问责权法治化:通往法治国家的康庄大道*——读《问责权法治化研究》

尹 权，张炜婕

(安徽大学管理学院，安徽合肥230601)

中国古代素有官吏问责只有依靠法律的依托才能得以实现的传统思想，法家将人的本性归纳为“好利恶害”，认为君主需要根据人性因势利导来治理社会，商鞅说，“人生而有好恶，故民可治也。人均不可以不审好恶，好恶者赏罚之本也，夫人情好爵禄而恶刑罚，人君设二者以御之志，而立所语焉”(《商君书·错法》)。因此秦人对于官员问责的方法是不能仅仅寄希望于仁义道德，更需要体系完备、内容详尽的法律规范加以制约。而当代中国所提出的行政问责制度包括用法律来规制问责权则正是中国传统官员问责思想的传承。

由王平副教授所著的《问责权法治化研究》(光明日报出版社2012版)是正在我国当前问责风暴盛行且问责权缺乏法治化规制的环境下对问责权法治化的基本精神加以阐释和延伸的。全书25万余字分为四章内容，概括之为三个层层递进的论断，一是对当下盛行的问责风暴的根源及其所带来的社会治理危机进行了剖析，指出这种所谓的“问责风暴”应当被合理化解;二是对问责权法治化超越问责行为法治化从而产生的新范式进行了详细缜密的阐释;三是提出构建问责权网状交叉问责循环系统的新型论断，为解决当前问责梗阻提供了行之有效的解决路径。通读全书，笔者认为本著作的编纂无论从理论上还是实践上都有其特有的时代价值。

一、问责新思想，彰显时代新价值

胡锦涛在党的十七大报告中就深刻指出“让权力在阳光下运行”，而达到此目的最根本的方法就是要建立完备健全的权力监督体系尤其是问责体系。在党中央大力推进问责制的感召下，各级政府都陆续展开官员问责风暴以惩治庸政劣政，学术界也随之掀起问责制度研究风暴。2012年11月党的十八大在北京顺利召开，这是我国全面进入小康社会的一次具有里程碑意义的会议，十八大报告中提出了一系列新部署与新论断，其中第一次明确提出“建立健全决策问责和纠错制度”与“建立健全权力运行制约和监督体系”，这是我国政治生态不断走向成熟与责任政府日益形成的标志，是有效推进科学民主决策、强化领导责任、加强党内监督的根本途径。由此可见，我国的问责制度尚没有彻底的建立起来，问责权力更是没能正确的走向法治化道路，要想实现问责制度的完善并且走向责任政府，就必须用严明的法律条款来规制问责权。

十八大会议报告充分体现了党和国家在权力制约和问责纠错以达到惩治腐败问题的决心，问责权法治化已进入不得不提的时代关口，《问责权法治化研究》出版于2012年12月，沐浴十八大顺利召开之春风，领会十八大会议精神之要领，作者提出了问责法治化的社会价值和必要性，他认为“问责权受到制度化制约的必要性怎么高估都不为过，因为任何权力，包括制约权力的问责权都应该被关进法制的铁笼”，这与十八大报告中关于健全问责体系与权力制约的部署是不谋而合的，充分体现了十八大会议精神的号召。笔者认为这本专著的创作对于以后若干年的学术界的问责制度研究和问责制度的实践都具有十分显著的时代价值和开创意义。

二、问责新范式，开阔研究新视野

马克思·韦伯认为，权力意味着在一种社会关系内，自己的意志即使遇到反对也能贯彻的任何机会，而不管这些机会建立在什么基础上。可见，权力是一种实现社会整合的重要工具，但是如果没有法治，执掌权力的人随心所欲的行使权力，权力没有法律的制约就会被滥用。《问责权法治化研究》一书的理论创新之处在于突破了传统的“问责行为法治化”的旧范式，运用法治主义范式锻造问责权，这便是作者所认为的问责法治化的理想模式。毋容置疑，传统范式所认为的只要完成管理权的第一性和第二性义务就能实现问责法治化的观点是具有诸多缺陷的，其中很重要的一条就是管理权如果没有受到“问责权”的有效规制，就会变成“纸糊的枷锁”，因此问责权没有从根本上上法治化，政府一旦失职，问题的根源就难以被发现。新范式“问责权法治化”则转换了一个新的研究方向，从研究“问——政府——责”一行为研究到问责权的研究。

本书首次在学术界提出“问责权”这一范畴，作者从三个方面诠释了它的基本内涵:其一从法治社会的基本结构上来说，问责权是一种监督、规范、制约管理权的公共权力，为构建责任政府与服务型政府提供服务，此为狭义层面上的内涵;其二，除党政机关和代议机关所拥有的标准意义上的问责权外，宪法赋予人民选举、罢免、弹劾、申诉等的政治权力为人民问责权，此为广义层面上的内涵;其三，问责权本身应受到双重义务的制约，第一性义务是及时、高效的追究政府管理的失职行为，第二性义务是当问责权没有被及时有效的行使，也应当承当相应的后果，简而言之，即问责权本身也需要被“问责”。

因而由问责权所设置的第一性义务和第二性义务赋予了“问责法治化”新范式的内涵，即问责权依法“问责”管理权、问责权被“问责”，并且在此基础之上，需建立一个不同问责权相互交叉的网状循环系统，使得不同问责体系相互制约，所有问责权恪遵职守，因此管理权在问责权的有效规制下运行，为服务型政府的完善提供重要保障。这种网状的问责模式的建构不得不说是本书难能可贵的亮点之笔，由此可见，作者这种新范式的提出为学术领域问责制度研究注入了新鲜具有活力的源泉，开拓、丰富甚至更新了我们的研究视野。

三、问责新出路，引领实践新诉求

以2003年“SARS”事件为导火索所掀起的“问责风暴”在社会上不断引发新的治理危机，究其原因不难发现:其一，我国的问责制度尚不完全，且初步建立的问责制度没有与之相匹配法律保障其完善落实，因而导致人民缺少有力、有序、有效的问责渠道，从而选择无序问责的方式逼迫党政机关发动自上而下的同体问责;其二，不断放大乃至井喷的“问责风暴”的盛行让广大人民群众有了参与政治的新的诉求，只有人民问责权以法治化的形式得以落实，人民的诉求才能得到有效回应。

理论的研究终究是为实践的展开而服务，问责法治化是当前中国走出“问责风暴”的最行之有效的也是唯一的出路，这便是《问责法治化研究》赋予问责制度研究在实践价值上的创新所在。作者从问责权的“规定性”和“制约性”两条线路出发，首先肯定了改革开放以来问责权建设方面取得的重大成就，继而发掘了问责权法治化建设所遇到的多方位的梗阻及其原因，而突破这种梗阻的方法之重就在于作者浓墨重彩所描绘的问责权网状交叉问责循环系统。作者从政治、经济与文化三个层面挖掘了三条形成这个系统的新路径:其一，建立问责权网状交叉问责循环系统的关键在于重新定位人民代表大会制度，在镜像论代议制和委托代理论代议制相互协调统一的基础上发展和完善人民代表大会制度;其二，建立问责权网状交叉循环系统的基础在于经济的建设，需在社会主义市场经济的充分发展的肥沃土壤之上，培育契约治理社会，实现人类社会“从身份到契约”的进步，保障人民问责权茁壮成长;其三，建立问责网状交叉循环系统的核心在于理性发展当代中国规则性文化，让德性文化逐步褪去其真理霸主的光环，让社会主义德性文化与规则性文化共生融合，从而培育现代公民精神、推动人民问责权的正当行使。

该书所提出的三个层层递进的论断，彰显了问责权法治化研究所具有的时代价值、理论价值和实践价值，也让我们看到了建立健全的社会主义法治的曙光，若书中的论断都能付诸实践，不仅对我国社会主义法治建设起到了极大的促进作用，而且对社会主义民主政治与社会主义和谐社会的建成提供推波助澜的强大动力。总而言之，问责权法治化是一条通往法治国家的康庄大道，社会主义法治社会终将在党、政府与人民的不断努力与进步中得到实现。