政收入。

最后，税率种类不应过多。税率设置过多，不仅加大了征管的难度、也对企业进行税项抵扣造成了困难。从欧洲的经验来看，欧盟建议成员国采用单一税率并且免税等税收优惠尽量减少，如确有必要只能针对最终产品和劳务。现在，欧盟成员国普遍简化其增值税的税率设计并积极取消各种增值税税收优惠政策。所以，为保证增值税征收抵扣链条的完整，应尽量避免设置复杂的税率结构，虽然由于现实因素无法达到单一税率，也应将税率档次保持在合理范围内。

(二)提高税收征管能力的建议

营业税改征增值税政策实施后，税收征管难度加大，对“营改增”征管衔接工作和“营改增”日常管理工作，提出了更高的要求。笔者以为征管衔接工作、日常管理工作、宣传培训服务工作和应急预案管理工作四个方面展开：

1.加强“营改增”征管衔接工作

为了保证征管工作的平稳过渡，省级国税局、地税局要联合下发做好“营改增”试点过程中的征管衔接工作方案。加强税务登记管理，把相关涉税文书出具等基础征管工作联系起来一并考虑，避免纳税人多次往返的负担。强化普通发票管理，在票种衔接方面，适当增加与地税衔接的票种，根据纳税人的行业、类型、规模等属性，明确“营改增”试点纳税人可以选择使用的国税票种，确保每一个纳税人都可方便选择开票方式开具发票。明确扩围前后欠税清理、纳税评估、税务稽查等工作中，纳税人应纳税款的归属关系及衔接办法。

2.加强“营改增”日常管理工作

“营改增”试点对增值税管理提出了新的更高的要求。一是做好“营改增”征管基础工作[4]。细化“营改增”应税服务口径，建立行业与应税品目匹配目录，统一界定“营改增”试点业务的边界和范围；做好纳税人接收确认和一般纳税人认定管理工作；做好税控机具发行安装管理；做好增值税专用发票管理；做好增值税申报管理；做好试点政策效应分析。二是加快系统技术支持保障工作，根据自身业务系统功能，尽快组织“营改增”业务需求编写，实施软件开发。在硬件保障方面，应在充分评估现有硬件资源的基础上，优先为“营改增”业务提供支持保障。

3.加强宣传、咨询、培训、服务工作

营改增试点涉及面广，政策变化大，社会各界关注度较高，加强沟通宣传、培训辅导，改进纳税服务等配套工作显得尤为重要。按照“正面、有序、适度”的原则，以12366、网站、办税服务厅为主要阵地，以专场咨询会提供现场支持为重要补充，按照“营改增”试点不同阶段分别就试点范围、基本政策、发票领购和开具、纳税申报等主题开展全方位的宣传、咨询服务。采取集中培训、上门辅导、视频教学、远程互动、专题宣讲等形式开展培训，达到税务干部懂业务、能辅导、会操作，纳税人懂政策、能开票、会申报。强化办税服务厅管理的同时，进一步拓展网上办税功能，落实首问责任制和办税承诺制，实施“营改增”办税服务全程监管。

4.加强应急预案管理工作

针对“营改增”试点扩围工作时间紧、任务重、影响大等特点，确定“畅通、安全、平稳”的应急工作原则，逐项梳理可能出现的紧急情况[5]。特别要做好应对两大类突发情况的应急预案，第一类主要包括：系统升级停机影响纳税人购票的、委托代征点因突发情况无法正常代开发票和征收税款可能引发群体性事件的、多业务系统组合升级发生故障的等情况。发生上述情况后，相关技术人员应立即查明原因，如果能够自行恢复，应立即用备件替换受损部件；如果不能自行恢复的，立即与设备提供商联系，请求派维修人员前来维修；如果设备一时不能修复，应向当地税务机关主要负责人汇报，并告知各下属单位，暂缓上传上报数。如有必要，须及时向当地政府汇报，并及时向纳税人公告。各级税务机关及办税人员应做好纳税人的安抚工作。第二类主要包括：遭受黑客攻击、网页被篡改或出现非法言论以及感染病毒。严格落实征管系统的容灾备份工作，密切监视网站信息内容。发生异常情况后，技术人员应迅速分析情况，杀除病毒，对被破坏系统进行恢复和重建工作，并向税务机关主要负责人汇报。如遇重大情况，应上报当地政府，并与公安网监部门合作处理。

三、结束语

近两年，“营改增”政策在逐步实行当中，作为促进我国结构性减税、完善税收体制的重要措施，“营改增”取得了一定的成功，但在“营改增”实施过程中遇到税率的确定困难和税收征管难度加大等两个重要问题，本文以为应该明确和制定税种、税率方案制度，并必须要有先进的税收征管模式与之相匹配，才能让其发挥出应有的效益和作用，另外是要通过加强“营改增”征管衔接工作、“营改增”日常管理工作、和宣传、咨询、培训、服务工作等来提高提高税收征管能力，才可保证国家税收收入，促进税款收缴等方面取得了显著成效。

[1]刘珞.“营改增”引发的税制改革及对策分析[J].中国经贸导刊,2013,35:46-47.

[2]白俊.企业“营改增”税负不减反增现象分析[J].财经界(学术版),2014,01:258-259.

[3]王善平.营改增对交通运输业的影响及对策研究[D].首都经济贸易大学,2014.

[4]胡庆.“营改增”对我国现代服务业的影响研究[D].西南财经大学,2013.

[5]吴金光,欧阳玲,段中元.“营改增”的影响效应研究——以上海市的改革试点为例[J].财经问题研究,2014,02:81-86.

Business tax changes under the paid VAT tax reform and the mess

Chi Dong-sheng
(Fujian Chuanzheng Communications College, Fuzhou Fujian, 350007, China)

Nowadays our country tax change exist in the process of paid VAT tax rate to determine the problems and difficulties, such as the increased difficulties of tax collection and administration. This article thought that should be based on local government finance income, to clear the tax change of VAT tax and tax rates, at the same time, interface by strengthening the tax change of value-added tax collection and management and daily management work and strengthening propaganda, consulting, training, service and so on ways to improve tax collection and administration ability, solve the plight of the current tax system reform.

business tax VAT instead; fiscal revenue; tax rate to determine; tax rate

F810.42

A

1000-9795（2014）08-000332-02

［责任编辑：刘 乾］

池东生(1971-)，女，福建尤溪人，本科，讲师，研究方向：财税会计。