西方国家公共文化服务的典型模式、特点及启示

李荣华

西方发达国家注重通过提供有效的公共文化服务促进文化事业的发展，在公共文化服务的实践中形成了一些较成熟的做法，积累了许多有益的经验。考察西方国家公共文化服务的实践及其特点，借鉴其有益经验，对我国转型期公共文化服务的建设、推动我国文化事业的健康发展具有重要意义。

一、西方公共文化服务的模式

由于历史、文化、国情等方面的差异，英美法主要西方国家在公共文化服务实践中形成了“一臂之距”、民间主导、政府主导三种典型模式。

（一）英国：“一臂之距”

在公共文化服务领域，英国是实行“一臂之距”分权管理原则的典型国家。“一臂之距”（arm'slength），原指在队列中与其前后左右的伙伴保持相同的距离。在英国的文化公共服务中，“一臂之距”基本含义是：要求政府与文化机构、文化企业保持一定的距离，政府不直接去管理文化机构、文化企业，对文化实行分权化管理体制。英国文化服务体制从主体上可分三级：一是中央政府和地方政府的文化行政部门，如文化、媒体与体育部；二是非政府公共文化机构，如半官方的各类文化艺术委员会；三是各类行业性的协会组织和基层文化机构。政府文化行政部门统一管理全国的文化事务，负责制定文化艺术、文化遗产、新闻广播、体育和旅游等文化政策，掌管政府财政拨款并下发到相关的非政府组织。非政府公共文化机构受政府文化行政部门的委托，负责执行政府的文化政策，将政府的财政文化拨款具体分配到文化协会、文化组织并对文化协会、文化组织的进行监督和评估。各种文化组织接受拨款，具体实施国家的文化政策，给公众提供文化服务。这三级文化机构既相对独立又紧密合作，通过制定和执行国家的文化政策、划拨和使用财政文化经费、提供文化事务的管理和服务等方式建立起紧密地伙伴关系。“这种‘不能不管，又不能多管’的臂距原则一直被作为英国各级政府管理文化艺术事业的准则，被英国政府视作管理文化的法宝。”[1]在“一臂之距”的文化服务模式的引导下，英国的文化事业和文化产业均等到了迅速发展。

（二）美国：民间主导

作为自由市场经济的典型代表，美国对文化发展实行民间主导、开放性的市场策略，由非正式组织和非营利机构开展大量的公共文化服务，政府的主要职能是为文化发展创造良好的环境。在美国，联邦级文化机构（如“国家艺术与人文基金会”）、州级地方政府文化机构 （如 “文化或艺术/人文委员会”）、民间文化机构（如基金会、公益性文化机构、大学、社区文化组织、文化公司）共同构成了美国公共文化服务的框架。美国政府主要采用以下两种方式对文化发展提供间接的服务：一是利用国家基金会对文化事业进行资助。美国联邦政府在行政体制上没有设立统管全国文化事业的行政部门，而是由议会立法设立的国家艺术基金会、国家人文基金会、国家博物馆图书馆服务署等政府代理机构分别代表政府行使部分文化服务职能，利用联邦政府资源，对文化艺术进行直接资助，以此来影响和引导文化发展，在一定程度上避免了政府对文化的直接管理控制；二是通过各种法律和税收优惠等政策，鼓励社会、私人对文化事业进行捐赠，促进文化事业的发展。1965年，美国颁布了《国家艺术及人文事业基金法》。这部法律保证了美国政府每年必须投入到文化艺术中的资金比例，并确保这项资金用于公益性为主的文化艺术事业而不是耗费于庞大的文化行政机构的运行之中。《国家艺术及人文事业基金法》及《联邦税收法》对非营利文化团体、机构和公共电视台、广播电台免征所得税，并对减免资助者的税额作了明文规定。

（三）法国：政府主导

法国具有对文化事业进行资助的传统，政府对文化的发展始终发挥主导性的作用。1959年，法国成立文化部，主要负责资助公共文化活动和文化基础设施建设、文化创新、文化遗产的保护，制定针对文化事业组织的税收减免政策以及针对文化事业协会的补贴政策。法国历届政府对文化事业的发展非常重视，坚持为文化发展提供充足的资金保障，文化经费支出在政府的财政支出中一直占有很大比例，这在西方国家是不多见的，如文化部每年的财政预算均占国家财政总预算的1%，而且地方各级政府还要投入两倍于国家预算的资金，共同建设和资助公共文化。近年来，法国政府对新闻、文学、艺术、音乐、电视、电影等行业的资金扶持大约为40亿欧元。同时，政府通过减免税收等政策鼓励企业和私人为文化发展提供捐助，建立非营利文化基金会，动员社会力量参与公共文化的发展。由于有庞大、稳定的文化财政资助，法国各地都建有博物馆、图书馆、文化体育中心等公共文化服务设施，不但对当地居民免费，就连临时居住的外国人也能免费使用。近年来，面对美国文化的大量涌入，法国政府主张“文化例外”的原则，抵制文化市场的自由贸易，保护国内文化市场，捍卫民族文化。总之，法国强调政府在公共文化服务供给中的主导地位，通过政府制定政策、提供资助等行政干预，坚持对文化发展较大的扶持力度，提供比较完善的公共文化服务，主导文化事业的发展方向。

二、西方公共文化服的特点

尽管主要西方国家公共文化服务模式不尽相同，但归纳起来，西方国家公共文化服务三种典型模式均具有以下几个方面的特点。

（一）以体现“公民文化权利”为价值理念

20世纪80年代以来，西方国家掀起了一场声势浩大的政府改革运动，这场行政改革运动强调公民的权利，要求政府在公共文化领域以体现“公民文化权利”为价值理念，提供良好的公共文化服务，满足公民的文化需求。西方发达国家通过制度安排，建立民主决策机制和公民参与机制，实现公民的文化权利。英国政府认为，文化是全体公民的福利，人人都能平等地参与并享受文化成果，把扩展公民参加文化生活的渠道、确保各种社会群体都能享受到政府提供的公平的公共文化服务作为文化发展的目标。法国采取文化分散政策，将文化活动、资金和设施分别分散到全国各地，努力实现三个平衡，即巴黎与外省的平衡、城市和乡村的平衡、市区和郊区的平衡，目的是让生活在各地的公民都有平等享受文化生活的权利。可见，公民文化权利已成为西方国家对公共文化服务进行制度设计、模式选择和政策制定的基本价值取向。

（二）政府与非政府组织合作共治

目前，西方各国形成了以“政府主导”模式、“民间主导式”模式、“一臂之距”模式为典型代表的公共文化服务模式，各种模式体现出不同的特点，但“都可以归入现代公共管理学意义上的‘公共治理’模式，各国除政府部门外，都有大量的非政府、非营利组织，即第三部门，如各种文化协会等，参与公共文化服务的提供”[2]。西方公共文化服务的“共同治理”模式主张政府与非政府组织的密切合作，重视在公共文化服务中的独特作用，通过多元化的供给主体来满足不同层次的公众文化需求，体现出文化服务的公共性特征。如在英国，政府部门通过第三方的专业化社会组织对文化基础设施或文化投资进行管理和运营，以提高文化设施的运营效率和组织效率，避免因庞大的政府公共部门而带来的效率下降的现象。即使在文化服务领域实行政府主导的法国，政府也越来越多地针对具体的服务要求和目标，委托社会机构对文化设施进行运营管理，并在财政经费上给予支持。西方国家的实践经验表明，建立现代公共文化服务体制，形成政府与非政府组织共同治理结构，是提高公共文化服务有效性的一般模式。

（三）资助方式呈现社会化和多元化

充足的资金是文化事业发展的必要保障。西方国家文化事业蓬勃发展的基本经验是“文化发展离不开政府与社会在资金上的共同支持，即文化发展融资多渠道化，文化产业投资主体多样化”[3]。

随着文化资助政策日臻完善，西方国家文化资助方式日趋社会化和多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接结合的多种资助格局。美国政府采取税收优惠、减税、补贴等多种措施，鼓励企业与个人对文化事业的捐赠，为美国文化组织发展提供充足的资金支持。非营利性组织除了接受政府资助和社会捐赠之外，也通过服务性收费、收取会费等方式增加资金来源。在英国的公共文化服务中，政府对文化事业的发展发挥着重要的作用，除了提供财政支持外，不仅鼓励企业和社会人士赞助文化活动，而且还通过发行国家彩票、将风险投资引入文化产业等措施扶持国家文化的发展。这既减少了政府的财政负担，避免了文化事业发展的官方倾向，又鼓励了社会各界关心和支持文化事业的发展，这样更有利于调动民间资本和社会财富用于公共文化建设。

（四）完善的法律法规体系

西方国家具有悠久的法制传统，制定法律法规、依靠法律手段推动、规范文化发展是西方公共文化服务的一个重要特征。西方完善的文化法规和制度既对文化服务机构的权利和义务作出了明确的规定，也保证了文化发展充足的资金来源，为文化事业的持续快速发展提供了良好的环境。早在1850年，英国就通过《公共图书馆法案》，允许各地建立公共图书馆，并要求免费向公众开放。1964年制定的《公共图书馆和博物馆法案》要求公共图书馆和博物馆要面向公众提供广泛而高质量的服务。法国在文化艺术方面先后出台了《保护及修复历史遗迹法》《古迹保护法》《图书单一价格法》等一系列法律，有效地保护了本国文化的发展。同时，也制定了 《企业参与文化赞助税收法》《文化赞助税制》《共同赞助法》等文化赞助法，对文化赞助的性质、范围、条件、形式、对象、目的等作了具体的规定。“美国没有专门的文化部，它主要是通过制定相关的法律来保证文化得以持续发展。其中最关键的两部法律就是《国家艺术及人文事业基金法》和《联邦税收法》。”[4]除了这两部重要的法律外，还制定了《公共电讯法》《电影法》等法律，政府对文化艺术事业的管理和资助主要依靠法律法规来进行，确保文化的健康快速发展。

三、启 示

考察西方国家公共文化服务的模式及其特点，借鉴其有益经验，对完善我国目前公共文化服务建设、推动我国文化事业的健康发展具有重要意义。

（一）坚持以人为本，以满足公众文化权利为出发点

“政府的公共文化管理要以满足公民文化权利为任务主导，以提供‘公共文化服务’为主要职责。”[5]过去，我国的公共文化服务采取的是自上而下的政府统一配置的有偿服务提供方式，这种方式较少顾及公众的需求偏好，存在供给结构不合理、供给与需求的脱节等问题，既不能惠及全体公众，也难以真正满足公众对公共文化服务的需要。因此，完善我国的公共文化服务，一方面，政府要把保障公民的基本文化权利作为重要职责，树立普遍服务的理念，尽可能坚持公益性方向，免费或低费向公众提供服务，努力扩大基本公共文化服务的覆盖面，使广大民众都能最大程度地享受到公共文化机构所提供的服务，体现对广大人民群众特别是弱势群体的关怀，实现文化发展成果人人共享，捍卫公民的文化权利；另一方面，鉴于公众文化需求的多元化，公共文化服务要以公众文化需求为导向，兼顾不同社会群体的不同文化需求，处理好文化需求的一般性与特殊性关系，区别不同的服务对象，提供多层次、多形式公共文化，努力满足社会各阶层、各群体的文化需求，充分发挥公共文化资源的社会效益和利用效率。

（二）充分发挥非政府组织在公共文化服务中的独特作用

公共文化服务应当由政府来提供，政府要发挥主导作用，但这并不意味着政府是唯一的供给主体。非政府组织是联系政府与社会成员之间的重要桥梁与纽带，是推动传统治理模式转型的重要力量，在公共文化服务中具有不可替代的优势。长期以来，受计划经济体制的影响，我国形成了政府在公共文化服务领域大包大揽的制度安排，公共文化服务的供给形成了对政府的习惯性依赖，使得非政府组织在公共文化服务中的作用没有得到有效的发挥。当前，我国文化领域中的非政府组织发展还不成熟，数量偏少、实力偏小、服务能力不强，还难以承接政府转移的公共文化服务职能。因此，应通过创新社会参与公共文化服务的机制，实行扶持政策，鼓励、支持非政府组织参与公共文化服务，拓宽非政府组织参与公共文化服务的渠道，优化非政府组织参与公共文化服务的社会环境，逐步实现“政府主导、非政府组织参与”的公共文化服务格局。我国公共文化服务模式应由“政府办、政府管”向“政府及社会办、政府管”模式的转型。

（三）建立多元化的资金投入机制

目前，资金投入不足是制约我国公共文化服务发展的一个重要因素。因此，调整公共财政的资助政策，拓宽公共文化服务的投资渠道，建立政府主导、社会参与的资金多元投入机制，是解决公共文化服务资金短缺的必然选择。一是要充分发挥政府对基本公共文化服务的保障职能，不断加大公共财政的投入力度，形成与我国经济发展水平相适应的财政预算安排，保证政府对公共文化服务资金的投入比例能够逐年增加。二是出台和完善支持非政府组织等社会力量参与公共文化服务的相关优惠政策。积极吸纳民间资金，拓宽公共文化服务的投资渠道，对非政府组织等社会力量举办的公益性文化项目，在融资、税收、用地方面给予政策优惠，同时利用财政补贴、政府采购等手段扶持非政府组织等社会力量参与公共文化服务产品的生产和供给。三是完善公益性文化捐赠的政策法规，鼓励企业、个人等社会各界以捐赠、赞助、合作等形式支持公共文化事业发展。四是引导和鼓励公共文化服务机构通过服务性收费、收取会费等方式增加资金来源。

（四）建立健全相关的法律法规

从国外发达国家的经验来看，公共文化服务发展离不开完善的公共文化服务法律法规。建立建全相关法律法规就成为公共文化服务发展的基础性保障，直接关系到公共文化供给的数量、质量及服务方式等相关问题，是我国公共文化服务进入有序化、规范化和法制化的必由之路。从我国目前的情况来看，公共文化服务法律法规不完善，在经费保障、经济政策、捐赠制度等方面只是做了原则性要求而缺乏具体规定，在公共文化服务供给中还普遍存在使用行政审批、行政命令等传统方式，主观性、随意性较大。因此，加快我国有关公共文化服务的立法，既要针对公共文化服务的特点制定相关的公共文化服务基本法，又要根据现实需要和我国实际情况积极探索制定《图书馆法》《博物馆法》等专项法规。要将党和国家的公共文化政策上升为国家意志，明确公民的文化权利、政府的职责和公共财政的投入，确立公益性文化组织的法律地位和权利义务，从而保障公共文化服务的健康发展。

[1]曹峰旗，贾小鹏，张国昌.英国“臂距”文化管理模式与启示[J].商场现代化，2007，（11） .

[2]毛少莹.发达国家的公共文化管理与服务[J].特区实践与理论，2007，（3）.

[3]张波.主要西方国家公共文化服务发展之比较[J].沈阳师范大学学报，2008，（11）.

[4]任一鸣.英美文化管理体制探考[J].社会观察，2004，（6）.

[5]吴泓，张震.法国借鉴及中国公共文化服务体系构建路径[J].现代经济探讨，2012，（9）.