长吉图区域合作下地方政府治理创新机制探析

常志军

（吉林师范大学管理学院，吉林四平136000）

长吉图区域合作下地方政府治理创新机制探析

常志军

（吉林师范大学管理学院，吉林四平136000）

新经济条件下，在东北老工业基地建设取得可喜成果的时候，2009年，国务院批复了《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》[1]，标志着长吉图经济区正式纳入国家战略管理的范畴。规划纲要首先就图们江流域进行开发，与原有区域形成了一个统筹规划的新格局。经济区的设立对吉林省来讲无疑是一个难得的机遇，也必将会对吉林省的社会、经济发展产生积极的影响。由于我省边境地区经济总量的局限，产业竞争力弱，人口分散等问题对支持东北亚区域合作开发产生制约瓶颈，而《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》的设立也为其打下一个良好的基础并具有平台作用，这为加快经济区改革开放及今后的发展提供了有效支撑、意义重大。纲要中关于如何界定长吉图三方政府的角色，强化政府间跨区域的合作发展，成为经济区发展、建设的先决条件。本文拟从几个方面进行分析，试图有所创新，为吉林省经济发展增添活力。

长吉图；区域；一体化；战略；创新

在新经济大背景下，区域发展与合作己是大势所趋，区域合作与发展承载着经济的发展，必将成为重中之重。《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》的设立是我省经济发展的一个重要里程碑，对于地方政府来讲它既是机遇同时也面临巨大挑战，成为地方政府不得不做的一道选择题，在这个十字路口选择一个合适的方向无疑是一个大考。区域合作与发展是经济区发展的必经之路，应该强化地方政府间的合作，达到区域资源配置，优化走向治理区域的结果。长吉图开发开放先导区的设立既面临机遇也受到来自各方面的挑战。

一、基本状况[2]

长吉图先导区位于吉林省中东部地区，是中国唯一的沿边近海地区。从区位空间来看自然条件优越，地理位置极其重要。它位于新欧亚大陆桥的中心，同时也是东北亚区域的核心，同时长吉图开发开放先导区，图们江是我国内陆进入日本海最近的水上通道，珲春市北与俄罗斯海参崴自由经济区、南与朝鲜罗先自由经济贸易区相邻，与日本海最近点只有十五公里左右，周边二百公里范围内，分布着周边国家的大小十多个优良港。从地理位置来看长吉图先导区南部方向与我们国家的辽宁省相邻，北部与黑龙江省相连，东部是外蒙古与俄罗斯的远东[3]。这一地区具有比较高的区位发展优势，是吉林省经济发展“中心”，与哈大齐工业走廊带、辽宁沿海经济走廊成为东北老工业基地发展的驱动力，与国外的蒙中大通道与日本海联运，对于东北亚经济圈的发展起着非常重要的作用。长吉图经济区的规划范围包括：省会长春、德惠、九台、农安和公主岭；吉林，蛟河和永吉；延边等市县，涵盖三个地区。经济区面积约73000平方公里，占吉林省总面积的39%；经济区人口1095万，占全省总人口的40%；经济区GDP占全省的百分之55%以上。大型城市2个，9个中小城市，179个镇，城镇化率达57%。

二、长吉图区域合作下地方政府治理创新机制现存问题分析

无序竞争是导致长吉图地区政府治理创新机制难的问题之一。和全国的大气候一样，长吉图开发开放先导区由于体制的原因，地方政府经济现象突出，GDP经济盛行，地方政府及其领导者热衷于GDP经济，由于利益的追逐与所在地区的经济捆绑在一起，区域内的地方政府对经济的参与程度空前高涨，加之政绩的趋使，决策过程中往往缺乏理性的判断和客观实际的分析。为本地区政府也好，个人政绩也好，利益的趋使而争投资、拉项目，急功近利现象突出表现就是对外实行地方保护主义，设置层层门槛以及种种经济的和行政的壁垒来维护本区域的利益，对内则忙目冒进。恶性竞争和非理性竞争现象严重制约了经济区经济的发展。由于自身的利益趋使，加之制度保证缺失，必然形成个自为政，难以合作局面。区域内的长春市、吉林市、延边州的行政区划下又存在很多县、市，由于基础差且分散也很难形成合力，只是尽可能完成上级分配下的GDP任务而盲目要项目，没有考虑当地的自然及文化而缺乏特色[4]，无序竞争严重。

行政壁垒是导致长吉图地区地方政府治理创新的又一难题。长吉图区域内由于历史及体制的原因行政壁垒、地方保护严重。主要表现在以下几个方面：首先是地方政府经济行为严重；其次是生产要素流动不畅；第三是区域内产业结构配置重复；其四是经济中心和行政中心重叠；第五是重中心轻周边，表现最为明显的“行政区经济”现象。而“行政区经济”现象的主体就是地方政府。区域内的地方政府是主宰区域的主体，因为地方政府影响经济，地区的全面协调发展成为一纸空文，地方政府为了维护自身发展而盲目做大，往往是大而全、小而全，社会资源的浪费已经成为必然结果。区域内的地区政府就把全部注意力都集中到经济的支柱产业如汽车、化工、生物制药、光电技术等。资料表明，在长春市仅药厂就10多家，吉林市也紧追其后，延边朝鲜族自治州也有同样的现像。每家药厂又是全套的产业链环，重复建设严重。一个国际汽车博览会长春举办，吉林市也不甘落后，汽车产业园区两市都同样建设。近在咫尺的长春与吉林重复建设严重，定位相同，功能差不多，而政府要进行大量投入，浪费现象惊人。比较严重的产业同构问题在经济区内普遍存在。更有甚者，区域内的县级市也要申请汽车、生物制药、化工等产业项目，也不管自身有没有能力承担与建设。城镇乡村也是功能雷同，其结果就是内耗加剧，GDP虚长，效果却很难达到要求。以利益竞争主体为己任的地方政府，为了自身利益就会通过各种方法和手段进行市场封锁，阻碍市场要素的跨行政区流动，区域内统一市场的形成就成为一纸空文。由此可见，长吉图经济区的政府在各自发展上缺乏沟通，只是追求简单的完整，而不是寻求合作，经济区的协调发展受阻。在面对个自利益时候，个体至上行政协调机制没有了，交流的平台没有了，资源配置受到很大的制约。

协调机制不充分是阻碍地方政府治理创新的第三个难题。在自身利益的驱使下，区域协调往往是空中楼阁，而跨区域合作又需要一个协调机制，但长吉图开发开放先导区目前并没有设置。而且省直部门与地方政府级别相同，所以在协调地方政府之间的问题和矛盾时并不具备权威性，经常出现拖拉扯皮现象，职能的实现很难达成。常设机构的缺失，往往使得问题不能有效、及时的解决。政府部门只是形式上的响应上级的号召，很难有权威性，更谈不上具有强制约束的法律效力。长效管理机制没有，专人或者专门机构负责没有，实质性的问题进行解释和解决没有，当然也不存在切实可行的办法和管理机制实施监督区域合作的进程，流于形式的，多而实际应用的少。

地区间的经济差异过大对地方政府治理创新影响较深。经济区所在的吉林省是我国农业大省，与发达省份相比经济落后，省内地区之间的发展又i平衡。省会城市长春无论在经济、政治、文化上都都高度集中，作为省内第二大城市吉林市在现代化水平，经济总量和人文环境方面都不能与之相比。其它地区的差距就更大。在政府财政收入上长春最多，从生产总值来看是吉林地区的一倍多，是延边地区的六倍多，国内生产总值是吉林地区的一倍多，相当于延边州的三倍，巨大的经济反差使得区域内发展的平衡受到破坏，对地方政府治理创新影响较深。

长吉图区域周边国际环境的复杂性对地方政府创新机制的形成提出挑战。长吉图地区的发展是我们国家的区域发展战略，同时也是联合国图们江区域发展战略的重要组成部分，对这一地区的经济发展有着深远影响的莫过于国际环境的状况，特别是东北亚的经济状况。长吉图所在的图们江区域的政治经济发展总量不足又很不平衡，和发达国家和地区有很大差异。究其原因是多方面的，如多元的文化背景、繁复的国际政治因素等。近年来，中日关系、中朝关系、中俄关系、朝韩关系、中蒙关系等都是山雨欲来风满楼，如果处理不当就有可能出现问题，这一地区的开发有二十年左右的时间，时间虽不短，但真正落实却很不到位，由于周边政治、经济、文化、种族等因素的复杂性加之这一区域中国家之间的行政协调机制也不够健全，无形中会影响区域内的机制创新。

三、长吉图区域合作下地方政府治理创新机制的思路和设想

制度创新要从区域地方政府职能的转变上做文章。转变政府职能是改革的需要，经济区的发展自然不能例外。地方政府对地方企业的干预，就像是一个小脚的婆婆对企业指手画脚，容易造成地方市场分割和地方保护。要让区域协调发展，区域内的地方政府绝不能直接干预，应该让企业的直接干预进行一个华丽的转身，变过去的干预为服务，一改过去的恶性竞争，为地方政府间的竞争、合作创造一个良好的行为环境。要做到这一点，政府职能的转变势在必行。如果还是一如既往的走老路，那么要遏制同类事件的发生就会成为一纸空文。所以手术必须到位，一是让位于市场，二是培育多元化的市场投资主体，让竞争成为主旋律，三是政府找准自己的位置，竞争利益逐渐让位于市场，履行监督、调控和服务的职能。

制度创新，完善区域发展的统一规划体系。长吉图经济区是大战略，其发展的宏伟蓝图就是区域规划，区域经济规划是大战略，战略是与战术连在一起的，它是一个统筹规划。合理的区域规划与产业布局、综合竞争力的提升、整个区域的协调发展、终极目标的实现联系紧密。利益关系是区域内问题的关键，当利益调节机制运作恶化时，就会出现一些问题，有时还可能出现一定程度的倒退。合作的出发点是区域资源共享，如果产业布局与产业分工合理，那么就会形成优胜劣汰的局面。在区域内建立一个利益补偿机制和利益协调机制是非常必要的，这样一个机制的建立能够从根本上对各方利益进行平衡，描绘出区域协调发展的效果图。

区域的协调发展，组织结构是制度保障。区域内政府可以尝试通过构建地方政府间合作组织来解决区域经济中各地方政府间现存的各种问题，建立起一个跨区域合作组织。地方政府作为区域合作组织的主体，在满足区域经济发展要求的同时，也要达到最终的结果。要达此目的，中央政府要提供良好的行政环境，各地方政府自身也要完善。区域政府机构创新成为有效载体，科学合理的区域组织管理机构是必要保障。

建立一套完整高效的区域协调机制[5]。长吉图经济区的发展除机构的保障之外，机制尤为重要，因此要建立一套完整高效的区域协调机制。在区域规划的基础之上，地方政府间要加强合作，统筹长远规划，区域分工明确，建立有效的协调机制。长吉图区域内由于各地区的地理位置、资源环境、经济总量和规模、发展潜力上都有一定的差异，区域利益协调、整合区域优势就是一个首要的选择。另外，在区域规划的基础上也要打破传统的地方保护，区域经济发展替代行政，具有约束力的协调机制得以实现。一个有效管理机构既能有效地减少地方保护，也可以从根本上解决行政分割，优化产业结构，使得区域内的产业健康发展[6]，优势项目得以保持，规章制度得以监督，使得区域运行平稳。

以市场为导向，建立区域地方政府间的价值链利益关系。长期制度原因，长吉图区域内行政壁垒，地方利益不能很好的理顺，价值链管理是一个切实可行的好方法。所谓价值链是企业从原材料开始到产品成品经物流配送最终到用户手中的过程中，“所有增加价值的步骤”有组织的一系列活动过程。价值链管理就是改变作业管理策略，将组织调整到有效和高效的战略位置，以利用产生的每一个竞争机会。在价值链管理中，价值做为有效沟通媒介，其最终客户掌握着绝对权力并定义什么是价值以及价值是如何制造提供的。通过价值的形式把区域内的各级地方政府连接起来，建立利益共同体，是区域长期协调发展的保证。

四、结论

21世纪是竞争的世纪，在经济发展的大趋势下，各个国家和地区如何加强区域合作，创新管理机制迫在眉睫。笔者通过以上分析得出以下结论：首先，制度创新，从区域地方政府职能转变下手。地方政府由于利益原因，基于职能定位欠缺，服务意识差，加之各自的集团小利益，联合服务意识必须建立。其次，制度创新，完善区域发展的统一规划体系，地方政府间存在着密切的经济及合作关系。各种合作及联系都是以区域利益的最大化为目的，都是以制度创新为手段，都是以优化经济产业结构为主要方法，以竟合为主要形式而成为制度创新的必要条件。第三，构建地方政府协调机制是经济发展的必然要求，同时也是区域发展的唯一出路，对于发展科学发展观的构想有一定的意义。构建地方政府协调机制要从组织、市场和制度层面来宏观把握，也要满足一定的设计原则和构建条件，进行合理优化。第四，树立以市场为导向的方针，建立区域地方政府间的价值链利益关系，区域内地方政府协调机制才能顺畅。第五，区域机构创新，建立一套科学合理的区域组织管理机构。区域内政府可以尝试通过构建地方政府间合作组织来解决区域经济中各地方政府间现存的各种问题，建立起一个跨区域合作组织。地方政府作为区域合作组织的主体，在满足区域经济发展要求的同时，也能达到最终的结果。地方政府发挥区域的主体优势，使得区域经济合作实现新突破，使得长吉图区域经济步入健康发展快车道。

[1]中国图们江区域合作开发规划纲要.以长吉图为开发开放先导区［N］.人民日报，2009-11-25（5）

[2]2010年图们市人民政府工作报告［EB/OL］.图们市人民政府网.http://www.tumen.gov.cn/board.php?board=yang⁃guang_niandu＆act=view＆no=38.

[3]孙守朋.改革开放以来长吉图区域文化发展成就[J].吉林师范大学学报：人文社会科学版，2012(3)：16-19.

[4]赵松淑.延边朝鲜族自治州特色主导产业的发展战略[D].北京：中央民族大学经济学院，2004.

[5]黄振，张大成.浅论东北老工业基地的区域合作问题[J].辽宁工业大学学报，2008(10)：25-27.

[6]吉林省政府公务网.中国图们江区域合作开发规划——以长吉图为开发开放先导区[EB/OL]http://www.jl.gov.cn/kzgn/yxgg2/201012/t20101206_915764.html.

［责任编辑 姜国峰，校对 冯立荣］

Analysis of Local Government Govern Innovation Mechanism in the Changjitu Regional Cooperation

CHANG ZHI-jun
（College of Management,Jilin Normal University，Siping，Jilin136000，China）

Under the new economic conditions and achieving gratifying results in the construction of the Northeast Old Industrial Base,the State Council approved the Cooperation in Tumen River Area Development Plan-Taking Changjitu as the Forerunner Area in 2009,marked the Changjitu Economic Zone was formally incor⁃porated into the national strategic management category.Firstly,the Planning makes the development of Tumen River Basin,so formatted of a new pattern of overall planning with the original region.The establishment of the eco⁃nomic zone of Jilin Province is a rare opportunity,will also have a positive impact on the social,economic develop⁃ment in Jilin province.Since the total amount of the border area of our province economic is limit,industry competi⁃tiveness is weak and scattered population,which is the bottleneck for supporting Northeast Asia regional coopera⁃tion and development.But the Planning is to lay a good foundation and platform.To speed up the reform and open economic zone future development provides effective support.On how to define the Changjitu three party govern⁃ment role compendium,strengthen inter regional cooperation and development between the government,become a prerequisite for the Economic Development Zone construction.This article carries on the analysis from several as⁃pects,tries to innovate,adding vitality to the economic development of Jilin province.

Changjitu;region;integration;strategy;innovation

C93-0

A

1007-5674(2014)02-0094-04

10.3969/j.issn.1007-5674.2014.02.022

2014-01-15

吉林省社科基金资助项目（编号：2011b121）

常志军（1962—），男，吉林榆树人，吉林师范大学管理学院副教授，研究方向：人力资源管理。