地方政府性债务的风险与管理

北京航空航天大学 蒋 虹 李 冲

一、地方政府债务现状分析

国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年我国地方政府债务至少在10 000亿元以上，李建英(2008)指出“中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手”。2011年国务院决定，由审计署对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。根据《全国地方政府性债务审计结果》(2011年第35号)，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，其中:政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%。

从政府层级看，截至2010年年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32 111.94亿元、46 632.06亿元和 28 430.91亿元，分别占 29.96%、43.51%和26.53%。县级政府债务占到1/4以上，与县级财力普遍较弱的情况相比，县级政府债务呈现出三个特点:一是债务规模大，偿还能力低。县级政府债务主要包括为企业筹资借款和提供担保形成的债务、中小学基建形成债务、行政事业单位基建形成的债务、城市基础设施建设形成的债务等，债务规模往往数倍于年度公共预算收入，债务偿还给财政预算的正常执行带来了很大的冲击，加大了政府财政风险。二是乡镇债务比重较大，化解困难。县级政府债务中，乡镇债务往往占2/3以上，一些乡镇债务没有可靠的还款来源，把可用财力全部用于还债，还需几年甚至十几年，个别乡镇出现了因债务连带责任被法院冻结账户或财政资金被强制扣划的现象，给乡镇运转和政府信誉造成较大影响。三是中小学基建、行政事业单位基建、公益性基础设施建设等债务缺乏可靠的还款来源，加剧了单位办公经费紧张，影响了预算的正常执行。

二、地方政府债务形成的主要原因分析

(一)事权财权不统一，财力紧张，导致地方政府过度举债。

1994年实行分税制财政体制改革以来，由于配套改革不完善，形成了财力日益向上集中、事权却逐级下移的局面。一些应由中央承担或由中央和地方政府共同担负的支出主要由基层财政负担，农业、教育、科技等各种法定支出需按规定比例逐年增长，专项资金要求地方按比例配套，民生支出刚性增长，都使县级可用财力严重不足，不得不举债。

(二)社会经济生活中长期积累的矛盾转嫁为财政负担，基层财政承担过多的政策性资金缺口。

一段时期里，由于地方金融监管不严、秩序混乱形成的不良资产，最后都不得不以“财政兜底”的方式投入大量资金，使地方政府背负了大量债务。在粮食流通体制改革中，地方财政要筹集资金，配套粮食风险基金和消化历史遗留的粮食企业挂账，直接加大了财政支出。同时，在社会保障制度改革中，各项社保资金征缴、筹集额出现缺口时，最终由地方财政兜底，成为地方财政负债的又一个主要原因。

(三)政企不分，国有企业的兴办和改制导致政府债务大量增加。

首先，政府为兴办、扶持国有企业，为企业贷款或担保，企业经营不善，导致企业债务转嫁给财政部门。其次，国有企业改制需支付解除职工劳动合同、补缴拖欠税费和个人保险、发放拖欠工资等改制成本，这部分改制成本在企业无力支付时转嫁给财政部门，形成政府债务。

食品微生物检测的意义。具体来讲，食品微生物检验指的是通过生理生化技术、质谱技术等检验检测技术，对食品中微生物的数量、种类进行检测，科学评价食品质量与加工过程的卫生状况。在食品安全检测中，微生物检测是一项非常重要的内容，因为食品质量安全会直接受到微生物数量和性质的影响，因此，通过微生物检测，可以对食品卫生质量进行有效衡量和评价。

(四)举债项目的社会效益和经济效益不同步，加大了政府偿债压力。

县级政府通过利用金融机构借款、世行转贷资金以及国债转贷资金等，实施市政设施改造、道路修建等项目建设，农村和城区基础设施状况有了较大改观，促进了经济发展，优化了全县环境。但这些项目所产生的直接经济效益低或短期内很难产生明显的经济效益，加大了政府偿债压力。

(五)举债约束弱化，责任不清，债务风险意识不强。

在债务管理上，缺乏统一的管理机构，缺乏借用还相统一、责权利相结合的债务管理机制，存在多头融资、财政兜底、监控不力的现象，举债时忽视债务风险，项目建设中贪大求洋，导致过度举债和债务资金在使用中损失浪费。

三、进一步认识地方性政府债务风险，不断加强管理措施

地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也起到了一定的积极作用，但在政府债务举借、管理和使用中出现的问题，使有的地方存在较大风险，应当引起各级政府的高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。

(一)通过深化行政管理体制和财政体制改革，实现事权与财权的匹配。

要通过行政管理体制改革，明晰中央和地方政府的事权;通过财政体制改革，明晰中央与地方政府与事权相配套的财权，构建科学合理，与政府事权相配套、相协调的财政收入支出体系，是控制地方政府举债规模不断扩大的重要举措。

(二)适当考虑允许地方政府自行发行债券。

允许地方政府发行债券，不仅可以为地方基础设施建设和相关公共事业发展融通资金，还可以将地方融资平台引发的大规模银行贷款风险转嫁出去。同时，必须加强对地方发债的管理，将地方政府的融资纳入预算管理，保证地方政府发行债券与国家的宏观经济调控形势相配合，与国家适当控制相关的债券规模、合理调整结构的要求相一致，还必须综合考察地方政府发行债券的风险，做好风险防控的预案，严格控制债务规模，防范债务风险。

(三)加强地方融资平台管理。

从财政管理角度看，地方政府可建立国有资本经营预算，将融资平台运行情况纳入本级预算管理。财政部门可以设立国有资产经营公司，以国有资产、资源、资金作为资本注入公司，以规范的公司治理结构，建立利润持续增长的盈利模式，促进公司加快发展，同时加速公共基础设施建设。

(四)建立偿债准备金和债务风险金。

防范财政风险，提高政府偿债能力，增强政府应对突发问题和还款应变能力，必须建立偿债准备金和债务风险金。偿债准备金每年可按地方政府可用财力的一定比例提取，多渠道筹集，提取额达到政府债务总规模的一定比例后可不再提取。偿债准备金应由财政部门设立专户进行监督管理，资金用于经批准必须由财政承担的债务，为化解债务风险奠定基础。

(五)有序渐进消化债务，实施全口径监管和动态监控。

各级政府必须提早建立债务消化计划，分块落实债务消化任务，健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。