人民银行养老保险基金缺口分析及对策

湛 江 胡 涛

（中国人民银行，北京 100032）

人民银行养老保险基金缺口分析及对策

湛 江 胡 涛

（中国人民银行，北京 100032）

人民银行养老保险自1994年实行系统统筹（以下简称“人行统筹”）以来，经过20年的不断发展，有力保障了广大干部职工尤其是离退休职工的根本利益，为央行履职做出了重要贡献。但也暴露出一些问题，其中尤以近年来频繁出现的基金缺口问题最为突出。

一、基金收支及运行管理模式

人行统筹是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。在基本养老保险缴费方面，由单位和个人按照规定的缴费基数及费率共同缴纳。缴费基数计算原则为：职工个人按上年度月平均工资作为月缴费基数，单位按所有参保职工的月缴费基数之和作为其月缴费基数。其中，职工个人上年度工资收入超过人行系统上年度平均工资300%的，按300%计算；不足人行系统上年度平均工资60%的，按60%计算。缴费费率的执行标准为：分支行及参保事业单位的单位缴费比例为13%，个人缴费比例为4%。

养老待遇方面，分支行及参保事业单位执行机关事业单位的计发办法，直属企业执行国家统一的企业计发办法。

在管理体制上，实行总行、分行或省会中支、地市中支三级管理。基金由总行实行统一管理、专项存储、单独核算。各级统筹机构按有关规定在国有商业银行开设基金专户，利息计入基金。基金结算原则为分级管理、逐级划拨，统筹机构和参保单位之间基金实行收支两条线管理，统筹机构之间基金实行差额缴拨。结余基金按照有关规定用于购买国家债券或存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业以及其他任何形式的直接或间接投资。

当前，人行统筹包括所有分支行及参保事业单位（含中国外汇交易中心和郑州培训学院）、直属企业（含中国印钞造币总公司、中国金币总公司、中国金融电子化公司及其下属企业）。2013年，人行统筹共有2154家参保单位，其中有31家分行或省会中心支行（含上海总部和营业管理部）、312家地（市）中心支行以及1761家县（市）中心支行。

二、基金缺口情况及原因分析

据统计，近10年人行统筹曾出现7次收不抵支的局面，2007年至今则连续7年出现资金缺口。其中2008年由于实施规范津补贴政策导致当年基金缺口大幅增加，虽然2009年基金缺口快速回落，但后续几年也呈快速增长趋势。

从缺口单位来看，2013年全系统36家省级统筹单位共有17家出现基金缺口，且近10年来每年基金缺口单位数量持续增加，其中部分单位已连续10年出现缺口，基金收不抵支已成为较为常见的现象。造成基金缺口的主要原因如下：

一是人行系统赡养率持续攀升。据统计，1995—2013年，人行系统平均赡养率已从11.4%上升至40%，这意味着越来越少的参保在职职工赡养着越来越多的离退休职工，这是加剧基金支出负担的主要原因，也是产生基金缺口的最直接因素。据统计，2013年人行统筹平均参保在职职工为128105人，较2003年的137271人减少了6.67%；平均离退休职工为51286人，较2003年的33524人增长了52.98%；2013年全系统平均赡养率为40%，较2003年的24.42%提高了15.58个百分点。经预测，未来10年每年新增退休人数将持续增长，直至2023年达到最高峰（当年新增退休7329人）后缓慢回落。因此，人行统筹短期内赡养率不断攀升的局面将难以改变。

二是人行统筹单位费率偏低。据人力资源和社会保障部统计，2013年全国参保机关事业单位赡养率为38.88%，单位费率为24.6%左右；同期分支行及参保事业单位赡养率40%，但单位费率仅为1995年财政部核定的13%。因此，分支行及参保事业单位相对较低的单位费率也是导致基金收不抵支的重要原因之一。

三是提前退休人数规模较大。为了调整人员结构、保证人行履职需要，人行分支行自2000年起开始大规模办理提前退休，一度出现当年新增提前退休人数超过正常退休人数的局面。据统计，2001年新增离退休人员3277人，其中提前退休人员1964人，占比59.9%；2005年新增离退休人员3099人，其中提前退休人员1520人，占比49%。近年来，虽然提前退休的规模有所减少（每年300人左右），但每年提前退休人数占全年新增退休人数的比重依然超过10%。通过对部分分支行提前退休人员进行统计，平均提前退休年限为7.53年。由于每提前一年退休，将会带来“少缴一年费，多支出一年养老金”的双重影响，因此提前退休对养老基金造成的压力非常大。

四是基金投资效益低下。根据国务院及财政部的有关规定，人行统筹结余基金只能用于购买国债或储蓄存款。经审计署审计，2005—2011年间，人行统筹基金连续7年算术平均收益率低于同期CPI算术平均数0.45个百分点。造成基金投资效益低下的主要原因是国家对养老保险基金投资的规定过严、缺少政策支持，基金投资效益低也对基金收入产生直接影响。

三、对策及建议

解决基金收不抵支问题最有效的方法就是“开源节流”，不仅要保障基金收入，还要合理控制基金支出，具体建议如下：

（一）开源

一是规范缴费基数，保证缴费应收尽收。由于历史原因以及地域政策的差异，导致部分地区出现实际缴费基数不足的问题，对此应进一步规范缴费基数、加大核查力度，确保养老保险费的应收尽收。

二是提高单位费率，增加养老保险费收入。目前分支行及参保事业单位13%的费率是1995年原劳动部、财政部核定的。但经过20年的发展，人行统筹赡养率已从11.4%上升为2013年的40%，在当前已低于全国机关事业单位平均单位费率的情况下，仍然维持13%的单位费率是难以为继的。

三是积极争取政策，提高基金投资收益。根据国家有关规定，养老保险结余基金只允许购买国家债券或储蓄存款，这是导致基金投资收益较低的根本原因。建议积极与有关部门沟通，争取更多的政策，在保证基金安全的基础上获得更高的收益。

（二）节流

一是控制各地规范津补贴支出。由于津补贴属地差异化的执行标准使其具有较好的支出调节作用。人行统筹应坚持“限高、稳中、托低”的原则平衡各地规范津补贴水平，这既有利于维护系统内公平、减轻基金支出负担，也有利于将来参加机关养老保险制度改革时与地方平稳衔接。

二是严格控制提前退休。控制提前退休既能确保缴费收入不流失，也能减少基金支出。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确表示“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，因此未来延迟退休是大势所趋，人民银行应严格控制提前退休。

（责任编辑 孙 军；校对 YJ，SJ）