论高校纪检监察机关干部的法治素养

2014-04-17李友文索光举

嘉应学院学报 2014年12期

李友文，索光举

(嘉应学院，广东梅州 514015)

2014年10月20 日-23 日，在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议上，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确指出:“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安……提高党员干部法治思维和依法办事能力……把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”［1］可见，中共中央明确要求在国家治理体系和治理能力现代化的过程中，把法治素养好作为优先提拔和考核干部的主要条件之一。

“新中国建立后，中国共产党全面主导了国家的政治生活和治理活动，确立了＇党政平行＇的双轨结构作为国家政权体系的组织架构，借助革命政党的权威构建了国家治理体系。在这一背景下，专门负责监督和反腐败的治理机构在党政两个系统先后建立。1949年10月，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》中关于县市以上各级人民政府设人民监察机关的规定，政务院成立人民监察委员会，作为国家政权的组成部分，代表政府施行监督与纠举。1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，设立中央和地方各级纪委，从制度上加强了党的组织建设和纪律建设。”［2］“1993年1月，根据中共中央、国务院决定，各级纪检监察机关合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监察两种职能的体制。这一体制适应了现代治理体系的要求，克服了党政监督体制分离所带来的种种重复、交叉、推诿甚至冲突的问题，有利于加强党政协调，提高工作效能，推动党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。”［3］纪检监察干部是国家治理现代化的中坚力量，他们既肩负着执行党的纪律的伟大使命，又承担着监察执法的艰巨任务。高校纪检监察机关也承担着同样的使命和任务，其干部也必须具备较好的法治素养。

在改革开放洪流的冲击下，受高等教育产业化的影响，高校这个“象牙塔”也未能幸免腐败问题的侵袭，而且其程度相当严重，仅2014年“至少18 名高校领导落马，过半是‘一把手’”。［4］腐败行为严重影响和制约了高校的健康发展，在高校开展党风廉政建设、深入持久的进行反腐败斗争已是高校纪检监察部门面前的重要任务。这一任务的完成必须要有完善、可靠的组织保障，即高校纪检监察干部队伍建设的加强。高校纪检监察机关是其反腐倡廉建设的职能机关，是一个需要具备道德修养和专业素质的团队，纪检监察干部队伍的素质的好坏，直接影响到反腐倡廉任务的成败。

我们通常认为:作为一个合格的高校纪检监察干部只要具备政治素养、业务素养、道德素养，心理素养等即可。其中，政治素养，就是纪检监察干部的政治修为和原则、立场等思想水平方面的修养。主要体现在执行党章和《行政监察法》赋予的纪检监察工作任务时，所表现出的贯彻执行党的路线、方针、政策，以及法律所规定的义务方面的全面性、准确性等方面的修养。业务素养，是纪检监察干部从事纪检监察工作所必须具备的专业知识和相关能力方面的修养。纪检监察工作涉及的工作范围非常广泛，开展相应工作既需要具备与办理案件有关的受理、立案、调查询问、采取强制措施等方面的专业知识素养，也需要熟悉与办案相关的常识性的社会知识的储备。在道德素养上，要求纪检监察干部具备高于一般人的道德水准，由于纪检监察机关是党和政府的专门监督职能机关，纪检监察干部担负着完成党赋予的四项职能①“教育、监督、惩处、保护”是纪检监察机关的四项基本职能和主要工作。开展反腐倡廉建设宣传教育工作的立足点就是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，努力形成惩治和预防腐败的合力。，所以，纪检监察干部应毫不犹豫的、坚定的、立场鲜明的以共产主义道德为指导，严格要求自己，加强职业道德修养。在心理素养方面，对纪检监察干部提出了较高的要求。由于纪检监察干部往往面临的都是在一线摸爬滚打的党员领导干部，其中有一些腐败分子的心理素质是超强的，这就要求我们的纪检监察干部要有更胜一筹的心理素质，要求纪检监察干部必须具有坚定的理想信念、坚韧不拔的意志、沉着冷静的情绪、乐观开朗的性格等心理素养，才能胜任自己的工作。

纪检监察干部能否做好自己的工作与其业务技能、知识修养是密切相关的。高校作为知识分子集中的地方，对纪检监察干部的业务素质也提出了更高的要求。纪检监察干部需要具备的主要业务素质有法律知识、计算机知识、财会知识、建筑知识等。尤其是作为执纪、执法工作人员，纪检监察干部必须具备丰富的法律知识和较高的法治素养，这也是建设法治中国的要求，本文主要就纪检监察干部法治素养的提高进行论述。

一、高校纪检监察工作人员法治素养现状

高校纪检监察工作人员的法治素养因从事的具体工作不同而有所不同，应分为两个层面的要求。一是所有的纪检监察工作人员都是执纪、执法人员，他们应该具备高于一般社会群体的法律意识和法律能力;二是纪检监察部门必须要有专业的法律工作人员，这是研究执法工作是遇到疑难问题的需要。从我们掌握的现有资料来看，这两个方面中的工作人员的法治素养与实际工作要求都有一定的差距。

(一)现有高校纪检监察队伍中，成员组成比较复杂。既有来自于政法、经济专业的专有人才，也有来自于理工科出身的毕业生，还有来自于工勤岗位的工作人员，更有甚者还有部分来自于学校服务部门的转岗工人。

(二)大多数纪检监察干部缺乏牢固的法学理论功底。我国绝大部分纪检监察干部在工作上都是干中学、学中干、边干边学，法学理论功底不扎实，业务素质不过硬，常常力不从心。如果法律对某问题没有明确规定，就不能从法学理论的高度去分析案情，只是简中地对照法律条文，不会根据法律原则做出更加合乎情理的判决。遇到较复杂的案件尤为如此。作为一种特殊行业，没有牢固的法学理论功底，纪检监察人员很难适应这种特殊行业的要求。

(三)高校纪检监察干部中从法律院校毕业的人比较少。从组织状况上看，纪检监察队伍建设不能适应新形势的需要。年龄结构以中老年同志居多，平均年龄偏大，精力不足，缺乏活力。知识结构不合理，他们中极少数是政法专业毕业的，缺乏扎实的政法专业基础理论知识，影响到工作质量。相比地方的纪检监察机关，高校纪监队伍虽然文化程度较高，但人员配备不足，业务学习、交流、进修、提高的机会相对较少，工作方法、能力、艺术以及自身科技知识、文化水平、综合素质等方面底气不足。［5］不仅高校纪检监察干部中从法律院校毕业的人比较少，地方其他纪检监察部门也存在同样的问题。纪检监察干部队伍是一支十分宽泛的广大群体，其依纪依法办案的能力可分为不同的层次。“仅从我州17 个县市纪检监察机关现已配备的纪检监察干部素质结构分析看，虽然已培养了不少的人才，有了查办违纪违法案件的骨干，但法律专业的仅占10%。”［6］所以，要树立人才问题是关系纪检监察机关不断提高依纪依法办案能力的意识，加强对现有干部的培养及调整，增强其法律知识，提高纪检监察机关依纪依法办案的能力。

二、提高高校纪检监察工作人员法治素养的必要性

纪检监察工作是高校党政工作的重要组成部分，高校纪检监察干部队伍素质的提高，是落实党的十八届四中全会确定的依法治国战略、加强党风廉政建设，推进高校反腐倡廉的需要。通常讲，打铁还需自身硬，作为高校的纪检监察干部要完成党和国家交给的任务，在政治上要坚定、业务上要精通。除此以外，在依法治国的大背景下，必须要坚持依法治腐，因而法治素养是纪检干部尤其是领导干部所必须要具备的。

(一)高校纪检监察干部法治素养的提高，是加强党风廉政建设、推进反腐倡廉斗争的重要保障。社会主义市场经济确立以后，随着改革开放政策的进一步深入，高等教育也获得了前所未有的发展的机遇和动力，高校的办学规模极速扩张、教学质量速度提高，为我国经济的健康发展提供了坚强的科技支撑，受到了国际社会的注目。然而，伴随着市场经济而产生的负面产物——腐败问题也如影随形的侵入了高校。“据统计，2005年以来教育部直属高校纪检监察部门共立案调查300 多件，涉案人数共计400 人，其中受到党纪政纪处分的327 人，移送司法机关处理65 人。”［7］高校纪检监察机关承担着高校反腐倡廉的重任，其干部队伍的素养、其是法治素养直接决定着任务完成的质量与成败。

(二)纪检监察干部的法治素养的提高，是高校推进法制化进程的需要。贯彻落实依法治国的战略决策，在高校就表现为依法治校。高校纪检监察机关是高校的重要的职能部门，在依法治校中承担着监督执纪的繁重任务。纪检监察干部要结合高校的实际情况开展反腐倡廉工作，“要防止高校一些违法人员高学历化、作案的隐蔽化，熟悉有关政策法规的薄弱环节，既获取了腐败利益，又逃避了惩罚，这就需要纪检监察部门要解放思想，与时俱进，认真分析纪检工作中出现的新情况、新特点，总结新经验，提出新思路，使工作更具有预见性。”［8］这些工作任务的完成，要求纪检监察干部加强对法律知识的钻研。

(三)纪检监察干部法治素养的提高，直接决定着纪检监察干部工作的质量和成败。从目前已查处的案件可以看出某些高校的腐败情况已相当严重，纪检监察工作人员面临着严峻的预防、教育、监督和惩处的任务，尤其是监督和查处任务的完成需要具备坚实的法治素养。党的十八届四中全会再次确认了依宪治国、依法治国的战略决策，要求中国共产党必须在宪法规定的范围内活动，作为党的执纪机关，纪检监察干部必须要有法治意识、法治精神，在依法反腐的法治精神统领下开展工作。这不仅要求我们纪检监察干部需要掌握与高校反腐倡廉相关的法律法规、党纪党规和党的路线方针政策，而且还要开展纪检监察工作所需要的专业知识和相关技能。“能正确处理名与利、得与失、苦与乐的关系，把忠诚于党和人民、为共产主义事业努力奋斗同自己从事的职业紧密联系起来，胸怀大局，扎实工作。只有这样，才能完成好党和人民交给的任务。”［9］

(四)纪检监察干部法治素养的提高，是依法执纪、依法办案的需要。这就要求纪检监察机关的人员加强对法律、法规的学习和研究，且结合所办案件将与案件有关的系列法律、法规、政策吃透。天长日久，随着所办案件的增多和变化，逐渐掌握和熟悉，最终系统掌握，提高依纪依法办案的能力。依法办案既要重视实体法律，又要高度重视程序，在“合法有效”上下功夫。纪检监察机关依法执纪、依纪依法办案，既要严格贯彻执行实体性法律、法规，更要重视贯彻执行程序性法规，让执纪执法活动的各个程序前后相继，职责明确，形成科学、合理的整体，解决重“实体”轻“程序”的错误想法，提高依纪依法办案的有效性及能力。

三、提高高校纪检监察工作人员法治素养的方法和途径

提高高校纪检监察工作人员法治素养的方法和途径是多种多样的，我们一方面可以借鉴廉政建设做得好且有成熟的选拔高法治素养人才国家的经验;另一方面可以通过培养纪检监察干部的法律知识、干部交流等多种途径提高纪检监察干部的法治素养。

(一)借鉴廉政建设工作做得较好的国家经验，直接选拔法治素养较高的干部从事纪检监察工作。为反腐倡廉的需要，世界上许多国家都建立了承担反贪腐的机构和职位，并对其任职人员进行严格挑选，除了要求一般都要具备公务员条件外，还要有法律知识、道德修养等更为严格的条件，正所谓“有为才有位，有位更有为。”一些发达的清廉指数靠前的西方国家在这方面做出了表率，如:瑞典于1809年产生的议会监察专员制度。这种制度是由宪法确立的，明确规定议会监察专员应该具有杰出的法律知识和较高的社会威望，清正廉洁。所以，其监察专员大多从律师和法官中产生，由议会任命。丹麦、挪威两国议会监察专员的产生和任命与瑞典相似。即使我们的邻国在这方面的制度建设也在不断加强，如“在韩国，符合监察专员资格的人必须是具有副教授以上职位的人、法官、检察官或律师，或者是三级以上级别的公务员，以及在公共管理领域具有较高社会地位，学识渊博和经验丰富的人。马来西亚反贪污局官员来源于两方面，起诉部的高级官员都是国家司法部门选派的高级律师、检察官。更多的官员从大学法律和各类专业毕业生中招考，考试合格后，还要经反贪污局培训中心培训，经考察合格才被录用。反贪污局只准他们在本系统内调动，不准外调。他们本身也视反贪污工作为终身职业，思想稳定。”［10］

高校纪检监察干部的选拔工作与其他单位相比有着先天的优势。大多数高校都高有法学专业，或有专门从事法律教学的干部和教师，纪检监察部门可以根据需要从中选拔出自己需要的符合相关条件的干部。

(二)选人要严格，严把入口关。在干部的选拔配备上要坚持标准，严把“入口关”。要按照“政治坚定，公道清廉，纪律严明，业务精通，作风优良”的要求，在坚持德才兼备原则的前提下，经过多层次的过滤和筛选，从而把党性强、综合素质好的人选进纪检监察干部队伍中来。要建立纪检监察干部资格准入制度，达不到一定资格标准的不得当纪检监察干部。

(三)通过配备较高法治素养的纪检监察领导班子成员，提高整个纪检监察干部队伍的法治素养。

建立一套具有强烈的法律意识，牢固的法律观念和熟练运用法规，依纪依法办案能力的高素质的领导班子，是纪检监察机关提高依纪依法办案能力的必要条件和保证。因此，在纪检监察机关换届或选举时，除要求配备复合型的领导班子成员外，还应考虑配置一至二名高层次法学专业的人才，不断提高领导班子依法执政意识和知法、守法、特别是用法、护法的能力和水平，把思想上的政治坚定与业务素质的过硬有机结合起来，率领广大纪检监察机关干部在工作中提高依纪依法办案的能力。

(四)纪检监察干部交流，是培养提高纪检监察干部法治素养一项重要途径。纪检监察干部的交流分为内部交流和外部交流两个部分。

1.通过内部交流提高纪检检察干部的法治素养。随着依法治国战略的确定，高校党委和行政部门越来越重视纪检监察干部素养的提高，在反腐倡廉的大旗下，各纪检监察机关通过各种渠道和方式把具有法治素养、德才兼备的中青年干部提拔到各级纪检监察岗位，充实纪检监察干部队伍。但是，纪检监察干部队交流的力度还不够，需要进一步加强这方面的工作。“纪检监察干部交流，首先要从优化干部队伍结构，提高人员素质，增强战斗力着手，有计划的把工作能力强、表现突出的纪检监察干部输送到其他领导岗位进行锻炼，增长才干;其次，把一些不合格或不适应现职的监察干部及时调整出去，及时补充一批政治、业务素质较高的干部到纪检监察工作上来。对于缺乏具有法治素养纪检监察干部的高校，可以在调整时把符合条件的干部调整过来。在纪检监察干部交流过程中，既可以解决纪检监察干部队伍知识、年龄结构不合理现象，又可以化解矛盾，消除不团结因素，把一些干部从各种关系和矛盾中解脱出来，这样，也是关心爱护纪检监察干部的有效措施。再则，干部交流到新的工作岗位后，都希望尽快做出成绩，有利于充分调动干部的积极性，振奋精神，增强活力，保持良好的精神状态。”［11］

2.通过加强地方和高校纪检监察干部的交流，提高其业务素质和法治素养。高校纪检检察干部大多具有丰富的理论知识和较高的学历层次，能正确的把握党的政策、法律、法规;地方的纪检监察干部具有丰富的实践经验，能处理好办案过程中遇到的各种疑难案件。通过双方具有法治素养的工作人员进行交流，可以相互取长补短，改善纪检监察干部队伍的法治素养，提高工作效率。

(五)加强法律培训，提高纪检监察干部的法治素养。

要把提高纪检监察干部的法治素养当作一项战略性的任务来抓，把年轻骨干选送到相关单位去学习提高。要抓好在岗培训，根据本单位工作人员法治素养情况，定期进行短期的培训，采取课堂讲授、模拟办案、案例剖析等方法，突出实用性。要拓宽渠道，不断提高实际工作能力和分析处理案件的能力。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］.新华网:http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.

［2］邵景均.新中国反腐简史［M］.北京:中共党史出版社，2009:32-35.

［3］邹洪凯.国家治理现代化视阈中的纪检监察工作［J］.廉政文化研究，2014(3):1-7.

［4］今年至少18 名高校领导落马过半是“一把手”［EB/OL］.新华网:http://www.cq.xinhuanet.com/2014-08/21/c_1112166011.htm.

［5］李道刚，施宙，高永军.建设专业化研究型高校纪检监察干部队伍［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009(10):122.

［6］敖汝云.纪检监察机关如何提高依纪依法办案能力的思考［EB/OL］.凉山人大网:http://www.lsxc.com.cn/news.

［7］王洪彬.高校纪检监察干部队伍建设的问题与对策［J］.人事人才，2008(9):24.

［8］杨如安.高校教育纪检监察工作要以“三个代表”重要思想为指导，全面提高高等学校的法制化水平［J］.和田师范专科学校学报:汉文综合版，2004(3):4.

［9］赵炳.新时期纪检监察干部应具备的素质和能力［J］.经济师，2009(2):292.

［10］王晖.国外监察机构注重选拔高素质人才［J］.中国监察，2003(4):61.