中央与地方政府间的支出事项及责任划分研究

河北省财政科学与政策研究所 成 军

一、中央与地方政府间财政支出事项及责任划分的现状

现在中央与地方政府之间的事权有一个总体的划分，中央财政主要承担国防、武警、外交和中央国家机关运转等所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出;地方财政则主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

本文以2011年政府收支分类科目的支出功能分类和经济分类科目为参考，按照省内支出全覆盖的要求初步归纳出了一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化文物、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农业、交通运输、经济发展与调节、人口与计划生育、体育、传媒、国土资源管理、市场监管等18个类249项财政支出责任。其中，中央承担10项，占总数的4%;地方承担161项，占总数的64.7%;中央与地方共担支出责任78项，占总数的31.3%。按照中央承担程度，中央与地方共担支出责任又可分为:中央承担绝大部分支出责任31项，以中央负担为主的10项，中央与地方均担的8项，中央对地方补助的29项。

中央承担的财政支出责任，包括:农村贫困家庭学生免教科书费、天然林保护、风沙荒漠治理、退牧还草、外来物种管理、铁路建设、避孕药具、气象专项、国税征管、国家安全系统业务基本支出等。

中央承担绝大部分支出责任，包括:全国专项普查活动、国家专项统计业务、地震管理事务、地震其他专项、气象管理事务、气象服务、预备役部队、公共安全信息化建设、武警驻地营房建设、武警生活补贴、消防业务费、警卫业务费、国家级重大专项文物保护工程、农村环境保护、重点县耕地地力保护、退耕还林、森林生态效益补偿、防沙治沙、大型水利工程、人畜饮水、国家级扶贫开发工作重点县扶贫开发、农业综合开发、国家重点企业技术改造、按中央财政补贴标准计算的军供粮差价补贴、老少边穷地区广播电视“村村通”工程、国土资源大调查、地质及矿产资源调查、特大型地质灾害防治、国外风险勘查、海洋调查评价、海洋防灾减灾等。

以中央负担为主的支出责任，包括:中小学公用经费、财政对基本养老保险基金补助、就业补助、抚恤、城市居民最低生活保障、粮食直补、良种补贴、农机补贴、国道新建改建、土地资源调查等。

中央与地方各承担50%的支出责任，包括:中小学校舍修建、农村居民最低生活保障、农村合作医疗、农村沼气建设、重大畜牧疫情防治、农业综合开发、粮食财务挂账利息补贴、计划生育家庭奖励等。

中央对地方补助事项，包括:纪检监察大要案办案、民族宗教工作专项、禁毒、公共安全技术装备、公共安全基础设施建设与维修、困难地区中小学教职工工资、退役安置、突发公共卫生事件应急处理、重大疾病预防控制、农村卫生、环境监测与监察、城镇排污设施建设、危险污染源治理、农村环境保护、粮食风险金、小型农田水利建设、节水灌溉、港口建设、民用航空建设、节能降耗、高新技术应用、市场建设和服务业发展引导、储备粮(油)库建设、中小企业公共服务体系建设、耕地开发、基本农田建设与保护、土地整理、地质及矿产资源调查等。

以上统计显示，在我国现行的中央集权行政管理模式和财权相对集中财政管理体制下，中央与地方的事权间有着千丝万缕的联系，中央财政以各种专款的形式对地方除科学技术、城乡社区事务、体育、市场监管以外的14类中近1/3的财政支出责任事项产生着程度不同的影响。现行中央与地方政府间支出责任划分格局是在长期经济社会活动中逐步演变、不断完善的结果，有其合理性的一面，但也存在着一定的不可回避的问题。

二、中央与地方间财政支出责任划分的问题及原因

(一)中央与地方政府职责和财政责权不对称，降低了公共资源的配置效率。

1.不属于地方政府的职责，却由地方财政负担的事项较多。由于缺乏制度化的政府间职能划分规则，一些本应由上级政府承担的财政支出，却转嫁给下级政府，加重了地方财政负担。如预备役部队、兵役征集、民兵预备役部队训练基地及武器弹药仓库建设与管理、执勤部队营房建设、生活补贴、消防业务费、警卫业务费等国防支出，财政对基本养老保险基金补助、退役安置、扶贫开发等社会保障和就业支出，海域使用管理、海洋环境保护与监测、海洋调查评价、海洋执法监察、海洋防灾减灾、海洋资源社会公益服务等国土海洋资源管理支出，地震、气象等部门的个人和公用经费补助等中央部门支出。

2.属于地方政府职责，但财政支出责任和财力却集中在中央。如技术装备、基础设施建设与维修、信息化建设等公共安全支出，中小学教职工工资、中小学公用经费、中小学校舍修建等教育支出，就业补助、抚恤、城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障等社会保障和就业支出，农村合作医疗、农村卫生等医疗卫生支出，城镇排污设施建设、农村环境保护等环境保护，粮食直补、良种补贴、农机补贴、耕地地力保护、小型农田水利建设、节水灌溉、人畜饮水、农村沼气建设、农业综合开发等农业支出，公路建设等交通运输支出，经济结构调整、节能降耗、市场建设和服务业发展引导、中小企业公共服务体系建设等经济发展与调节支出，土地整理等国土海洋资源支出，存在责权与财力相分离问题。

3.中央和地方政府职责交叉严重，财政支出责任的共担事项过多。从现状中可以看出，地方政府近1/3的财政支出事项由中央财政承担着不同程度的责任。中央与地方财政对义务教育、社会保障、公共卫生等中部分事项实现了按比例承担，但仍有近40%的事项是以中央对地方补助的形式出现的，也就是说，中央财政承担着若有若无的责任，需要各地通过不同形式的争取。由于中央各主管部门掌管着大量专款，地方政府往往采取“跑部进京跑步进厅”等办法，而且从中央财政得到最多的是一次性资助项目。这不但需要投入一定的争取成本，而且由于中央主管部门的一些决策多是依据请示和报告做出的，很不规范，还容易出现“撒芝麻盐”现象，体现出了资金分配的低效率和资金分配的不科学性、不准确性。

(二)现行行政体制体现了集权模式，却影响了分级财政的相对独立性。

1.地方财政支出受上级政策干预过多、有责无权。许多政策法规对财政支出规定了明确增长要求，如农业、科技、教育、政法、计划生育、文化、卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，当财政经济形势不乐观时，这些规定的增长幅度可能会超出地方财力的承受范围，冲击着地方财政的稳固和平衡。

2.上级政府出政策，下级政府“买单”。如调整工资、军转干部安置、学生毕业分配等政策性增人增资，下级很难控制，增加了地方财政预算编制的不可预测性。

3.上级安排的多为“钓鱼”项目，要求地方配套相应比例资金。据不完全统计，地方近几年省级新增财力部分，多由于中央财政对地方的农业、教育、卫生、社保等方面项目的配套，多数市县财政受财力所限配套资金容易出现难以落实的情况。既加重了地方财政负担，也不利于项目的顺利实施。

究其原因:一是中央与地方政府的事权边界不清。我国宪法第107条规定了地方政府行使的职权:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”至于省、市、县、乡的具体职责并没有进行分别阐述。辖区是重叠的，省级政府包括市级政府，市级政府包括县级政府，县级政府又包括乡级政府，各层级政府具体事务界定不清、责权交叉，再加上地方政府与市场的边界不清，导致政府间相互推诿、事权交叉等现象。同时，我国当前正处于社会主义市场经济转型期，特别是农村税费改革和建设社会主义新农村等一系列新的政府管理责权和财政支出责任也需要界定。二是中央对地方的财政支出范围界定不清。1994年，我国全面实行了分税制财政体制，确定了中央对地方财政收入和财政支出责任划分的总体框架。这次改革对于财政收入的划分比较明确，但对于财政支出责任的界定却十分笼统，中央与地方财政支出的具体范围很不明确，中央与地方政府间财政支出责任在具体实施过程中出现了范围不清、界限不明、支出责任交叉等问题。三是中央对地方的转移支付制度不完善。均衡拨款形式的转移支付力度太小，几次财政体制调整都是中央和省集中地方的财力，而转移支付却没有相应跟上，在地方财力增量相对缩减的情况下，加剧了地方财政，特别是市县财政的困难程度。转移支付种类过多，体系过于庞杂。目前省对市县的转移支付，有税收返还、原财政体制定额补助、增加工资转移支付、专款补助、年终结算补助、临时补助等6种。此外，原财政体制上解也算一种自下而上的转移支付。专项拨款形式的转移支付力度相对过大，且在转移支付测算方法上对因素选择不够全面，对特殊因素考虑不够，不利于实现公共服务均等化的目标。

三、合理划分中央与地方事权及财政支出责任的基本思路

(一)划分中央与地方政府间事权和财政支出责任的指导思想。

国家在行使对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的经济管理责权时，中央与地方政府应有所侧重。中央政府负责涉及国家整体利益和核心竞争力的、跨区域的、地方政府无法独立承担或完成的公共管理事务及属于国家基本政策执行中的公共管理事务。而地方政府则侧重于中央政策的执行和规划的实施等执行性公共事务管理责任，其中，省级政府管理国家授权或委托的及全省范围内综合管理、经济调控、社会稳定、事业发展、督导检查等宏观管理和支持重点领域发展职能;凡是辖区内需要执行的、与辖区利益最直接的、能够独立完成和负担的公共管理事务，由市、县级政府来管理。

以中央与地方政府间的事权划分为基础，以解决财政职能越位、缺位和错位问题为突破口，同时考虑到公共物品的层次性、效益外溢性，以及政府提供公共物品的效率性、公平性、民主性，合理划分中央与地方的财政支出责任，理顺国家财政管理体制，使中央和地方财力与责权基本上相统一，形成划分科学、责权匹配、集散适度、调控有力的配置格局。一方面，逐步缩小辖区内地区间财力差距，增强中央政府统筹城乡发展和区域发展的能力;另一方面，通过充分调动地方政府增收节支的积极性提高其根据本辖区居民公共需求偏好提供公共产品和服务的能力。

(二)划分中央与地方政府间财政支出责任的总体目标。

1.实现中央与地方政府间的责任清晰、负担明确。重点划分义务教育、公共卫生、社会保障、农业生产、涉农服务、政法建设、计划生育、环境保护、资源管理、文化事业、科技研发、市场监管、社区服务、经济发展等方面的支出责任。凡属中央政府承担的财政支出，不得以任何形式转嫁给地方财政;中央委托地方政府承办的事务，要足额安排对下专项经费;属于共同事务，应根据各方受益程度，确定合理的负担比例。

2.保证国家宏观政策和发展规划的顺利实施。通过把握好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，科学界定政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职责，强化宏观政策调控，优化政府资源配置，促进国家宏观政策的落实，着力解决地区贫困、生态环境保护、高技术产业发展等重大问题，推动全国经济和各项社会事业的较快、协调、健康发展。

(三)中央与地方政府间财政支出责任划分的主要原则。

1.按照分级财政要求划分财政支出责任的原则。在分级财政体制下，中央与地方政府间财政支出责任划分的基本原则是财政支出责任分级负担原则，即哪一级政府拥有某项职责，那么该级政府就应履行与之相对应的财政支出责任。凡属两级以上政府或两个以上同级政府共同承办的公共事务，就要建立政府共担机制，并确定财政支出的合理分担比例。

2.按照受益范围划分财政支出责任的原则。指依照公共产品和服务的受益范围来有效地划分地方各级政府的职能，并依此作为划分财政支出责任的依据。一般公共服务事项的运行管理应以属地为主，凡是适宜于基层政府管理和实施的义务教育、公共安全、农业服务、医疗卫生、社会保障、社区管理等事项，其相应的事项管理财政支出责任应下放到地方政府，以提高公共管理的效率和政治民主的广泛性。对于跨区域和需要上级协调的事项(如河流域整治、环境治理、地界勘定、道路建设等)由中央政府负责，并承担主要财政支出责任。

3.按照效益外溢性划分财政支出责任的原则。作为城乡社区居民必需的生存与发展条件所涉及的重要公共物品，如义务教育、社会治安、卫生保健、社会保障、基础设施和公共设施等，不仅需要大量的财力投入，而且具有正效益的外溢性。为了实现各地区公共服务均等化目标，中央政府必须通过转移支付以不同比例分担地方政府直接提供这些重要公共物品的成本，对其正效益外溢性进行适当补偿，以保证提供这些公共服务在数量和质量上的基本需求。

4.按照财政收入筹集能力划分财政支出责任的原则。为了满足地方政府履行公共物品提供责权和财政支出责任配置的需要，必须以相应层次政府财政收入筹集能力、财政收入种类的纵向配置相适应。按照财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则，中央财政须通过加大一般转移支付力度和规范专项转移支付，来保证地方政府为辖区居民提供基本公共服务的需要。

(四)中央与地方政府间财政支出责任划分的目标模式。

1.一般公共服务。地方财政按隶属关系承担行政管理事务的基本支出。信息统计、防震减灾、气象服务等公共管理支出，由中央与地方财政，建立政府间联办公共事项的经费共担机制。中央财政对地方民族宗教事务给予补助。

2.国防。国防直接关系到国家主权，国防支出属于中央政府的财政支出责任，将地方政府承担的民兵、人民防空、国防教育、民兵预备役部队训练基地及武器弹药仓库建设与管理等支出上划为中央支出责任。

3.公共安全。公共安全支出由地方财政按照隶属关系负担。省财政对市县基层法院建设、信息化建设、特别业务费等给予适当补助，以确保按照正常标准提供公共安全服务。中央财政对地方禁毒事务给予补助。

4.教育。目前实行的是中央与地方财政间的义务教育经费共担机制。当这种经费保障机制完善后，应将基数划给地方政府，由地方财政负担，以提高义务教育的针对性和有效性。其他教育相关支出由地方财政负担。

5.文物。国家级文物保护，应采取中央负担为主、地方负担为辅的财政支出责任划分模式。其他文物保护支出由地方财政负担。

6.社会保障。应建立全国统一、可自由流动的基本养老保险制度，实现财政对基本养老保险基金补助由中央负担;退役安置由中央负担。中央财政对地方自然灾害根据灾害程度给予补助。其他社会保障支出由地方财政负担。

7.医疗卫生。一般医疗卫生支出由地方财政负担。中央财政对突发公共卫生事件应急处理和重大疾病预防控制给予补助。

8.环境保护。一般环境保护支出由地方财政负担。中央财政负担天然林保护、风沙荒漠治理、退牧还草及环境监测与监察专项支出，并对危险污染源治理给予补助。

9.农业。外来物种管理和扶贫开发，由中央财政负担;防沙治沙和大型水利工程，由中央财政负担，地方财政配套;粮食风险金和重大畜牧疫情防治，由中央和地方财政按比例承担;退耕还林、森林生态效益补偿，采取中央负担为主、地方负担为辅的财政支出划分模式;中央财政对草原草场保护和防汛岁修抗旱给予补助。

10.交通运输。铁路建设由中央财政负担;港口建设和民用航空建设，采取中央负担为主、地方负担为辅的财政支出划分模式。公路建设和维护支出由地方财政负担。

11.经济发展与调节。国家粮油差价补贴，由中央和地方财政按比例承担;中央财政对高新技术应用、储备粮(油)库建设、粮食财务挂账利息补贴给予补助。

12.人口与计划生育。避孕药具计划生育家庭奖励，由中央和地方财政按比例承担。其他人口与计划生育支出由地方财政负担。

13.传媒。中央财政对广播电视能力建设给予相应的补助。其他传媒支出由地方财政负担。

14.国土资源。国土资源大调查和海洋资源管理，由中央财政负担;地方配套耕地开发、基本农田建设与保护，由中央和地方财政按比例承担;中央财政对土地资源调查、地质及矿产资源调查、地质灾害防治、国外风险勘查给予补助。

四、实现我国中央与地方事权合理划分的对策建议

(一)调整完善中央与地方政府间财政支出责任事项。

1.将体现国家主权(如军队)和全国性财政支出事项(如地震、气象、海洋、基本养老保险)，调整为由中央财政承担。包括:预备役部队、兵役征集、执勤部队营房建设、生活补贴、消防业务费、警卫业务费等国防支出，财政对基本养老保险基金补助、退役安置、扶贫开发等社会保障和就业支出，海域使用管理、海洋环境保护与监测、海洋调查评价、海洋执法监察、海洋防灾减灾、海洋资源社会公益服务等国土海洋资源管理支出，地震、气象等部门的个人和公用经费补助等中央部门支出。

2.将便于地方管理(如公共安全)和地方性财政支出事项(如基本的义务教育、社会保障、卫生医疗和一般性的环境保护、农业、公路交通、经济发展与调节)，调整为由地方财政承担。包括:技术装备、基础设施建设与维修、信息化建设等公共安全支出，中小学教职工工资、中小学公用经费、中小学校舍修建等教育支出，就业补助、抚恤、城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障等社会保障和就业支出，农村合作医疗、农村卫生等医疗卫生支出，城镇排污设施建设、农村环境保护等环境保护，粮食直补、良种补贴、农机补贴、耕地地力保护、小型农田水利建设、节水灌溉、人畜饮水、农村沼气建设、农业综合开发等农业支出，公路建设等交通运输支出，经济结构调整、节能降耗、市场建设和服务业发展引导、中小企业公共服务体系建设等经济发展与调节支出，土地整理等国土海洋资源支出。

3.将具有外部性(如防震减灾)和共同财政支出事项(如民兵)，调整为由中央与地方财政共同承担。包括:防震减灾、民兵预备役部队训练基地及武器弹药仓库建设与管理。

(二)规范中央与地方政府间财政收入划分格局。

遵循财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则，合理界定中央与地方财政支出责任之后，需要相应地进行财政收入的调整，达到尽可能地匹配。要从有利于政府职能转变和国家与地方经济协调发展的角度来划分收入，将经济调节作用强的税种作为共享收入，涉及地方经济发展与城市建设的税种作为地方财政收入，使中央和地方都有主体税种，解决中央与地方财政支出责任与财政收入划分不尽衔接，财力不配套等问题。

(三)完善中央与地方政府间财政转移支付制度。

由于各地经济发展水平不同，财政收入差距很大，必然产生财政支出责任需要的财力与统一划分的税种配置的财政收入能力之间大小不等的差异。需要建立和完善一套科学合理、透明规范的一般转移支付和专项转移支付制度，来解决财政支出责任与财政收入能力之间纵向上和横向上的不平衡问题，最终形成完整规范的省以下政府间财政管理体制。

1.将一般转移支付定为转移支付的主体形式。加大一般转移支付的规模和力度，减少对地方财政支出的政策干预和直接参与，给地方政府更大的自主权，更好地在财政体制中体现民主。

2.将专项转移支付定为转移支付的补充形式。逐步减少专项转移支付的类别和规模，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上，并建立规范的专项转移支付方案，按照不同用途对专项转移支付方案进行分类设计，提高专项转移支付的效益。