社区治理中公众参与的行动框架探析*

王志丹

(中共无锡市锡山区委党校 教育科,江苏 无锡 214101)

众所周知,持续有效的社区公众参与能够解决社区治理的很多难题。笔者通过分析社区公众参与的案例发现,以志愿行动为代表的社区参与行动目标、策略以及外部环境整合机制的有效发挥,行动者的自我实现与行动意义分享经验丰富,能对社区参与起到很强的能动性作用。也就是说,社区治理中丰富的社区公众参与行动及其参与机制,能对社区治理和建设起到积极的促进作用。

一、社区公众参与的形式

从社区参与的角度来看,公众参与的形式较多,有权益性参与、志愿性参与、依附性参与和身体参与等。但由于社区脱胎于传统的单位制和城乡二元制环境,社区参与表现为国家治理需要的自上而下的制度安排,社区参与具有很强的革命时期形成的国家动员、群众参与的传统烙印。这是我国社区发展的历史印记,并且对当前社区参与产生了很大的影响。与以往的组织化动员、参与式动员、运动式动员相比,居委会的社区动员主要体现为一种地方性权威式动员,既借助政府赋予的行政权威,又利用自身所创建的地方性互动网络动员部分居民参与社区事务与社区活动。因此,理解我国社区参与必须要将公众参与放在社区治理背景之中,既社区治理中的参与是一种外部动员力量较强的社区参与行动,社区治理中的参与是社区居民积极参与社区治理、社区建设过程的行动。也就是说,社区治理中的参与行动是一种合作性的社区参与行动。总而言之,社区参与行动在社区治理的体制框架内仍然可以体现出参与行动的自主性。在保持参与行动自主性的同时,通过社区工作参与行动的目标整合、行动策略选择等方式,将社区参与行动纳入社区治理的框架之内,整合了社区治理与社区参与的功能。

二、社区公众参与的行动目标

社区中公众参与的特点是参与目标多样化,而且参与群体与组织形式变化也很大。如果将社区作为一个多元行动系统的话,社区居委会主导的行动单元,公众的参与行动单元是主要的行动单元,这些行动单元共同构成了社区治理目标达成的行动系统。例如:为了实现城市环境整洁与卫生,社区居委会现实行动便是通过专业的保洁服务和必要的宣传来完成。对社区公众而言则要自觉维护社区环境卫生,或是通过参与环境卫生保护活动的形式来实现社区环境和谐。因此,社区公众参与的目标指向的辨别是理解公众参与效果的重要因素,同时也是分析在社区参与中不同的行动主体的行动动机与方式选择的依据。

在社区治理中,调动公众参与是实践社会主义民主的重要内容,关系到社区治理的成效。但分散的居民很难进入社区治理层面,甚至可能会由于诉求表达方式不当而产生反作用。有组织的公众参与对公众参与自觉性要求较高。在这种情况下,社区志愿者组织成了最佳的组织形式。社区治理中,各类志愿者组织有明确的分类及相应的目标,有专门针对调解邻里纠纷的“管的宽”,针对老年人服务的“热心大姐”等。居民可以结合自身的诉求和特长,选择适合自己的志愿者组织来契合社区治理的目标。

因此,社区居委会需要根据社区治理目标来整合社区志愿者组织的行动。整合社区治理目标和志愿者服务目标,有以下重要作用。

第一,有助于实现社区治理目标。居民作为社区一员,能比社区居委会更主动更有效地及时发现社区治理存在的问题,并通过相应的志愿者组织,动用社区已有资源,在第一时间以最为恰当的方式进行妥善处理。志愿者组织的加入可以使居委会从纷繁复杂的社区各类事务中有的放矢——通过明确哪些社区事务必须居委会处理,哪些事务可由志愿者组织处理,提高社区服务的效率和质量,节约社区开支,使社区治理目标更加明确,让社区的民生服务更加到位。

第二,有助于居民社区参与的深入。居民通过志愿者组织参加社区治理,也在一定程度上实现其自身价值。通过社区公众参与的作用让居民在参与的过程中获得尊重,感受社区发展的实在成果,也在一定程度上提升其参与的热情,使其更加积极主动地参与到社区治理中。

三、社区公众参与的行动策略

要提高公众参与的效果和参与能力,就要促进公众参与行动并对行动的策略不断优化,不断地改变不利因素,尽可能地利用有利因素来完成行动目标。从公众参与的行动背景来说,社区治理体系、社区物理环境和社会、文化环境共同构成了参与行动的背景。在公众参与的社区环境中,制约因素与可利用的行动资源之间是可以相互转换的,这就需要参与行动者进行策略选择。参与行动的策略选择既是参与手段的选择,也是对相关行动资源的利用。

有研究表明,在志愿者活动中,所有成功的策略背后最重要的共同点就是“包容和开放”,即包容不同动机的志愿者加入,不断开放组织,吸纳新的力量进入。对于草根组织的志愿行动而言,既面临合法性危机,又面临资源不足的风险。因此,其行动的策略是包容性开放,以此吸纳更多的资源进入志愿行动之中。相比较而言,社区中的公众参与行动可以利用的资源要多得多。因此,社区中的公众参与则相对会减少对行动目标达成的策略选择,而更多地选择参与行动持续性、资源不足等方面的策略选择。因为在社区治理中与公众参与行动的功能整合使其没有合法性危机,而其最大的挑战就在于过度使用动员的方式对公众参与积极性、公众参与行动持续性的影响。

公众参与的行动策略有以下两个。

策略之一:资源整合策略以应对公众参与的资源不足问题,包容社区参与中的各种资源。公众参与行动的特征具有自发性,参与行动的资源没有制度性的保障和供给。因此,参与行动都面临着资源不足的问题。例如,物业公司将员工志愿者的专业化优势与居民志愿者的人数优势相结合,互为补充,协同作战,提升物业管理水平,也提升了志愿者服务的专业水平。又如,社区志愿者组织利用社区老年大学的教育资源,对新志愿者进行相关培训等等。这些行动策略解决了公众参与行动中的发展和资源困境,提升了社区参与的效果。

策略之二:扩大志愿行动的目标,包容不同行动目标的志愿者加入,使得志愿行动几乎涵盖了社区生活的各个方面,扩大了社区居民的参与途径。社区内的志愿者组织及时发布招募信息,围绕生活帮困、医疗救助、治安巡逻、环境保护等开展经常性招募活动,定向组建志愿者队伍。通过信函和电话、网络等方式接受社区居民申请,组成考核小组进行审核把关,择优录用。社会参与行动的包容与开放就是不断地补充力量,以开放的态度来面对新的参与者和社区居民,不仅提升了参与行动的知晓度,同时也加强了社区居民的融合程度。

四、社区公众参与的意义效应

社区中的公众参与面临着行动的持续性问题,但是行动者的意义指向通过行动者的反思与行动意义框架的分享与传播,能够持续地影响公众参与行动。一般而言,参与行动的持续性和参与的制度化保障及途径有关。但是从社会行动的理论视角来看,参与行动是否能够持续的关键因素是行动的能动性。行动的能动性表现为行动者对行动的反思与评价,对行动目标的认知、对手段的选择与调整。社区参与的行动者对于行动具有不断的反思性,通过反思行动对行动进行调整,这些影响了行动的成功与否。行动失败或是行动者的失望,则会对行动的持续性产生影响。特别是在公共性的参与行动之中,行动者对行动产生失望,或是对行动的意义失去认同,那么，公共性的参与行动则难以继续。

对于公众参与程度较高的社区而言,开始的志愿参与行动能够得到社区居民的认同,并且通过行动的意义设立可行的行动策略,并在行动中不断地与他人分享和完善这一逻辑，以使整个志愿者群体建立共同分享的集体认同,建立一套集体认同的意义框架,由此行动者逐步发展出共同的价值观。由此可见,社区参与行动的意义框架的形成机理以及其对于参与行动的持续性作用机制。例如,武汉百步亭社区公众参与中,有老年人组成的各种公众参与组织。在社区成立之初,开始由几名老党员带领10多位居民,成立了卫生监督队、治安巡逻队,每天义务值勤巡逻,捡拾垃圾,自发性地参与社区卫生与治安维护。通过正式组织的作用,将公共性的参与活动形式维持了下来,并且通过参与性的行动对社区建设的意义进行宣传。随后在2000年,社区党委书记带头当志愿者,成为了第一个在社区捡烟头的人。后来居民们被社区党委书记的精神所感动,也纷纷加入到了捡烟头的队伍。

社区参与行动的意义框架一旦形成并扩散之后,便会对参与行动的持续性产生积极作用。其主要通过两个方面产生作用:一是通过参与行动者对制度认同与体系建设,提升参与者的行动归属感。通过对参与行动的认同和肯定来保证志愿行动的持续性。通过社区参与行动的意义框架建构和扩散,并被参与者认同，其对社区参与行动产生持续性的积极功能。二是参与行动者在参与行动过程中实现了自我行动目标之后,反映了参与行动者的自我实现逻辑,通过行动者的自我实现保障了参与行动的持续性。社区参与行动者的参与动机因人而异,但是社区的志愿行动参与途径多,参与行动能够给社区和他人带来福利性的后果,这会促进行动者对自我的认同,保障参与行动的持续性。

五、政府主导下的社区参与模式之思考

社区治理中公众参与的魅力之处就在于公众不仅能够通过参与达成社区行动者之间的利益平衡,还能够通过参与行动形成民众的自我管理模式。通过公众的参与能够解决社区治理事务碎片化难题,同时又通过公众参与的行动提高公众的参与能力,更为重要的是能提升社区的自我管理水平。

尽管社区治理正在由政府管理向多元治理转变,但是作为城市社会的基本单元,政府在社区治理中的主导地位是暂时不会改变的。思考社区参与问题,则应该从社区参与的现实背景和实践功能出发,讨论如何在政府主导下的治理环境中提升社区参与的水平与程度。武汉百步亭社区的志愿行动之所以能够做得如此出色,得益于一开始就展现的社区参与行动的力量,并且通过正式组织的动员优势,将社区参与的志愿行动推而广之,使得社区参与环境不断优化,有效地促进了社区的参与行动。而在后来的发展过程中,社区居民参与通过志愿者服务将参与目标与社区治理目标进行结合,不仅有效地提高了社区居民的自我参与意识,同时也能够获取社区治理机构的认同,并且通过行动策略获得参与的资源与支持。

总之,社区治理中的公众参与方式是基于政府主导下的参与行动。公众参与的行动理念和模式难以简单地套用西方社区治理中的公民参与模式,因为两种公众参与行动的社会背景和发展历程都是不同的。因此,政府主导的社区治理环境构成了公众参与行动的重要背景,同时也是公众参与的行动资源或是公众参与行动的不利条件。而如何将不利条件转化为参与行动的资源,则取决于公众参与行动过程中行动目标与社区治理目标的整合,以及公众策略的选择和行动意义的构建。

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