我国乡村治理发展趋势初探

冯石岗，杨 赛

（河北工业大学 马克思主义学院，天津 300401）

我国乡村治理发展趋势初探

冯石岗，杨 赛

（河北工业大学 马克思主义学院，天津 300401）

农村发展历来是影响我国国家发展的重要因素，尤其是新中国成立以后，乡村治理得到党中央的高度重视。经过半个世纪的不断探索，乡村治理工作获得了丰富的理论和实践经验。摸清乡村治理的变迁逻辑，洞悉乡村治理的发展方向，有助于社会主义新农村建设工作的顺利推进。在我国复杂的乡土社会中，还无法找到一种具有普遍适应性的乡村治理模式。然而，将来我国乡村管理工作的去向应具有转变政府职能、优化治理结构、重构农村金融体系和提升农民公共意识的朝向。

农村制度改革；新农村建设；乡村治理

一、新农村建设背景下的乡村治理概况

（一）乡村治理由行政化向自治化过渡

自改革开放以来，制约我国乡村治理工作稳步推进的一大主要因素是农村社会管理工作的行政化干预过多。首先，村民自治委员会在沦为上级政府的“代言人”后，不仅无法为农民维护其合法权益，而且还不断向农民施加压力，加重了农民的负担。其次，村民委员会逐渐变为“准政府”组织，上级政府下达的各项任务成为村委会的日常工作内容，他们无暇顾及乡村公共事务管理。导致这一现象的根本原因是农村税费管理的无序化。为了彻底解决这一问题，我国自1994年开始，在部分省份（如安徽省）探索调整农村税费制度。至新世纪以来，国家政府决定将农村税费改革创新工作推广至全国范围。农村“费”改“税”之后，村民自治由过去的行政化逐渐向自治化过渡。村委会从过去繁琐的行政事务中解放出来，真正关心和管理与农民息息相关的具体事务；农民也不再担心上级征收各类名目繁多的费用。农村税费改革使得村民自治真正地走向自治化道路，进一步推进了基层民主建设。[1]

（二）村民自治规范化

我国《村民委员会组织法》于1998年进行了重新修订，其中，明确规定了村委会的具体职责，要求村委会积极组织和保障村民参与各类农村经济活动，努力协调好农村经济活动中各参与主体的活动内容。由此可见，党中央不断推进的村民自治制度是立足于社会主义市场经济体制，并服务于市场经济体制下广大农民群体的。因此，国家在制度建设方面更加重视农村地区的社会管理创新。1998年重新修订的《村组法》对村民自治的具体操作流程进行了详细规定，尤其是村委会的选举和罢免程序。此外，还规定了村民议事、监督及村务公开等事关农民切身利益的重大事项。2004年，党中央和国务院联合下发了 《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，明确了各地农村要进行村务公开，并专门设立村务监督小组，对农村公共事务的监管提供了更加细化的指导意见。

不可否认，在村民自治的实践过程中，仍然存在村民贿选、乡镇派选及暴力选举等诸多问题，甚至引发了很多群体性事件。但是，从我国乡村治理的总体走势来讲，这仅仅是改革进入“阵痛期”所表现出来的个别现象，符合社会发展潮流的村民自治方向已经深入人心。从宏观上看，通过国家立法的形式确定乡村治理各主体、客体的权利和义务是大势所趋，过去“一村一个样”的不平衡发展情况逐步得到遏制。特别是中国共产党在乡村治理过程中的核心地位和领导作用得到进一步强化。尤其值得注意的是，新修订后的《村民委员会组织法》中明确规定了中国共产党在我国农村地区的地位和作用，在法律上确定了农村基层党组织的工作重点和重要地位，这将为农民依法享有政治权利提供更有力的保证。[2]

二、新农村建设背景下乡村治理效果分析

（一）政府职能转变

如何更好地转变乡镇政府职能一直是困扰我国乡村治理工作顺利推进的一大难点。温家宝总理曾经在农村综合改革会议上指出：“乡镇机构改革的核心是转变政府职能”。我国各地乡镇政府在农村税费改革后逐步理顺了其工作思路和管理模式。第一，由过去的“行政化”管理理念向“自治化”的服务理念转变。第二，改变过去乡镇干部直接“抓生产、促经济”的工作内容，开始尝试做农民生产的指导者和农村经济发展的带头人。第三，改变了以往的“家长式”作风，转而为农民提供优质的公共服务。

（二）干群关系缓解

在农村税费改革之前，各地农民苦于上级下达的各项任务，而村委会受到乡镇政府施加的压力，不得不向下摊派。这样一来，农村干群关系变得愈发紧张，甚至影响到农村地区整体社会稳定。农业税的取消和“费改税”的推行，彻底解决了这一问题，不仅把农民从沉重的负担中解放出来，更端正了农村干部的形象，从而缓解了之前日趋紧张的干群关系。[3]反映到社会实践中，农民的生活水平有了较大幅度的提高，伴随着一系列农村经济刺激政策，农民的购买力得到提升，农村经济更显活力。同时，乡村干部将主要精力投入到农村公共事务上，利用民主的管理方式带领农民实践自治，通过学习先进的科学技术带领农民致富。村民和村干部的关系变得更加密切，过去的一对 “矛盾体”变成相互依赖和相互帮助的“一家人”。

（三）基层民主推进

进入新世纪以来，我国民主政治发展势头十分迅猛，尤其是基层民主获得了前所未有的进步。农村地区是我国基层民主建设的重要根据地，农村民主的发展是基层民主建设的出发点和落脚点，村民自治为农民民主的发展贡献了巨大力量。取消 “农业税”和农村税费改革之后，农村民主制度发展有了新的契机，村民在摆脱了沉重的经济负担后，有了更广泛的政治诉求。伴随着农民民主意识和参事议事能力的提高，他们开始在乡村治理过程中发挥更加重要的民主监督作用。1998年重新修订的《村组法》进一步明确了村民自治的发展方向。进入新世纪以后，中国共产党提出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权”。在广大农村地区，村民自治制度在法律上有了保障，自治理念作为农民的基本民主权利不断深入人心，农民的政治生活从形式和内容上均得到丰富。

三、未来乡村治理发展趋势展望

目前，我国各地农村都在因地制宜地探索乡村治理方式，其中不乏成绩斐然者。但是如前文所述，中国乡村社会的复杂性和不平衡性决定了我们不可能以某种具体的乡村治理模式来适应全国农村。然而，根据我国在乡村治理中遇到的困境及新农村建设过程中遇到的问题来看，未来能够广泛适用于我国的乡村治理模式，必然能够解决现有共性问题，且能够代表我国社会发展总体方向。那么，这样的模式大致包含以下因素：

（一）明晰乡镇政府职能，创建服务型政府

乡镇政府作为国家政权在农村地区的最基层政权，在乡村治理过程中发挥着极其重要的作用。一方面，乡镇政府是国家行政权力的代表，其执政能力的强弱影响着国家行政效率的高低；另一方面，乡镇政府是联结农民与国家政府的桥梁，其管理乡村事务的能力关系到乡村社会能否有序发展。客观地讲，转变乡镇政府职能，不能简单地取消乡镇政权建制，而是要限制其行政权力，转变其治理观念，完善其管理方式。在乡村治理过程中，乡镇政府发挥着“上接天气（国家），下接地气（农民）”的作用，各地乡镇政府要充分转变治理理念，扮演好为民服务的角色，适时转变政府职能，创建致力于乡土社会发展的服务型政府。[4]

（二）优化乡村治理结构，建设法治新农村

乡村治理的发展离不开治理主体（基层政府、自治组织和农民）的共同努力，更离不开完善、高效的治理结构。随着社会主义新农村建设的不断推进，传统的乡土社会已不复存在，治理结构的复杂化和农民诉求的多元化使得乡村治理过程中矛盾重重，过去简单的乡村治理架构已经难以适应乡村社会发展的现实。在这种情况下，乡镇干部的腐败堕落、村委会的“黑恶化”和农民的群体性失序交织在一起，严重影响了乡村治理工作的推进。要肃清影响乡村治理正常发展的障碍，必须从根源上调整治理架构，建设法治新农村。

当今，中国农村社会已经成为开放型社会，乡村治理的难度不断增加，传统的二元治理结构在乡村治理过程中暴露出种种问题，如果一味地透支二元结构中治理主体的治理动力，将会适得其反。因此，要跳出二元治理的怪圈，积极探索多元化乡村治理格局。在统筹城乡发展的背景下，来自城市的众多政府机构、经济合作组织、公益组织、非营利机构，甚至具备一定能力的市民都希望帮助农民发展、带动农村进步。那么，乡村治理结构完全可以依托他们的加入而变得更加完善。例如，大学生深入农村的社会实践活动可以帮助农民在短时间内掌握更多新知识；城市医疗队伍定期下乡义务诊疗不仅可以使农民获得优质的医疗服务，还能促进乡村医疗队伍的建设；科研院所与农民合作生产有利于农业新技术的推广等等。在一些经济发达的农村，这样的开放型多元治理结构已经初显成效，可以预见，未来的乡村治理结构一定是开放型的、多元化的。

（三）加强农村金融改革，重构农村金融体系

在乡村治理过程中，金融体系的构建为其提供了强有力的服务支持，但我国农村目前的金融体系发展仍然相对落后，无法满足新农村建设的需求，因此，应当结合农村金融机构的自身发展特点建立良好的农村金融环境，构建完善的金融服务机制，将商业性金融机构、政策性金融机构、合作性金融机构以及民间金融机构有机地结合起来，使资金网能够全面覆盖，在金融方面为新农村的建设提供有力的支持。

在我国农村金融改革过程中，应考虑到民营金融机构的灵活性强、成本低等优势，制定严格的从业条件、放开市场准入机制、健全完善管理办法。第一，制定严格的从业条件。金融行业是一个高风险行业，设立严格的民营金融机构准入条件对机构自身和村民双方均起到保护作用，一方面是确保金融机构具有足够的资金维持日常的资金运转，并同时具备一定的保证金以备特殊情况的应对；另一方面要对从业人员制定严格的从业条件，在具有金融知识储备的基础之上，应更重视其职业道德的培养。第二，放开市场准入机制。对符合准入条件及从业条件的机构和人员，应给与政策上的支持，并鼓励其尝试金融创新发展，寻找出更适合本地区的金融发展之路。第三，建立健全完善的管理办法。应加强对金融机构及金融从业人员，特别是管理层人员的监督管理，杜绝权钱交易、寻租等情况的发生，将重点放在规范金融市场秩序、允许适度竞争、建立有效率、有活力的开放市场上，为农村地区提供分散的、多样化的金融服务支持，缓解我国农村金融制约，促进农村经济的大踏步发展。

（四）加强社区文化建设，提升农民公共意识

如今，我国已步入社会转型的阵痛期，在经济发展、文明进步的同时，各种文化交织碰撞，这种现象在农村社区表现得尤为明显。新中国解放前，农村文化具有鲜明的封建色彩，延续了数千年的乡村传统文化牢牢地控制着广大农民。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，社会主义市场经济的发展不断冲击着传统的乡村文化，农民的价值取向呈现出多元化发展趋势。在乡村社会人口流动日益频繁的今天，各种文化背景下的农民集聚在同一个社区。乡村文化繁荣的另一面是农民价值观的混乱，一方面传统乡村文化正在解体；另一方面能够适应乡村社会发展的新文化体系亟待重构。因此，加强农村社区的文化建设显得极为迫切。

在农村文化大发展、大繁荣的背景下，建设农村文化体系的出发点和着力点就是提高农民的公共意识。众所周知，如今的乡村社会不再是封闭的社会，农民的文化需求更加多样化，而乡村社会的自治特质又增加了农村文化建设的难度。因此，必须提高农民的公共意识水平，让他们摒弃不合时宜的旧文化观念，树立适应时代发展的价值观。乡村社会的自治特质决定了农民之间在文化上必须形成一个具有合作精神的共识——封建、自利的旧文化应该被开放、互动的新文化所取代。[5]

总之，乡村治理工作的进行必须符合中国社会发展的宏观趋势，同时还应适合我国乡土社会的微观环境。

［1］党国英.取消农业税背景下的乡村治理[J].税务研究，2005（6）：38-39.

［2］徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997：22.

［3］赵树凯.乡村治理：组织和冲突[J].战略与管理，2003（6）:110-112.

［4］王艳敏.转变乡镇政府职：构建农村和谐社会的着力点[EB/OL].（2013-09-10）[2006-06-02]http://theory.people.com.cn/GB/41038/4428140.html.

［5］田会冬.当代中国乡村治理研究——以江浙地区为例[D].广东：广东海洋大学，2010.

［责任编辑：姜国峰］

On Developing Tendency of Rural Governance in China

FENG Shi-gang,YANG Sai
(Marxism College,Hebei Industrial University,Tianjin 300401,Chian)

Rural development has always been the important factors that affect China's national development,especially after the founding of new China,the rural governance of the CPC central committee attaches great importance to,after half a century of exploration,rural governance work obtained rich experience in the theory and practice.Understanding the change of the rural governance logic,insight into the development direction of rural governance,help to build a new socialist countryside work smoothly.Complex in the rural society in our country,also cannot find an universal adaptability of rural governance model.However,the future development of rural governance model should have the transformation government function,optimize the governance structure,reconstructing the rural financial system and promote public awareness of farmers toward.

reform of rural system;new rural construction;rural governance

C916；D422.6

A

1007-5674（2014）01-0089-03

10.3969/j.issn.1007-5674.2014.01.020

2013－11－30

冯石岗（1955—），男，河北冀州人，河北工业大学马克思主义学院教授，博士生导师，研究方向：哲学，科学技术社会；杨赛（1986—），男，山西大同人，河北工业大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：中国特色社会主义理论与实践研究。