确立绩效导向 强化支出管理——确保河北财政平稳运行的现实选择

河北省财政厅

高志立*

绩效管理

确立绩效导向 强化支出管理
——确保河北财政平稳运行的现实选择

河北省财政厅

高志立*

本文在评估财经形势的基础上，指出了当前河北财政运行中存在的困难和问题，主要表现在：省级公共预算收支缺口越来越大，省、市、县三级都很困难，资金使用管理有待规范，财政运行风险需要防控。面对这些困难和问题，从收支潜力、现实基础、发展趋势和中央要求四个方面进行了分析，并研究提出工作思路：建立以绩效为导向的支出管理新机制，将绩效管理理念和方法融入预算编制、执行、监督管理的全过程，实现预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责。

财政运行；绩效管理；支出管理；现实选择

一、形势评估：客观认识财政运行中的困难和问题

(一)省级公共预算收支缺口越来越大。

2010～2014年，省级公共预算收入由293.9亿元增加到479亿元，年均增幅12.9%。而同期省级公共预算支出却由428.4亿元增加到771.2亿元，年均增幅为21.6%。省级公共预算收入与支出的缺口，相应地由2010年134.5亿元扩大到2014年的292.2亿元。

造成缺口增大的原因，主要是近几年财政收入总体上已由高速增长步入中低速增长阶段(2011～2013年省级公共预算收入分别增长25.2%、13.4%、6.1%)，而支出却延续了经济上升期的盘子基础，仍然刚性增长(2011～2013年省级公共预算支出分别为505.8亿元、619.5亿元、723亿元，分别增长18.1%、22.5%、16.7%)，致使收支矛盾空前尖锐。

(二)省市县级财政都很困难。

省级主要是调控能力弱。一方面，受体制和经济增速的影响，省级正常财力增量有限。省级财政收入主要来源于流转税和所得税分享，这两类税收的增幅与经济状况关联性更强。2012年和2013年省级收入预算增幅分别为13.4%和6.1%，分别相当于全省收入预算增幅的67%、61%。另一方面，省级保障范围宽、责任重。从保障范围看，不仅要保省级，也要管全省。从保障责任看，国家对很多支出都要求省级兜底。比如，刚刚印发的国务院通知，明确省级政府为县级基本财力保障机制的责任主体，负有保障县级职工工资、维持正常运转和落实国家统一民生政策的“托底”责任。对县级基本保障由国家定范围、定标准，省级政府只能扩大范围、提高标准。

市级主要是债务负担重，不少市债务率和偿债率高于警戒线。

县级主要是基本支出缺口比较大。2013年，河北省存在标准财政收支缺口的县有105个、占77.8%，缺口总额达500亿元。

(三)资金使用管理有待规范。

1.预算编制不科学。一是散。有的项目资金过于散碎，数额很小，使有限的资金发挥不了作用；有的单位内部各自为政，相关资金不能整合安排。二是虚。在年初预算安排中，有的没有具体项目，不少是打捆的概念性项目，导致难以执行。三是粗。有的未能提出明确的绩效目标，或是绩效目标过粗，导致难以考核评价。

2.预算执行约束刚性不强。从审计、专员办和财政监督的情况看：一是财经制度遵守不严格。2012年17个被审计部门查出管理不规范及违规问题资金38亿元，涉及违规扩大开支范围、超预算支出、预算收支不完整等方面。二是执行中预算调整较大。2012年省级部门调整预算项目近40亿元。同时，也存在挤占、挪用、滞留、虚列专项资金问题。三是“三公经费”核算不规范。有的部门为缩减实际支出，将“三公”支出化解到会议费、差旅费、业务费和其他费用等科目中列支，导致“三公经费”支出会计信息失真。

3.资金使用效益不高。一是钱不着急花。2012年部门预算支出进度92.7%，省级123个部门中有42个支出进度没有达到时间要求。二是钱花不出去。2012年省级部门实际支出383.6亿元，结余结转30.3亿元。截至2013年10月底，省本级2012年累计结转资金中仍有543个项目未支出。三是花钱效果差。在预算执行和资金管理中，滞拨资金、绩效偏低、损失浪费问题有时比较突出。

(四)财政运行风险需要防控。

债务风险总体可控，但部分地区和行业存在的结构性、层级间风险需要高度重视。同时，也有其他方面的风险向财政集中，基层的风险向省级集中的趋势。

综上所述，河北省当前财政困难和问题，既具有经济发展到中等收入阶段国家的一般特征，也具有我国转轨时期特性；既有全国共性的矛盾，也有河北特殊的情况；既是历史矛盾积累的结果，也是改革和发展中遇到的现实困难。当然，也要看到党中央、国务院十分关心河北发展，京津冀协同发展上升为国家战略，环渤海地区正在成为我国最具潜力的新的增长极。可以讲，当前河北省正面临着十分重要的关口，挑战固然前所未有，机遇同样千载难逢，需要全面辩证地看待形势，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，用改革的思路和方法来分析问题、解决问题。

二、路径选择：探索建立以绩效为导向的支出管理新机制

提出建立以绩效为导向的支出管理新机制，主要基于以下几个方面考虑：

从收支潜力看，缓解日益尖锐的收支矛盾，出路不外乎收入和支出两个方面。从收入看，目前河北省财政收入增速回落，中低速增长将成为常态，而且发行地方债必然受到封顶限制，同时难以无限增长。因此，未来财政收入和财力增长空间不大，单纯以增收来缓解支出压力不现实。即使是加强收入征管，实现较快增长，但与刚性增长的支出需求和防范化解风险的巨大潜在需要相比，也是难以匹配的。从支出看，情况却大不相同。2014年全省支出预算盘子，公共预算支出3382亿元，政府性基金1500亿元，社会保障基金1224亿元，三项合计6106亿元；省级公共预算支出608亿元，加上政府性基金、社保基金和国有资本经营预算支出，合计1144亿元。这么大的支出盘子，为财政提供了很大的空间，通过优化结构、加强管理、提高资金绩效，来相对满足各项事业发展的需求，大有文章可做。

从现实基础看，20世纪90年代末，河北省在全国率先推行了部门预算改革，截至目前，已建立起五类预算管理制度体系。第一，预算管理的基本制度，主要用以确定预算管理的基本模式、机制、方式和方法，包括以省长令形式颁行的《河北省省级预算管理规定》等；第二，预算管理的程序性制度，主要对预算管理各个环节的运作程序做出规定，涉及预算编制、执行、决算、项目、绩效等多个方面，共16项；第三，资金预算管理制度，主要对各项财政专项资金的使用、管理做出制度规范，包括经济建设类、社会保障类、事业发展类、行政管理类及其他专项资金管理办法等近30项；第四，预算管理的监督制度，主要对预算管理活动各个方面的监督，包括《财政部门监督办法》、《河北省财政监督规定》等；第五，绩效管理制度，2004年就制定改革方案，开始探索开展预算绩效管理改革试点。2010年河北省政府印发了《关于深化推进预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理的主要任务和内容作了基本规定。2012年省财政厅印发了《预算绩效管理工作规划2013-2015》。经过近几年的改革实践，河北省在建立预算绩效管理制度框架、编制绩效预算、开展绩效评价、实施绩效问责等方面取得了积极进展。可以说，河北省在财政预算和资金管理方面具备了比较好的制度基础，使通过盘活存量资金、挖掘现有潜力来缓解收支矛盾成为可能。

从发展趋势看，20世纪80年代初，受经济全球化冲击，西方各国先后启动了以提高效率为目的的政府管理改革，政府绩效评估运动兴起，将绩效管理作为预算改革的重要手段，并作为推进政府改革的关键点。20世纪90年代以来，世界范围内公共管理改革的目光都集中在如何有效提升政府施政绩效上来。从发达国家推行绩效管理改革的实践来看，绩效管理在提高公共资金使用效率和公共服务水平方面取得了显著成效。

从中央要求看，党中央、国务院多次提出要完善预算制度，推进绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”李克强总理在2013年新一届国务院第一次全体会议上强调，要注重“花钱换机制”，把有限的钱花在建机制、增效益上。十八届三中全会决定明确将“提高效率”作为建立现代财政制度的一项重要内容。

中央新一轮财政支出管理改革的主要思路归纳起来有五个方面：在预算控制方式上，审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制，实行三年中期财政规划管理。在支出范围上，处理好政府与市场的关系，真正做到有所为有所不为，不该管的坚决不管，该管的要管好，让市场发挥作用。在支出结构上，改变以往固化僵化状态，清理规范重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项，清理规范有关专款专用规定。在支出管理上，厉行勤俭节约，严控“三公经费”等一般性支出，预算执行中原则上不出台新的增支政策，同时加强结余结转资金管理，腾出资金重点用于保障改善民生。在支出监督上，实施全面规范的预算公开制度，深入推进政府和部门预决算公开，同时，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，规范地方政府性债务管理。

从上述分析可以看出，建立以绩效为导向的支出管理新机制，既是市场经济国家成功实践，也是公共管理的本质要求；既是建立现代财政制度的需要，也是转变政府职能，建设绩效政府的有效途径。

借鉴国内外绩效管理的经验做法，结合河北省财政管理实际，确立以绩效为导向的支出管理新机制的基本思路是：将绩效管理理念和方法融入预算编制、执行、监督管理的全过程，目标是强化支出管理，优化资源配置，控制行政成本，提高公共产品质量和公共服务水平。

支出管理新机制的核心思想和主体内容概括讲就是“五有”：预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责。

——预算编制有目标。年度预算必须有绩效目标。编制预算时，要根据省委、省政府决策部署、部门职能及事业发展计划，编制绩效计划，制定具体、可量化、可考核的绩效目标，作为预算安排的主要依据。

——预算执行有监控。建立支出绩效运行监控机制，跟踪管理绩效目标运行情况，发现偏离目标时，及时采取措施予以纠正，暂缓或停止预算执行。

——预算完成有评价。预算执行终了，对预算绩效目标实现情况进行评价，对重点支出政策和事项绩效进行评价，对部门预算执行绩效进行总体评价。

——评价结果有应用。评价结果与下年度预算安排挂钩，预算优先支持绩效好的，取消无绩效或低绩效资金安排；通过绩效评价发现问题，完善制度，改进管理；评价结果向社会公开，主动接受群众监督。

——绩效缺失有问责。按照“谁用款、谁负责”原则，对支出绩效未达到目标的单位及其相关责任人，实行绩效问责。

建立支出管理新机制，财政财务工作需要实现三个转变。一是预算审核重点由技术性向效果性转变，用绩效管理要求来审视项目的可行性、资金的科学性、实现绩效目标的现实性和绩效指标的合理性。二是财务管理的重点由资金账务处理向促进绩效目标实现转变，以财务管理牵引业务工作，由出纳变为财务总监。三是财政财务监督工作重点由合规性向绩效性转变，将财政监督工作的重点转向对预算资金使用绩效的监督，对预算支出绩效目标完成情况进行评价。

三、主要举措：当前强化支出管理的八个着力点

(一)着力抓好公共资源统筹。

完善全口径预算体系，加强公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的衔接与统筹，避免交叉重复，提升政府财力配置的科学性。建立将政府性基金中应统筹使用的资金及基金结余调入公共财政预算的机制。加大对机关事业单位国有资产处置收入的管控力度，将其全部纳入预算管理，扩大预算统筹公共资源范围。推进财政专项资金整合预算安排。采取规划整合、项目整合、板块整合的方式，推进公共预算与基金预算、中央资金与地方资金、部门之间和部门内部的专项资金整合，统筹安排用于优势产业、重点区域和重大项目。

(二)着力抓好绩效预算编制。

一是建立专项绩效目标、指标。每个发展性项目都要列明绩效目标和绩效指标，达到可审核、可监控和能够直接支付的程度，不能落实到具体项目的资金和没有按要求细编的项目将不能列入部门预算中。二是细化项目预算编制。项目支出全部要分解落实到基层单位和具体用途，切实提高年初预算到位率；规范“打捆”项目，除同一项目在不同区域分散实施或由几个紧密相关的具体项目组成外，一律不得将零星散碎项目“包装”成大项目；不能落实到具体项目的资金不得列入部门年初预算，没有明晰支出内容的项目不得立项。三是实行零基预算。对所有支出事项全部按照重要性和紧迫性程度统筹安排，对专项资金项目实行年度审核与清理制度，适时调整预算额度，取消不合时宜的项目。四是实行滚动预算。建立跨年度平衡机制，将一些重大项目纳入中期规划，以部门事业中期发展规划及分年度的滚动实施计划为基础，科学论证、逐年滚动，与年度预算有机衔接，发挥其对年度预算的约束作用。

(三)着力抓好财政支持方式改革。

对公益性项目，改变财政直接投入的传统方法，实行以奖代补、先建后补、奖补结合、绩效挂钩等新的资金补助方式，增强资金使用者的责任意识；对准公益性项目，放宽投资准入，降低限制门槛，引入社会资本，实施公私合营，拓宽资金来源；对符合政策的竞争性项目，实行股权投资、贷款贴息、风险补偿等资金投放机制，放大财政资金支持效果。

(四)着力抓好政府向社会购买服务。

凡适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，争取通过市场购买方式解决，实现“政府花钱买服务，少办机构少养人”。同时加强绩效评价，筛选出质优价低的承接主体，不断提高公共服务质量和财政资金使用绩效。

(五)着力抓好支出控制。

预算确定后，应按规定严格执行，不能随意调整，改变支出用途。执行中新增事项要严格控制追加预算，除救灾等应急支出外，原则上不能出台新的增支政策，确需出台的通过以后年度预算安排。建立均衡财政支出管理机制，按项目进度及时拨付资金，禁止为达到进度要求采取预拨款和超拨款，防止年底突击花钱。加强机关经费管理，严格执行“三公经费”预算。

(六)着力抓好预决算公开。

按照中央要求，2014年省市两级、2015年省市县三级全部公开本级预决算信息，与人民群众利益密切相关的民生项目加快预决算公开进度。加快推进财政预决算信息公开制度建设，不断完善公开工作机制，扩大政府和部门预决算公开范围，细化政府和部门预决算公开内容。

(七)着力抓好绩效评价。

开展预算部门绩效自评，建立绩效报告制度，每年度终了，对上年度预算执行绩效情况进行自评。建立常态化的财政重点评价机制，推进重大民生支出项目绩效评价，逐步将涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等重大支出项目全部纳入绩效评价范围；推进涉企资金绩效评价，将产业结构转型升级、节能环保、科技创新等相关财税政策作为评价重点。建立多元化绩效评价体系。引进和实行绩效管理第三方评价，不断健全绩效评价专家库、中介机构库和预算绩效管理信息系统。建立预算资金分配与绩效评价结果相挂钩机制，将绩效评价结果作为预算资金分配的重要依据。建立绩效信息公开制度，将部门预算安排情况和绩效评价结果通过部门内网、张贴公告等形式在本部门内部公示，对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开。

(八)着力抓好风险防控。

加强政府性债务管理，积极推进政府性债务由分散举借到集中管控改革，严格债务举借程序，加强举债核准和风险等级控制。主要措施是四个字：控、调、停、拓。控——控制债务总量、规模，使之与河北财政经济状况相适应。调——调整债务结构，长短结合、高低适宜，增加长期的、低息的、政策性的、开发性的、借贷灵活的融资，减少短期的、高息的、操作不便的融资。停——停止项目无效益、还款无来源、筹资无保障的债务融资。拓——拓展引资融资渠道，争取利用世行、亚行、国际金融组织和外国政府贷款等，用好市政债、清洁发展基金等融资工具。

F812.7

A

2095-3151(2013)52-0004-10

*作者为河北省财政厅党组书记、厅长。