城市改造和发展中的公众参与机制研究——以成都曹家巷自治改造为例

明亮，郝儒杰

（1.成都市社会科学院，成都 610023；2.中共四川省委省直机关党校，成都 610017）

城市改造和发展中的公众参与机制研究
——以成都曹家巷自治改造为例

明亮1，郝儒杰2

（1.成都市社会科学院，成都 610023；2.中共四川省委省直机关党校，成都 610017）

成都曹家巷的自治改造案例表明，组织化的公众参与有利于改变城市改造和建设过程中的非均衡博弈关系，对于整合公共利益和个人利益，保护居民合法权益有积极作用。本文认为，需要从避免多数人以“集体利益”的名义去胁迫少数人放弃个人利益，培育引导多元社会主体为自治改造提供援助服务等，着手进一步完善自治改造机制，提高居民自治能力。

自治；旧城改造；利益；参与

大规模的新城建设和旧城改造成为当下中国城市的重要特征。但现代化无法概括城市全貌，其背后还隐藏着错综复杂的利益关系。城市规划建设、旧城改造是城市管理的重要内容，也是关系市民切身利益的城市公共事务。近年来，成都市在旧城改造中充分发挥群众主体作用，积极探索“居民自治改造”，为城市又好又快发展积累了宝贵经验。本文将通过对成都市曹家巷片区自治改造案例的描述和分析，对这一问题加以讨论。

一、曹家巷自改案例

曹家巷是成都中心城区最大的棚户区，涉及3756户14000多居民，大部分是国企退休、下岗职工和家属，还有少量的商品房住户，利益构成复杂、拆迁难度大。近10年来，政府和企业都试图对曹家巷进行改造，但终因成本高、利益诉求难统一而搁浅。2012年，成都市委市政府推出“北改”这一大型民生工程，曹家巷片区改造也被金牛区提上了议事日程。与以往不同的是，政府和企业不再是改造的决定性因素，改不改、怎么改全由居民自己决定。

（一）曹家巷的自治改造历程①

2012年3月5日，曹家巷片区自治改造委员会宣布成立，超过99.8%的住户签署授权委托书，13名在群众中有威望、且热心公益的当地住户代表成为自治改造委员会成员，他们将代表曹家巷居民与政府及企业协商拆迁的相关事宜。在拆迁过程中，居民面对的不再是自上而下的拆迁办，而是由街坊邻居组成的自治改造委员会。自治改造委员会的工作包括确认住户身份、统计房屋面积、委托成都北鑫房屋投资有限责任公司设计改造规划、返迁安置方案。面对居民的不同利益诉求，自治改造委员会呼吁群众不要对拆迁抱有“一夜暴富”的心态，同时强调不会在拆迁改造中使用“钉子户”这个词汇，他们认为这是对拆迁居民的不尊重。但现实中的困难远比想象得复杂。自治改造委员会对摸底情况进行分析后发现，居民的诉求主要集中于一套“两室一厅”的返迁安置房屋。对于曹家巷的居民来讲，这次拆迁改造是他们改善居住条件的唯一机会，改造对于他们而言并不仅仅是以旧换新，还要“分得开、住得下”，实现“居住尊严”。金牛区政府想方设法设计了一种58平米的一室两居户型，并与上级规划部门协调，满足了居民的这一合理诉求。改委员会成员全程参与搬迁补偿安置方案的制定，多次开会对搬迁补偿安置方案提出意见和建议，促成了方案的修改和完善。

2013年2月，《曹家巷一、二街坊棚户区自治改造附条件搬迁安置方案》正式出台，确定了原地返迁、异地安置、货币终结等3种安置方法，反映了绝大多数群众的利益和诉求，获得了自治改造委员会的通过和广大居民的拥护。在约定的100日签约期内，除了部分商品房住户对搬迁安置方案有质疑外，99.2%的住户完成了签约。为了稳定社会情绪，“经自改委提出申请，项目指挥部和国土、规划等部门审慎研究，决定顺应民意，调整整合区域范围，不同意改造住户较为集中的马鞍南苑1栋暂不纳入此次整体改造”。

（二）曹家巷自治改造的社会影响②

金牛区“自治改造”模式在由国家行政学院和人民网联合开展的“加强和创新社会管理典型案例征集”中获得“最佳案例”，并被确立为社会管理创新“示范基地”，前来参观学习的城市络绎不绝。曹家巷自治改造体现了党的群众路线精神和公平公正，找到了党委政府、进驻企业、拆迁户多方共赢的利益均衡点、结合点，［1］其蕴涵的价值不仅局限于解决拆迁困境，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的有益实践。

二、曹家巷自治改造的学理分析

城市改造和城市发展关乎每个市民的日常生活和切身利益，体现各利益相关方的合法诉求。但在涉及公共利益的城区改造中，也要避免因过分伸张个人利益而出现“公地悲剧”的结果。因此，在旧城改造中需要充分整合个人利益与公共利益。

（一）国家与社会的互动模式

按照国家与社会的分野，“强国家——强社会”模式是国家治理的理想状态，即国家行政能力足够强，同时社会的自主性能力也非常高。在这种模式下，国家是经济发展的主导者，可以通过制定和推行政策来实现国家意志，同时社会力量的组织化程度也相当高，利益共同体组织可以通过一定的制度化渠道与国家互动。当前，成都市尚处于工业化中期向后期过渡的特殊阶段，强有力的政府指导是经济社会快速发展的前提，但要理顺社会转型时期错综复杂的利益关系还需要社会力量的广泛参与。通过培育和发展社会组织，形成社会管理多元主体格局，打破政府一元化管理体制下无法顾及各相关群体利益的弊端，从而减少社会矛盾，实现国家与社会的良性互动。

在曹家巷的改造案例中，原住居民迫切希望改善脏、乱、差的生存环境与政府的公共服务职能和旧城改造的使命相契合，构成了整合公共利益和个人利益的现实基础。当然，这也是绝大多数旧城改造案例中的共同特点，但并不是所有的结局都是双赢。在旧城改造中，因拆迁纠纷而不断涌现出的“钉子户”乃至流血冲突事件就是个人利益和公共利益激烈对立的表现，而且这种对立具有普遍性和合理性。鼓励和支持自下而上的积极参与是避免矛盾激化、整合个人利益与公共利益的有效途径。城市规划与旧城改造过程中，公共参与的本质缺陷在于组织化权力与资本和有着多元利益需求的碎片化、无组织化的利益需求主体之间不对等博弈。［2］“在这种不对等博弈过程中，组织化的权力与资本成为旧城改造实质上的主体。这一主体因其组织化而力量强大，要么侵蚀了其他利益主体的权利，要么一厢情愿地代表了其他利益主体的自身需求和公共利益诉求。”改变这种不对等的博弈局面需要对弱势方进行赋权，使其从原子化的个体演变为组织化的权利主体，具备维护其合法权益的能力，并参与到相关事务的决策和实施过程中。

（二）曹家巷自治改造蕴涵的治理术

自治参与是对具有共同利益诉求的社会个体实现组织化并赋权的重要途径。在国外，居民通过自治组织实现社会参与的方式包括关心同一事物的公众自发组织和社区自发组织，也有受政府资助而成立的组织。公众自发组织和社区组织可以通过多种活动干预政府决策和公共事务，包括在政策制定阶段组织社区公众咨询委员会，代表当地社区居民的态度和利益；成立社区事务委员会，就社区项目提出倡议和建议；组织民意调查表达利益；公开投票选择政策方案；召开公开讨论会等。［3］发达国家在城市规划和管理中的公众参与制度非常完善。美国在小区规划层面上，由市政府组织，公众参与的形式主要有两种，即“小区规划办公室”和“小区规划理事会”。“小区规划办公室”作为政府与市民交流的通道，一方面为政府提供规划资料与信息，反映市民的意见；另一方面向市民发布规划信息，提供规划专业帮助，并将政府的答复及时反馈给市民。［4］借鉴西方国家近一个世纪旧城更新的实践经验，我国正在起步阶段的旧城更新工作应该坚持“以人为本”的原则。立足于社区本位，通过公众参与探索保持社区活力、延续城市文脉的发展方向，做到社会公平和社会经济效益的最好结合。［5］利益相关者的有序参与既是国际成功经验，也是曹家巷自治改造坚持的原则。

曹家巷成立的由选举产生的居民代表组成的自治改造委员会，不但将分散的居民组织起来，而且为拆迁主体双方提供了谈判平台。由于每个拆迁户的利益诉求有差异，且谈判能力和结果预期不同，使得拆迁补偿执行标准在现实中不统一的情况较为普遍，引发了拆迁难和一系列的社会问题。自治改造委员会通过统计摸底，明确了拆迁户的合法利益诉求，并将这种诉求反映给改造执行部门，为统一拆迁补偿和安置标准提供了前提。正是由于自改会的积极反映和争取，金牛区政府相关部门才在与成都市规划局积极沟通后特别设计了一种户型，满足了拆迁户“分得开、住得下”的合理诉求，践行了以人为本的城市建设原则。当然，自改会在积极争取和维护被改造居民合法权益的同时，还加强了对内部社区居民的约束，减少和避免了“钉子户”现象的出现。

当自治改造委员会以代言人的身份与政府和拆迁建设单位博弈的时候，必须保证组织目标的一致性和组织本身的合法性，要求组织内部成员不得质疑和挑战组织权威，认同组织目标并为此而奋斗。这也是为什么自改会委员从一开始就呼吁大家要摆正心态，摒弃“一夜暴富”的思想。在凝聚了自改会成员辛勤汗水和殷切期盼的拆迁补偿方案出台后，多数人赞成并积极签约而且自发组织要求“少数人”立即签约。被改造居民和政府之间的对立瞬间演变成为居民的内部矛盾，如大家共同去干涉和制止因继续摆摊设点而阻碍市场拆除的邻居，到处寻找和围堵不愿签约的居民等，强大的集体压力让一些原本打算再观望一段时间的居民选择了“屈服”。不过也有居民不认同自治委员会的这种做法，认为不能因为所谓多数人的利益而损害少数人的合法权益，好在政府部门的及时介入，才保障了自治在合理合法的范围内实行。也正是因为保障和尊重了居民的合法权益，更多的居民在自治委员会的努力下选择了签约，而对于确实不认同拆迁补偿方案的居民自治委员会也没有选择集体暴力。因为目标不一致，无法构成一个紧密的利益共同体，自治改造委员会以同这部分人割裂的方式重塑了自治组织的空间和利益边界，得到了政府相关部门的许可。既维护了居民的合法权益，也尊重了自治结果。

三、曹家巷自治改造的价值

（一）践行了群众路线，发挥了群众主体作用

成都北部建设发展较早，基础建设和公共设施配套整体滞后，无法满足城市发展需要，成为“脏、乱、差”的代名词。要求北城改造的呼声越来越强烈，并通过成都市政府门户网站“市民话题”栏目引起了决策者的注意。这起源自于网络的旧城改造决策属于信息时代问计于民的典型范例，也是践行群众路线、发挥群众主体作用的典型案例。曹家巷自治改造以群众实际利益为出发点，赢得了绝大多数居民的认可，既满足了签约居民积极改造的迫切愿望，也充分尊重了少数商品房住户的不同意愿。同时，政府在改造中坚持了群众主体原则，充分发挥引导作用，让群众采取正当的方式自己解决问题。

（二）促进社会治理能力现代化

城市规划建设、旧城改造是城市管理的重要内容，也是关系到市民切身利益的城市公共事务。但自上而下的思维和工作方式以及一元化的社会管理格局使得政府部门在推动经济社会发展过程中难于顾忌多方利益诉求。尊重利益相关群体的正当利益诉求、引导市民积极有序参与是实现公共利益与个人利益有效融合，最大限度发挥城建重大公共民生项目社会效益、降低社会风险的有效途径。

在曹家巷自治改造中，通过培育和发展多元利益主体，改变了城市建设和发展过程中的单中心局面；实施居民自治改造和鼓励有序参与，改变了政府自上而下的决策和管理模式。由居民选举产生的自改会搭建了一个居民与政府沟通的平台，在事实上形成了一个多元主体参与的社会管理格局，是一次变政府一元管理为多元参与的有效尝试，也是一次政府管理向政府治理转变的有效尝试。

（三）规范了政府的职能定位

近年来，一些地方在因城市建设而发生的征地拆迁中，往往伴随着激烈的利益冲突，甚至是政府与人民的尖锐对立。表明在国家主导经济社会发展的过程中，有“作为”的地方政府往往处于不被理解的尴尬境地，一些发展大计总是遭到社会大众的冷漠回应，好心为民办事却成为政府的“一头热”，无法与代表社会的民众实现良性互动，很大程度上归因于政府的角色定位不明确。在曹家巷自治改造中，政府部门的重要职能体现在两个方面：一是制定和完善各项规章制度，包括指导自治改造委员会制定居民自治章程；二是约束各方在规则许可的范围内行使权力和履行义务，如制止以多数人的利益损害少数人利益，确保整个自治改造过程和结果合理合法。不管是经济发展型政府还是公共服务型政府，其重要的职能都是制定规则和保障规则的贯彻实施。

四、相关问题和建议

在对曹家巷自治改造案例的梳理和分析过程中，还发现一些问题。一是居民对于公民权利的认识还有局限，还没有形成完整的现代公民意识。过分强调自己权利而忽视他人权利，在感觉利益受损或者目标无法达成的情况下，倾向于使用暴力而非协商和妥协来解决问题，制约了自治能力的提升。二是自治改造是曹家巷案例的最大亮点，但除了自治改造委员会外我们没有看到其他社会力量发挥作用，使得本应该由多元社会主体参与的旧城改造变成了政府和市民之间的“二人转”。多元社会主体的缺失导致部分居民对自治改造委员会立场产生质疑，延缓了自治目标的实现进程。

基于以上问题提出如下建议。一是尊重和保护居民合法权益，提升自治能力和水平。加强公民道德建设，引导居民树立正确的权利和义务观。在伸张自己的合理诉求时，也要尊重他人的合法权利。创新工作方式和方法，避免多数人以“集体利益”的名义胁迫少数人放弃个人利益，引起不必要的对立和冲突。二是培育和引导多元社会主体为自治改造提供援助和服务。建立和完善利益表达渠道，允许居民成立权益保护类社会组织，倡导居民理性维权。引导公益性社会组织和致力于公益事业的个人关注旧城改造，为居民提供法律、心理援助和资产评估服务。同时还要建立渠道，引导政府工作人员、法律工作者、心理咨询师、社会工作者和相关高校科研机构的专业人士通过多种渠道和方式在旧城改造中为居民提供各项专业援助。

注释：

①根据作者实地调查和中央电视台及各大媒体对曹家巷的报道材料整理而成。

②央视新闻频道《新闻联播》、《朝闻天下》和《新闻直播间》，对曹家巷自治改造进行了连续报道，财经频道《中国财经报道》栏目以《曹家巷的秘密》为题对曹家巷自治改造进行了专题报道。

［1］央视聚焦成都曹家巷：破解了所罗门寓言［N］.成都商报，2013－10－20.

［2］方长春.组织化的权利和资本与碎片化的多元利益主体——旧城改造中的公众参与及其本质缺陷［J］.江苏行政学院学报，2012（4）.

［3］刘超.胡伟政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示［J］.吉首大学学报：社会科学版，2007（1）：139-142.

［4］陈洪金，赵书鑫，耿谦.公众参与制度的完善——城市社区组织在城市规划中的主体作用［J］.规划师，2007（S1）：56-58.

［5］李小敏.城市规划及旧城更新中的公众参与［J］.城市问题，2005（3）：46-50.

Taking Cao Jia Xiang Autonom ous Reconstruction of Chengdu as an Examp le

MING Liang，HAO Ru-jie
（1.Chengdu Academy ofSocial Sciences,Chengdu 610023,China；2.Party School for Sichuan Provincial Departments,Chengdu 610017,China）

Cao Jia Xiang autonomous case of Chengdu indicates that,organized public participation will help to change the unbalanced game in the process of city transformation and construction,advantage the inte⁃gration of public interests and individual interests,and protect the legitimate rights and interests of the resi⁃dents.This paper argues thatmany things can be done to improve themechanism of self-government transform, and improve the ability of the residents’self-government transform,such as stopping forcing a few people to give up individual interests in the name of"collective interests";cultivating and guiding various social sub⁃jects to provide assistance services for the autonomous reconstruction.

autonomy;urban renewal;interest;participate

C915

A

1674-5078（2014）05-0064-04

10.3969/j.issn.1674-5078.2014.05.019

2014－06－12

2012年成都市哲学社会科学规划项目《“北城改造”与社区参与》（项目编号：ZST12—63）

明亮（1983－），男，重庆云阳人，副研究员，博士。主要研究方向为社会学；郝儒杰（1985－），男，山西左权人，讲师，硕士。主要研究方向为政治哲学和马克思主义中国化。