河北省财政教育政策的绩效评估研究

河北省财政学会课题组

一、河北省教育政策的历史沿革与主要成效

河北作为教育大省，2012年共有各级各类学校2.56万所，在校生数1315.1万人，专任教师74.66万人，均位居全国前列。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，河北不断提高教育经费保障水平，增强教育经费保障能力，完善教育发展的保障体系，推进了教育公平的逐步实现，全面落实了教育规划纲要提出的财政性教育经费占GDP比例达到4%的目标。

(一)基础教育:城乡义务教育经费保障机制逐步完善。

党的十一届三中全会以后，河北教育事业发展进入了一个新的历史时期。在基础教育方面，打破了长期以来由国家包办的单一模式，充分调动各级政府及广大群众的办学积极性，实行分级办学、分级管理。1986年以后，开始在全省实施义务教育改革，集中力量，积极推进“普九攻坚工程”和“两基”工程。2002年，根据中央要求，河北建立了“以县为主”的义务教育管理体制，实现了义务教育由“人民办”向“政府办”的根本转变。经过各方面的共同努力，目前河北已基本实现了《教育法》规定，即财政性教育经费比例和财政支出中教育经费比例随着经济发展逐步提高，政府教育经费增长高于财政经常性收入的增长，生均经费、生均公用经费和教师工资的增长得以保证。财政经费的有力保障也直接推进了河北义务教育质量的全面提升。2012年，河北小学入学率提高到99.8%，小学毕业生升学率和初中毕业生升学率分别达到99.9%和86.2%。

(二)高等教育:普通高校双重工程建设效果日益明显。

“文革”期间，河北高等教育遭到了严重摧残。1977年恢复高考后，被打乱的高等教育教学秩序才得以恢复。1985年后，河北省全面开展了高等教育改革，加强了专门人才的培养，增设了一大批经济建设和社会急需的学科和专业，使河北高级专门人才紧缺的状况得到缓解。为进一步发挥高等教育在实施“科教兴冀”战略中的作用，从1996年开始，河北大力实施了重点大学、重点学科建设工程(简称“双重工程”)。近年来，在财力困难的情况下，累计投入12亿元专项资金，用于“双重工程”建设，极大促进了高校办学水平地提高。目前，全省逐步形成了由河北工业大学、河北大学、燕山大学等10余所综合性大学组成的省属骨干大学体系。重点学科建设不断取得新突破，2012年已有12个国家重点学科，95个省级重点学科。博士、硕士学位授权学科分别为47个和213个，博士、硕士授权点分别为133个和754个。同时，还实现了在部分学科自审硕士点、博士后流动站、院士、“长江学者奖励计划”特聘教授岗位、省内大学授予国外学位等多项零的突破。

(三)职业教育:中、高等职业教育基础能力不断提升。

一方面，在中等职业教育方面。党的十一届三中全会之后，河北省实施了中等教育结构改革，压缩了普通高中，整顿了初中，改变了长期以来中等教育结构单一的状况，职业教育得到了初步发展。目前，全省各个县(市)都建立了至少1所综合性、多功能的职教中心，成为全国职业教育的典范。另一方面，在高等职业教育方面。近年来，河北高职教育发展较快，在全国处于领先地位。目前，已有8所院校进入国家示范性高等职业院校系列，省重点建设的示范性高职院校达到11所。河北还积极推动职业教育走规模化、集约化、连锁化办学道路，组建了15个职教集团，形成了具有河北特点的职业教育体系，全省涌现了一大批各具特色的职业技术学校(院)，为城乡建设各条战线输送了大量的技术人才。此外，为进一步提高河北职业教育基础能力和办学水平，河北各级财政积极支持学校与企业合作，建立各种形式的实训基地。2007年，河北制定了《河北职业教育实训基地建设总体规划》，在全省开展了职业教育实训基地项目遴选工作。目前，省级已确定中职学校建设项目173个、高职院校建设项目63个，纳入了职业教育实训基地建设项目库。

(四)教育救济:经济困难学生资助政策体系基本形成。

近年来，为保证家庭经济困难学生顺利完成学业，按照国家的部署和要求，河北省采取一系列措施，不断加大对家庭经济困难学生的资助力度。2007年，按照国家统一部署，河北省政府决定从当年秋季学期开始，建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系，通过加大财政投入，落实各项助学政策，扩大受助学生比例，提高资助水平，从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题。目前，河北的资助政策体系已初步实现“政策导向明确、经费共同负担、各方责任清晰、管理操作规范”的基本原则。

二、河北省财政教育支出绩效评价的指标体系与评价结果

为全面、客观反映河北省教育财政政策的实施效果，我们可以通过教育支出总量和结构两大类绩效评价指标，得出河北财政性教育支出的总体绩效状况。

(一)总量绩效指标体系。

衡量财政性教育经费总量的指标分为绝对指标和相对指标，绝对指标指财政性教育经费的绝对规模，反映在数值上是一段时期内政府在教育发展上的财政经费投入总额及其增长率;相对指标指财政性教育经费与其他经济指标之间的比例关系，常用指标包括财政教育支出占国内生产总值比重、财政教育支出占全部财政支出比重。

1.绝对规模指标。根据各国对教育投入发展的实证，公共教育支出的绝对量与一个国家或地区的经济发展有着正相关关系，也就是随着国民经济的发展，公共教育支出的绝对量也相应地增长。鉴于数据的客观性和可得性，一般以公共预算教育支出来代表财政性教育支出，即各级政府预算内资金用于教育的各项支出。1998～2011年间，河北财政对教育的名义支出由54.46亿元增长至652.11亿元，13年间增长了10.9倍，并呈逐年增长态势。考虑到名义支出增长并未完全反映财政教育投资的真实增长，我们将价格变动因素从中剔除出去，换算出实际支出。其换算公式为:实际支出=名义支出/物价指数。以1998年物价指数为100计算，剔除价格变动后的教育实际支出由1998年的54.5亿元增长到2011年的505.5亿元，增长了9.3倍。可见，财政教育实际支出与名义支出相比，增长幅度要略微平缓一些，但总的支出趋势仍然是不断增长，且增速较快。

2.相对规模指标。教育支出的相对规模既反映了教育和教育支出在国民经济中的地位，还体现了各级财政对教育投入的努力程度。在诸多相对规模指标上，最主要的一个就是财政教育投入占GDP的比重。早在19世纪80年代，北京大学教授厉以宁等就曾提出教育投入占GDP的4%这个指标。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出，逐步提高国家财政性教育支出经费占国内生产总值的比例，20世纪末达到4%。但由于我国GDP增长迅速、财政收入占GDP较低等多种原因，这一目标未能如期实现。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再一次明确提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%。2012年，全国公共财政教育经费支出为21 165亿元，占国内生产总值之比20年来首次突破4%，达到4.07%。对河北来讲，无论财政教育支出绝对规模，还是相对规模，虽然增速较快，平均增速达到21.04%，但其占财政支出比重基本在16%～21%之间波动，呈现比较稳定的趋势;占 GDP比重由1998年的1.28%上升到2011年的2.66%，增长了1.38个百分点，达到近年来的最大值。

(二)结构绩效指标体系。

结构绩效指标是通过分析财政教育支出的内部构成及各自比重关系，反映教育财政政策的具体绩效情况。一般而言，主要包括层级教育、城乡教育、地区教育及支出用途等四个方面。

1.层级间教育支出。生均教育经费，即每个学生平均占有的财政性教育经费，是反映教育支出的最清楚、最重要的可观察变量，也是反映层级间教育支出情况的最典型指标。目前，河北省教育支出结构不尽合理，主要表现在三级教育生均经费存在巨大差异，教育经费的很大部分被高等教育占用，公共教育支出对初等、中等教育的投入明显不足，尤其是初等教育比例过低，而初等教育属于纯公共产品，在各级教育中其社会效益最为明显。经济合作发展组织近年发布的《OECD教育概览摘要》信息显示，OECD国家高等教育生均成本是小学的2.4倍。大多数国家高等教育与初等教育(小学)生均成本之比在1.5～3之间，而2011年我国这一比值为4.1倍，河北为3.0倍。由于河北基础教育支出水平较低，使许多贫困地区和部分中等水平地区的适学儿童得不到良好的教育，享受不到应有的公共福利，也就失去了参与社会竞争的基本能力培养，这不利于国民素质的提高和区域间公共服务均等化的实现。

2.城乡间教育支出。由于河北省中等和高等教育资源主要分布在城市，因此，研究城乡之间公共教育支出结构应着重研究城乡间初等教育资源的分布情况。新中国成立以来，河北农村初等教育状况一直落后于城市，对农村初等教育的投入长期不足，严重影响了农村劳动力素质的提高。近年来，河北逐步加大对农村基础教育的投入，实现了农村地区免费义务教育，城乡教育差距日益缩小。2011年，河北地方普通小学的平均财政教育生均经费为农村地区的98%，地方普通小学的平均公共预算教育生均经费为农村地区的97%，这两个比例均小于全国地方平均水平。但是，考虑到农村地区小学数量多、分布散，加之地理环境较差、交通状况不佳，农村小学的办学成本远高于城市地区，即便相同甚至略高的生均教育经费也掩盖不了城乡之间实际教育绩效的巨大差异。而且，投入并不等于产出，产出也不等于结果，即便不考虑成本因素，城乡地区之间的同等投入(如生均经费)也远非意味着产出和结果的相当，实际上，考虑到教学实施和教师素质等因素，城乡间的基础教育产出绩效并未缩小，反而进一步扩大了。

3.地区间教育支出。由于河北地区经济发展水平差异比较明显，经济供给能力与教育发展的需求之间存在较大差异，这必然导致各地区公共教育支出的不平衡性，绝对规模相差较大;但受国家教育政策和法定支出要求，普遍重视财政性教育经费的投入，相对规模差距较小。从设区市层面看，在教育经费支出上有两个特点:一是受地区财力和财政支出差异影响，各地间教育支出差距较大，如2012年人均年教育支出最多的承德市为1468元，最低的秦皇岛市为696元，两者相差2.11倍。二是教育支出占财政支出的比重普遍较高，2012年各设区市教育支出比重均在17%～25%之间，且均为各地规模最高、比重最大的支出项目。从县级层面看，同样反映出以上两个特点。如教育支出规模最高的三河市2012年为11.4亿元，最低的新河县2012年为1.1亿元，两者相差10.4倍，两者人均教育支出也相差3.1倍。但三河教育支出所占比重为22.7%，新河教育支出比重为17%，两者差距明显缩小。

4.经费使用结构绩效。按照教育经费的使用结构划分，教育经费主要包括教育事业费和教育基建费，教育事业费又由人员经费和公用经费构成。由于教育基建费受上级政策影响较大，年度间、地区间都具有不可比性，分析教育经费的使用结构主要观察人员经费(“养人”)和公用经费(“办事”)间的比例关系。其中，人员经费是刚性支出，公用经费既包括经常性支出部分，如维持学校运转的商品和服务支出事项，也包括一些资本性支出事项。长期以来，公共经费往往被人员经费挤占，因而公用经费的多少及其在教育事业费中的比例高低反映了教育事业费的分配是否合理，也反映了教育经费的充裕程度。从政府收支分类改革以来的2007～2011年来看，河北省公用经费所占比重均呈现逐年上升趋势，由2007年的15.0%上升到30.6%，这说明教育事业费的分配渐趋合理。但河北公用经费所占比重一直低于全国平均水平，2007年相差11.1个百分点，2011年仍相差6.4个百分点。此外，在教育经费使用过程中，河北教育硬件设施方面投入较多，教育软件方面投入较少。尤其是近年来，为落实国家教育支出占GDP比重达到4%的政策目标，增加的财政教育支出较多地投向校舍、设备等方面的建设，对提高教师素质方面的投入重视不够。如从事义务教育的中小学教师缺少培训条件，全省70%左右的中小学教师没有接受过高等教育，高校教学人员的知识更新也缺少有效的制度支持和必要的资金支持。

总体来看，河北财政性教育支出情况，在总量方面表现尚可，在结构方面绩效较差，不少指标明显低于全国平均水平，总体评价不容乐观。这种状况与河北经济财政发展水平在全国的地位相似，即与经济大省、经济弱省、财政穷省相对应，河北也是一个教育大省、教育弱省和教育穷省。

三、提高河北省教育支出绩效的政策建议

提高教育支出绩效，最终目的是为了促使教育资源更加公平、更加合理、更加有效的向社会成员提供。为此，政府必须充分考虑社会公众的现实需要，充分发挥财政在教育事业发展中的主导作用，进一步强化责任意识、进一步加大资金投入、进一步完善绩效管理、进一步健全配套措施。

(一)进一步强化政府责任，推进教育公平发展。

教育公平是衡量社会公平的重要标准和重要基础，各级政府应进一步强化责任意识、履行各自职责，切实发挥中央政府职能，大力强化省级统筹力度，严格落实地方教育职责，将全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要任务纳入对各级政府及主要负责人的年度考核。

1.充分发挥中央政府职能。与教育强省相比，河北不论是从教育资源拥有量，还是从财政教育支出规模，都存在较大差距。建议中央政府在现行财政转移支付的基本框架下，根据河北人口和教育资源现状，科学测算、合理确定人均教育经费，加大对河北教育财政的转移支付，以平衡各区域间财政及教育条件，保障地区间和城乡间均等的提供教育资源，缩小河北与教育强省的差距。

2.大力强化省级统筹力度。河北是一个地形地貌复杂、县域单位众多的面积(人口)大省，各县间的财政经济发展水平差异较大，既有若干个全国百强县，也有数十个国家级贫困县。为均衡市县政府对辖区教育支出的保障能力，必须强化省级政府对全省教育的统筹保障责任，应突出支出重点，建立有利于优秀教育资源向经济欠发达地区、农村地区和民族地区倾斜的导向机制，对这些地区给予重点保障，提高教育质量，促进公共教育资源的合理配置。

3.严格落实地方教育职责。在我国历史上，县域行政区划一直是相对独立而又最为稳定的地理区域，县级政府能较完整的行使和管理本辖区内的教育、科学、文化、卫生、社会保障等民政和行政事项。在我国事权和支出责任划分改革中，必须明确县级政府对辖区教育经费的基础保障责任。为此，应进一步健全县级基本财力保障机制，根据政策变化调整保障水平，保障县级财政的最低支出水平，确保其对教师培养、教育设备改善等教育事业的持续投入。

(二)进一步加大资金投入，提高教育保障程度。

政府的财政教育投入为教育经费提供了稳定、可靠的来源，成为教育公平实现的重要基石，而教育的“正外部性”特征也决定了教育投入的主体必然是财政资金，因而应加大财政教育支出规模、优化财政教育支出结构，同时也要充分发挥市场机制，拓展教育经费来源渠道。

1.加大财政教育支出规模。多年来，尽管河北省各级政府一直将教育摆在优先发展的位置，全省财政教育支出规模保持了快速增长的态势，但从长期看，因历史欠账多，教育资源配置不均衡，财政的较快投入仍不能满足河北社会成员日益增长的教育需求。为此，在持续加大财政教育支出规模的同时，必须进一步调整财政教育经费的支出方式，改变原有的将财政教育支出与财政收入、GDP简单挂钩的方式，更多地依靠预算管理制度的统筹安排，确保政府教育支出公平规范、节约高效，推进教育均衡发展。

2.优化财政教育支出结构。在当前财力紧张的情况下，应对财政性教育资金进行结构性调整。一是提高基础教育投入占比。加大财政对基础教育的投入，对非基础教育的投入要充分发挥市场机制和社会作用，妥善处理好政府与非义务教育的关系。二是促进教育资源均衡发展。统筹区域间、城乡间教育资源的配置，重点向经济落后地区、农村地区、教育薄弱地区倾斜，加快缩小区域间特别是城乡间教育差距，促进教育资源向全体社会成员均等化提供。三是调整教育经费投入结构。针对河北省教育事业费过多、教师队伍素质整体不强的现象，应合理安排日常运转经费与专项经费的使用，进一步压缩行政支出，适当提高公用经费所占比例。

3.拓宽教育经费来源渠道。根据公共财政理论，教育资源作为一项准公共产品，应由政府和市场共同提供。政府在发挥财政引领作用的同时，尽量将市场竞争机制引入教育领域，借鉴美国等发达国家发行教育公债、企业参与办学等形式，引导社会团体、慈善机构、国际组织等社会资本对教育投入，推进政府购买公共服务。比如，除政府当前设立的国家奖学金、国家助学金、教育贷款和学费减免外，还可以加大教育捐赠所得税税前扣除政策的杠杆效应，激活民间资本对教育投入的热情，以弥补政府教育经费投入的相对不足。

(三)进一步完善绩效管理，增强资金使用效益。

新形势下，河北省财政资金对教育投入的资金量非常大，但教育资金浪费、资源配置不合理等现象依然突出，这就需要树立绩效管理理念，以提高教育服务投入的实际效果为目标，深入推进政府绩效预算改革。

1.完善教育支出绩效管理体制。河北省级财政部门已成立预算绩效管理部门，主要作用是为加强对财政资金使用绩效的评价，确保财政资金合理、合规、高效使用，但各地进展不一致，需要进一步完善绩效管理体制。首先是在绩效预算理念上，不仅是预算绩效管理部门，各级政府、政府各部门都应强化“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的绩效管理理念，在此基础上，各方面加强通力协作，共同建立绩效评价的管理机制。

2.建立教育支出绩效评价制度。一是在绩效评价方法上，应建立由教育项目绩效、相关部门职能绩效、政府教育服务综合绩效等多个层次指标组成的绩效指标体系，完善涵盖预算编制、决策、执行、评价和实施问责等各个环节的绩效管理工作制度。二是在绩效评价组织上，应明确考评组织管理部门、实施机构、监督机构的职责范围，充分发挥社会中介组织在教育绩效评价中的专业性和独立性优势，实现委托方、受托方和被评价方相分离，确保教育经费绩效评价结果的客观性和公正性。三是在绩效评价应用上，进一步加大教育绩效评价结果的公开或公示力度，将教育绩效评价结果与相关部门下年度预算安排及部门负责人政绩考核实现真正挂钩。

3.推进教育经费精细化管理。高效的财政教育支出绩效评价制度有利于加强对教育支出的约束和管控。一是依法理财、规范理财。严格遵守和执行国家财经纪律，建立健全教育经费管理规章制度，推动建立地方教育支出绩效管理办法。二是强化预算公开。将教育预算草案向社会公开，向公众说明教育预算的依据，解释资金的分配方式和用途，提高预算执行效率，使社会公众参与财政教育资金的监督。三是加强基础管理。利用信息化手段，着力做好教育基础数据的收集、分析和整理工作，进一步健全和完善教育经费支出标准，规范学校财务会计制度和经济行为。

(四)进一步健全配套措施，提升教育总体水平。

公平高效的教育目标的实现，不仅与政府的努力意愿、财政的投入多寡、资金的绩效管理相关，也与先进的教育理念、高素质的教师队伍、学生的职业能力等有着密切联系。因此，为提高教育水平、实现教育公平，还必须健全一系列的相关配套措施。

1.创新教育管理理念。一是鼓励民办教育加快发展。全面深化教育领域改革，发挥财税政策杠杆优势，大力推进民间教育和民办教育发展，形成有利于民办教育发展的舆论和环境。二是创新高校人才培养机制。加快现代职业教育体系建设，不断扩大学校办学自主权，努力培养高素质劳动者和技能型人才。三是注重发挥信息化优势。充分利用现代化的信息手段，扩大优质教育资源的覆盖范围，逐步缩小区域、城乡、校际间教育资源提供的差距。

2.加大教师队伍建设。教师的综合素质高低直接决定了教育事业的成败。针对当前河北省教师队伍整体素质不高的状况，一方面，应划拨专项资金，加大教师的继续再教育和培训力度，逐步改善教师待遇水平，为教师发展创造良好的职业空间;另一方面，进一步在全社会营造良好的尊师重教氛围，提高教师的社会地位，加强他们的职业认同感和荣誉感。

3.增强职业能力培养。近年来，大学扩招、教育的多渠道提供等极大改善了教育环境，但新时期就业结构性矛盾、人才的供需失衡、综合素质不高等现象在某些地区和行业表现较为突出。这要求我们必须高度重视学生的职业能力培养，建立以市场需求为导向的教育培养机制，加强学生的心理承受能力、解决问题能力和协调沟通能力，不断提高学生的职业技能和实践能力，最终推进河北省教育总体发展水平的进一步提高。