异地高考研究述评*

2014-04-17纪艳云马丽娜

教育与考试 2014年3期

纪艳云马丽娜

异地高考特指外来务工人员随迁子女在流入地接受义务教育后就地参加高考。外来务工人员随迁子女的流动分为省内流动和省际流动，而全国大部分省份实行高考分省命题，省内流动不涉及教材和考试内容的不同和流入地与流出地考生之间的录取指标之争等问题。异地高考是拥有高级中学学籍的学生跨省份、跨户籍所在地，取得高考所在省市及自治区的考生资格，且以当地考生身份参加当地高考，并享有与当地考生同等和平等高考权利、义务的一种高考制度。〔1〕异地高考作为当前教育领域研究的热点，其文献数量已较为可观，按照主题可以划分为六个主要方面。

一、异地高考政策的背景梳理

政策的制定并不是随机的行为，而是有着明确的目标导向的。〔2〕异地高考正是基于当前的社会背景，旨在解决随迁子女在流入地如何参加高考的问题。学者们普遍认为异地高考是伴随我国转型期而特有的问题。从20世纪末以来，我国的经济体制开始由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这一转变致使社会方方面面都发生了巨大的变化，而因社会配套制度的不完善，各种社会问题也接踵而至。异地高考正是伴随我国经济社会发展、人口大规模流动而产生的一个新问题。异地高考有利于满足流动人口子女异地求学、升学的诉求，保障随迁子女受教育的连续性，维护考生的平等受教育权。

张建运用多源流理论对异地高考政策的议程设置机制进行了深入的剖析，他认为异地高考的问题源流是户籍制度的规制与“两为主”政策的执行。〔3〕2001年“两为主”政策的出台，为外来务工人员随迁子女享受义务教育的权利提供了政策的保障。随着流动人口及其随迁子女在流入地工作、学习年限的增加，在流入地完成义务教育的学生人数不断增多，而在分省命题、分省录取的高校招生考试制度下，随迁子女升学考试问题日益突出，民众纷纷向教育部上书建议高考改革“破冰”，异地高考问题也不断升温。“异地高考”一词最初于2003年见于报端，后于2008年“两会”上被人大代表提出，方才逐渐进入公众的视野。此后，关于异地高考的讨论此起彼伏，各相关利益群体间的矛盾也不断激化。异地高考事关教育公平和社会公平，涉及众多人的切身利益，备受社会各界关注的同时，也引起了相关部门的高度重视。

2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部、国家发展与改革委员会、公安部和人力资源社会保障部的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确规定做好进城务工人员随迁子女升学考试工作的主要原则，要求各省、自治区和直辖市人民政府因地制宜地制定进城务工人员随迁子女升学考试的具体政策，并于2012年底前出台方案。〔4〕随后，各地陆续颁布了异地高考方案，异地高考改革就此拉开了帷幕。

二、异地高考相关概念的辨析

异地高考是不是异地借考？异地高考是不是变相的高考移民？针对这些问题，有关学者进行了详细的辨析。异地高考考生享受与流入地考生同等的考试和录取机会，不同于以往的异地借考。异地借考是指长期在非户籍所在省的工作人员和随迁子女，需要在当地借考的，只要两地试卷相同，则可在当地考试，学生需提供户籍证明向省级招办申请。〔5〕理论上异地借考为随迁子女就地高考提供了便利，而在目前全国大部分省份自主命题、各省份考卷不一的情况下，异地借考在一定程度上失去了其现实意义。

此外，异地高考也不同于高考移民，有学者对两者进行了比较。李丙龙从原因与目标、所属社会阶层、流动方向、各利益主体和公共政策等方面对异地高考与高考移民进行了差异分析，还从制度变迁的视角对两者的共性进行了探讨。〔6〕他认为高考移民与进城务工人员随迁子女，都是在特定的政策和社会环境下催生的两大群体。前者是高考价格差和市场不均衡刺激下的自然“理性”选择，是社会与国家之间的利益博弈；而后者的异地高考需求是社会经济活跃，人口流动频繁背景中的必然选择和社会公平正义必须观照的问题。〔7〕高考移民是违法的，国家法律强令禁止的；而异地高考是合法的，有国家相关政策的扶持。两者都是为了寻找有利于自己的高考权利和机会，摆脱不利的教育困境和获取优质教育资源。在我国高等教育资源分配不均及高考户籍制度的严格控制下，高考移民现象是“理性经济人”为了提高接受高等教育机会的一种趋利性的选择行为。

异地高考和高考移民虽然是近些年出现的现象，但在我国古代早有雏形。刘希伟等学者对我国古代科举制度进行考察后发现“异地高考”由来已久，我国明清时期就对“冒籍跨考”现象实行过高压“封堵”，但“冒籍跨考”现象却屡禁不绝。〔8〕介于异地高考与高考移民之间的“千丝万缕”，在全力推进异地高考的进程中，各地在逐步降低异地高考的门槛时，新一代“高考移民”的规避是其面临的首要问题。

三、异地高考本质的探讨

既然异地高考不同于高考移民，那究竟是何问题？由何引起？根源在哪？对这些问题的清晰认识有助于异地高考问题的妥善解决。地区间人口流动频繁和人际交往规模的扩大是导致异地高考出现的现实原因。多数学者认为异地高考的根源在于高考户籍制度。自高考制度恢复以来，高考考生只能在户籍所在地参加高考和录取。高考制度与户籍始终处于一种紧密“捆绑”的状态，户籍成为分配高等教育资源和招生录取计划的重要因素和依据，“高考户籍制”成为中国高考最为显著的制度属性之一〔9〕。

异地高考正是基于我国国情所特有的。因国外大学入学考试不存在与户籍捆绑，也就不存在所谓“异地高考”的问题。高考报名与户籍相“捆绑”的这一规定基本上堵塞了进城务工人员随迁子女在流入地参加高考的路径，而随着进城务工人员规模的壮大，其子女在流入地参加高考的问题日益迫切。除了户籍制度对高考制度的绑定外，翟月玲认为异地高考政策的根源主要还有两个：一是优质的高等教育资源的区域配置不均衡；二是省际间优质高校高考招生分数线高低差别大。〔10〕她还认为人们之所以选择异地高考，很大程度上在流入地参加考试和录取能大大增加高等教育入学机会，并能更好地享受优质高等教育资源。由于户籍所在地的省份不同，考生在高考录取中有着截然不同的录取分数线和录取机会。户籍不在同一个省区，在享受教育资源和升学机会上也有着不同的待遇。另一方面，无论是地方院校还是部属重点大学，在招生名额分配时都带有一定的地方倾向，在本地的招生计划均高于在其他省区的招生计划，虽然这些现象违背了考生拥有平等地接受教育的权利原则，但短期内还是作为一种现象而存在。

作为一项教育公共政策的异地高考，余乐等人认为其解决的是城市流动人口平等受教育权的利益诉求问题，具体来说是解决外来务农人员随迁子女异地高考的合理性、协调性和公平性，以达到教育面前人人平等的目的，应以“以人为本”和“公共性”作为异地高考的价值取向。〔11〕

四、异地高考方案的评价与研究

目前，除西藏自治区以外的各省份均已公布了异地高考方案。各地依据城市公共基础设施和教育资源承载能力，根据进城务工人员在当地居住、就业、纳税、缴纳社会保险等的情况，以及其随迁子女在当地连续就学年限等情况，制定具体政策规定及相关配套保障措施。继各地异地高考政策的出台，2013年12个省份共有4400名异地高考考生，2014年28省份共有5.6万名异地高考考生。

从各地政策开放的时间来看，大部分省份从2013年起实施，并且是“一步到位”。北京市和广东省的异地高考政策也是从2013年起分布实施，这两地都是人口流入大省，由于当地情况较为复杂，政策制定者的态度也更为谨慎，采取分步实施的策略，学界普遍认为这不失为一项良策。从各地设置的门槛来看，人口输出大省和考试大省制定的条件比较宽松。相比而言，人口输入大省制定的条件比较严格，如北京、上海和广东的门槛较高，除了对随迁子女在流入地的学籍和就学年限有要求外，还对其父母的职业、住所和社保缴纳等情况有要求；而宁夏和甘肃等省份，因其经济发展和教育水平较落后有倾斜性的保护政策，造成这些地区的高考录取率较高，易招致高考移民的涌入，因此这些地区的异地高考方案门槛较高；而像山东和江西等高考大省，对随迁子女父母的职业、住所和社保都未作要求，随迁子女学籍达到一定要求，即可就地报名参加高考，并享受与江西省户籍考生相同的招生录取政策。

针对各地设置的异地高考门槛，纷纷有学者对此进行解读。李经威和谢云等人认为上海等地的异地高考方案仍然是“换汤不换药”，继续将子女的受教育权利和父母的身份地位捆绑在一起。〔12〕还有学者认为，大部分外来务工人员难以具备上述条件，政策沦为“拼爹游戏”，有违政策的设计初衷。因北上广等流入聚集地设置的异地高考高门槛，北京大学法学院教授张千帆作出了北京交了“零分答卷”和上海“不及格”的评价。异地高考关乎外来务工人员及其子女的切身利益，充分了解他们的利益诉求及建议显得尤为必要。冯帮和崔梦川通过调查发现，农民工群体对异地高考政策了解程度低，并且认为准入条件不合理，该政策不能很好解决当前高考公平问题。〔13〕

五、异地高考问题的复杂性剖析

从异地高考政策的实施状况来看，各地政府对政策响应的积极性不高、政策的进展缓慢、惠及人群较少。之所以会出现这样的结果，在于异地高考是对高等教育资源的再次分配，难以协调各利益相关者的资源分配；同时，各地相应的配套制度改革的滞后，难以跟上异地高考改革的步伐。陈斌〔14〕、郭振伟〔15〕和许衍琛〔16〕对异地高考面临的困境及实施过程中的阻力进行了深入的分析，他们都谈到异地高考涉及资源配置、人口政策、户籍管理、社会管理、财政体制和教育体制等，其不单是一个教育问题，也是个复杂的社会问题，在推行过程中面临着许多现实困境。陈立鹏和郭晶认为异地高考的执行过程中存在的问题有：本地考生与随迁子女之间的矛盾；“高考移民”的隐患；易引发权钱交易等腐败行为；单边政策突进的局限。〔17〕流入地考生的利益、录取指标的分配、高考移民的规避、权力寻租的杜绝等都是异地高考要直面的问题。

异地高考是“牵一发而动全身”的制度，片面强调异地高考改革而缺乏相应的配套制度，会导致执行过程中出现摩擦和冲突现象，这必然会削弱政策的有效性实施。多数学者谈到异地高考缺乏顶层设计，各项配套措施没有及时跟进，才导致异地高考的推进举步维艰。

学者们在谈及异地高考的复杂性时，都避不开对其公平性的探讨。“破冰之举”的异地高考作为一项便民政策，对促进教育公平具有十分重大的意义。异地高考主要涉及教育公平中的两大方面，即考试公平与区域公平，而考试公平问题和区域公平问题一直是我国考试制度的两难选择。李佳认为异地高考具有重新阐释考试公平与区域公平的重要意义，异地高考不仅能防止地区歧视拉大区域间发展差距，而且有利于招生时的择优录取，确保所有考生考分实际意义比较的公平性；她认为长久以来，我国考试制度都更加倾向于维护区域公平；异地高考政策的出台，有助于打破高考高地与洼地之间的壁垒，维护考试公平；但是同时又存在形成教育中“马太效应”的隐患，影响区域公平。〔18〕开放异地高考会将高等教育资源有限地区的考生吸引到高等教育资源丰富的地区，不仅可能阻碍流出地教育的发展，同时加重了流入地的额外教育负担，如为满足额外增加的教育需求，甚至要到异地去寻求教师资源。这样一来，人口输出地省份的基础教育则可能进入恶性循环。这样的循环，会导致教育任务的不良集中和严重倾斜，造成教育上的“马太效应”，从而加剧教育的区域公平问题。异地高考有助于打破高考高地与洼地之间的壁垒，维护考试公平；但是同时又存在形成“马太效应”的隐患，影响区域公平的实现。

六、异地高考的路径选择

异地高考问题如此复杂和棘手，今后该何去何从？学者在准入条件制定、教育资源的分配、户籍制度改革、高校招生制度改革等方面提出了诸多建议。在准入条件的制定上，各地鉴于城市公共基础设施和教育资源承载能力等，对进城务工人员在当地居住、就业、纳税、缴纳社会保险等的情况，以及其随迁子女在当地连续就学年限等情况有所要求，制定具体政策规定。有学者认为准入条件是异地高考政策的核心，今后要广泛征求民意，科学设计异地高考的准入条件〔19〕，这主要考察考生在当地的学习年限；同时，开放时间应尽可能提前，以惠及更多的随迁子女；加强异地高考政策执行情况的监督与评估，充分发挥社会监督的作用，新闻媒体及时跟进政策落实情况，确保政策执行过程公开、公正、透明，使公众清晰掌握即时动态，能够及时反馈意见信息，督促政策正确执行等。以上建议仅针对政策而言，但未触及问题的本质，问题难以得到根本性的解决。

学者们普遍认为异地高考问题是教育资源分配不均衡以及高考招生制度的不完善所造成的历史遗留问题，最长远且最根本的办法在于均衡分配优质高等教育资源、科学布局和规划高等教育的发展；杨东平认为，异地高考所要改变的是现行的与户籍制度相捆绑、分省定额的高校招生制度；〔20〕此外，熊丙奇认为只有打破集中录取，切实推进自主招生改革，才可能逐步取消高考报名的户籍限制。在高校自主招生中，可取消户籍限制，考生在全国任何地区都可报考，学籍只是作为录取的一个参考因素，〔21〕高考和户籍就可以松绑。与此同时，有学者建议在学籍管理上，鉴于随迁子女的流动性特点，建立全国性的电子学籍管理系统，即可对随迁子女学籍的管理实现信息化和动态化。针对异地高考中如何确定异地高考生所占用的指标这一问题，少数学者提出并论证方案。其中，郑思、郑鹏等人认为异地高考生在政策制定上处于弱势地位，异地高考方案与他们的期望产生较大的差距，为平衡高考中各方的利益，应通过预留高考指标以化解异地高考新政中的利益冲突，从而推进教育公平。〔22〕

七、总结与反思

对目前所搜集的异地高考相关文献进行筛选后发现异地高考问题的研究起步较晚，文献数量较为可观。其中，2003—2009年每年有少量关于异地高考的文献，而2010-2013年相关文献的总数量急剧攀升。即便文献数量增多，但文献大多是重复研究，缺乏新颖性。有关异地高考的文献以新闻报道、媒体资讯和时事评论居多，学术论文偏少。

综观目前的研究文献，可以发现其大多是停留在泛泛而谈和粗浅的讨论层面，大多缺乏相关的理论作为支撑，有的见解带有一定的片面性，相应的部分对策和建议也难免因缺乏可行性和操作性，而流于空谈。文献作者以记者和行政人员居多，学者偏少。学者的学科背景以社会学、管理学和经济学偏多，而具教育学科背景的较少。从研究方法来看，目前的研究主要采取的仍是经验归纳、思辨研究和理论分析的方法，只有为数不多的采取了调查和访谈等实证研究方法。从研究的深度和广度来看，绝大多数研究仍停留在讨论和一般理论描述层面，或者从利益相关者的角度对异地高考提出各种各样的看法、观点和建议，缺乏运用系统性的理论和框架在理论和实践层面上对异地高考进行调查、分析和论证，而且诸如多源流理论、社会公平符合理论和SWOT矩阵模型等理论和分析框架都是从国外引入，缺乏本土性的理论。从研究的层面上看，大多数研究仅从宏观层面进行粗略探讨，缺乏微观层面的细致研究。从研究的内容上看，大多从异地高考政策的准入条件、现实困境、执行阻力等角度探讨，所提出的对策大多针对异地高考某个方面，而异地高考的推进牵涉资源分配、地方经济、百姓利益、招录指标分配等诸多方面，亟须对相关方案进行顶层设计。

在今后的异地高考研究中，要适当丰富研究方法、挖掘研究深度、拓展研究广度、扩大研究视域，将理论和实践相结合、运用多学科的视角深入分析异地高考，提升改革策略的适切性，推动异地高考问题的有效解决。

〔1〕孙新,杨淑捷.异地高考的合理性与现实性分析〔J〕.教育评论,2013(1):6-8.

〔2〕范国睿.教育政策的理论与实践〔M〕.上海:上海教育出版社,2011:16.

〔3〕张建.我国异地高考政策的议程设置机制分析——基于多源流理论视角〔J〕.国家教育行政学院学报,2014(3):70-74.

〔4〕国务院办公厅.国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知〔EB/OL〕.http://www.gov.cn/zwgk/2012-08/31/content_2214566.htm.

〔5〕马扬.异地借考:高考新政有多少实惠？〔J〕政府法制,2009(14):24-25.

〔6〕李丙龙.高考移民与异地高考的差异分析〔J〕.教育评论,2013(3):48-50.

〔7〕李丙龙.高考移民与异地高考的共性分析——制度变迁的视角〔J〕.教育学术月刊,2013(7):33-35.

〔8〕〔9〕刘希伟.“高考户籍制”的历史镜像、现实困境与反思〔J〕.国家教育行政学院学报,2011(11):57-61.

〔10〕翟月玲.“异地高考”的根源、理念探究与对策〔J〕.中国高教研究,2012(7):25-29.

〔11〕余乐,刘佳,于倩倩.异地高考政策的价值取向及路径探讨〔J〕.黄冈师范学院学报,2013(4):122-124.

〔12〕李经威,谢云,李经兴.异地高考的制度困境——以上海和安徽为例进行分析〔J〕.江西教育学院学报(社会科学),2013(4):35-38.