我国集体土地征收补偿程序的完善

孙 琪

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州215006）

在构建社会主义市场经济体制和城镇化进程中，农村集体土地征收涉及到国家土地资源的合理利用、耕地资源的保护和农民财产权利的保障等重大问题。在人权保障日益重要的今天，构建一套完整详细的土地征收补偿程序，不仅有利于有效制约土地征收过程中行政权的滥用，还可以保护农民的合法权利，包括实体财产权利和土地征收过程中的程序权利。土地征收补偿程序，是指进行土地征收补偿时应遵循的正当程序，包括征地补偿的具体操作程序，即行政征收主体在被征收主体的参与下，进行征地补偿所应遵循的步骤、时限、顺序和方式，也包括征地补偿的救济程序。

一、我国集体土地征收补偿程序概述

我国现行《宪法》对土地征收补偿作出了规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国关于土地征收补偿程序的规定散见于各法律、行政法规和部门规章中，在法律方面有《土地管理法》第46 至49 条，行政法规方面有国务院制定的《土地管理法实施条例》第25 条、第26 条，在部门规章方面，主要有国土资源部2001年制定的《征用土地公告办法》，2004年制定的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国土资源听证规定》，2006年制定的《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》。根据以上法律、行政法规和部门规章的规定，我国的土地征收补偿程序主要有以下几个步骤：

1．补偿登记。征地方案在依法经批准并经县级以上政府公告后，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

2．确定补偿方案。征地补偿方案由有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案。征地补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础，制定补偿方案应首先进行实地调查。调查结束后，在调查的基础上制定征地补偿方案。[1]

3.土地补偿方案的公告。征地补偿方案确定以后，应当在被征收土地所在地的乡、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。公告征地补偿方案是保障农民知情权的要求，是农民能参与到土地征收补偿程序中的前提条件，便于农民了解补偿标准、补偿范围等内容。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

4.听取被征收土地的农民的意见。有关地方人民政府公告征地补偿安置方案以后，应该听取被征地的农村经济组织和农民的意见，书面告知被征地农民有要求听证的权利。被征地农村经济组织、农村村民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的，可以在征地补偿安置方案公告之日起10 个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门要求举行听证会。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当认真研究被征地农村经济组织、农村村民或其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。当事人要求听证的，应当举行听证会。

5．征地补偿方案的审批。在听取被征地农民的意见或修改补偿安置方案后，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报市、县人民政府审批，审批申请应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者有关权利人的意见采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。

6．征地补偿安置方案的实施及监督。征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被征地的农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。

7．争议的处理程序。在征地补偿程序中容易出现多种争议，包括征地补偿安置标准争议、补偿程序争议，也包括征地补偿分配争议等。对于补偿安置方案的争议，我国已经形成了协调裁决、复议、诉讼等争议解决渠道。《土地管理法实施条例》第25 条规定：“被征地农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”2006年国土资源部发布的《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》将争议的范围扩大到“补偿安置方面的争议”，包括对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。并规定建立灵活多样的协调裁决机制，借鉴《信访条例》确立政府主导、社会参与、有利于纠纷迅速解决的工作机制，组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员共同参与，综合运用咨询、协商、调解、听证等方法，对补偿安置方案和实施过程进行合法性和合理性审查。协调裁决不代替行政复议和行政诉讼，裁决决定中必须告知当事人诉权，当事人对裁决决定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。对于在农村集体经济组织将土地补偿费分配给农民的过程中，如果农民和集体经济组织之间因就土地补偿费、安置补偿费的分配产生了纠纷，应纳入民事诉讼的范畴。根据2005年最高人民法院公布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1 条规定，关于承包地征收补偿费用分配纠纷为民事纠纷，人民法院应当依法受理，即村民与集体之间征地补偿金的分配纠纷，村民可以向人民法院提起民事诉讼。

二、我国集体土地征收补偿程序存在的问题

我国虽然已经建立了一套集体土地征收补偿程序，但离正当法律程序的要求还存在一定差距，主要表现为以下几方面问题。

1．制定补偿安置方案的过程缺乏公开性和参与性。土地征收补偿安置方案的提出、确定基本都是由政府以内部程序单方面作出的，农民无法参与征地补偿安置方案的制定过程，只是在征地补偿安置方案确定，经政府公告以后，农民才知道了最终的结果。政府制定补偿安置方案的过程缺乏公开性和参与性，对于被征地农民的法律主体地位不够重视。政府在土地征收中要么作为建设单位属于用地方，要么作为公共利益的代表人属于征地方，政府总是作为一方利害关系人，而且补偿金是由政府支付，政府作为利害关系人单方确定补偿金的数额，有违正当程序的中立性。

2．听证程序存在缺陷。《征用土地公告办法》在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的基础上中增加了“听证会”的规定，其中《国土资源听证规定》对听证会进行了详细的规定，可以说是征地补偿程序的一大进步，但仍然存在一些问题，主要表现在以下几个方面：第一，《规定》中组织听证的是政府的法制机构，也可以是实施征收的主管机关，但均不是中立的第三方，听证的组织者与本听证事项有利害关系，这就违反了“自己不能做自己的法官”的自然正义原则，听证的公正性难以得到保证。第二，《规定》中设置的听证程序中，经过听证会各方发表意见、质证、申辩并最后陈述后，听证即告结束。听证机构根据听证笔录在听证会结束七日内作出对听证会意见的处理建议，该处理建议不是在举行听证会过程中形成的，而是由听证机构根据听证笔录单方作出的，对于听证会各方提出的意见，是否接受由听证机构自主决定。而且土地主管部门只是向上报审批时附具意见采纳情况，并不向参加听证会的各方说明理由，虽然相比于完全不说明理由有一定的进步，但仍缺乏公众参与和公众监督，从而容易导致听证过程流于形式。

3．被征收人补偿金的分配问题规定不清晰。其他国家的土地征收补偿，一般都是以土地所有权人及土地的相关权利人为补偿对象，补偿费直接支付给土地所有人及相关的权利人，很少发生补偿费的分配问题。而我国农村的土地实行集体所有制，根据《宪法》和《土地管理法》的规定，农村的土地属于农民集体所有，并由村集体经济组织和村民委员会进行管理。集体经济组织或村委会只是代表农民管理土地，法律没有明确具体的土地所有者。《土地管理法实施条例》第26 条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，由农村集体经济组织分配给农民个人。关于补偿费在集体经济组织和农民个人之间如何分配，《土地管理法实施条例》并没有明确规定。于是，在国家将补偿费发放到农村集体经济组织之后，会产生农村集体对补偿费的分配问题。

4．司法救济制度不完善。在农村集体将土地补偿费分配给农民的过程中，农民和集体经济组织之间因就土地补偿费、安置补偿费的分配产生的纠纷，司法解释已经明确为民事纠纷，人民法院应当依法受理。但土地补偿款分配纠纷的司法救济还存在困境，如当事人认为其有集体成员资格，却没有分配到补偿款而提起民事诉讼，法院对此类纠纷是否受理存在较大争议。审判实践中，各地做法不统一，会使得部分农村集体成员权益受损。

三、我国集体土地征收补偿程序的完善

通过以上对集体土地征收补偿程序存在问题的分析，本文认为可从如下几个方面对我国征地补偿程序进行完善。

1．完善补偿方案的确定程序，保障公众参与。首先，政府应当履行告知和信息公开的义务，补偿方案制定过程中的每个具体环节都应该进行公告，以便当事人了解情况，并根据掌握的信息提出自己的意见，保障当事人的知情权。在批准征地方案并公告后，征地事务机构开展征收调查时，可与被征收土地所有人协商征收补偿的具体标准、数额、安置途径，充分听取被征地农民的意见，双方协商的结果可以缔结安置补偿协议，并作为征收补偿安置方案的依据。[2]其次，有效的听证应当是以政府让渡一部分行政决策权力给行政相对人为前提。对于相对人提供的事实、证据和意见，土地征收行政机关应当听取，做成听证笔录，行政决定应当根据听证笔录作出，并向参与人说明理由，要保证听证参与各方表达的意见能对最后的处理决定产生约束力，防止听证会成为“走过场”。[3]为保证听证会的中立性和公正性，听证会的组织者应当由专业的听证官担任。我国应当建立一支相对独立的、稳定的行政听证官队伍，其任用、工资、考核等不受所属机关直接控制，其应当仅执行听证职务而不得从事与听证不相容的工作，其意见应当得到行政机关的充分尊重，除非有足够相反的证据，不得随意推翻听证确认的证据资料和根据这些证据资料作出的建议或决定。[4]

2．明确土地征收的被征收人。我国《宪法》《土地管理法》《民法通则》等法律都规定农村土地属于农民集体所有，没有明确规定集体土地的所有权人，由于被征收人模糊不清，所以就会产生土地补偿费的归属和分配问题。在《物权法》中，明确了集体土地的代表者——村集体经济组织或村民委员会、村民小组、乡镇集体经济组织。其实，村集体经济组织或村民委员会、村民小组、乡镇集体经济组织代表土地征收中的被征收人并不具有正当性和可行性：集体经济组织实际上是乡镇政府或村委会的代理人而不是农民集体的代理人；村民小组始于原人民公社时期的生产队，现在多已经消亡；村委会在实践中也多是乡镇政府的代言人，难以真正代表农民的意志，维护农民的利益。“农村土地属于本集体成员集体所有”，理解为集体成员的共有更合适，这是一种特殊形态的共同共有，农村集体成员基于本集体成员的资格，基于法律的规定，对共有物——集体土地共同地享有权利、承担义务。所以，可以由村集体全体成员选举农民代表作为被征收人，代表集体农民参与土地征收。对于涉及本集体成员权益的事项应经过被集体成员集体决定。土地补偿费属于农民集体所有，土地补偿费的分配由本集体成员共同决定。[5]如此，就能避免村委会成员截留土地补偿费，挪为己用，公饱私囊。

3．完善征收补偿程序的救济程序。我国土地征收补偿程序中一般容易产生三种纠纷，根据不同的纠纷，完善相应的救济制度。第一类是关于土地管理部门确定的补偿标准的纠纷。对于这类纠纷，我国现在已经确立了行政救济和司法救济。先由市、县人民政府协调，协调不成的，再由批准征收的政府进行裁决，对裁决结果不服的，土地权利人可以申请行政复议或提起诉讼寻求司法救济，救济方式已经比较完善。第二类纠纷是土地补偿金在集体成员间分配时产生的纠纷。对于村民认为自己有集体成员资格，却未包含在补偿金分配范围中而提起的诉讼，实践中法院对是否受理该类案件存在较大争议。在最高人民法院审判委员会对《土地承包纠纷解释》稿进行讨论后认为，农村集体组织成员资格关系广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42 条第（1）项规定的情形，不宜通过司法解释进行规定，应当建议全国人大常委会作出立法解释或相关规定。在缺乏这个前提的情况下，人民法院还不具备解决此类纠纷的必要。[6]学者陈小君认为应该明确集体成员资格的司法审查权，因为成员资格属于一种民事身份权，与财产权密切联系，也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键，而且审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。[7]司法是保护公民权利的最后一道防线，离开民事诉讼制度的保障，农民个体的利益必然陷于无处救济的危险境地。集体成员资格认定是判决给付其应得到的补偿款的前提条件，为了充分保障被征地人的权益，防止在补偿金分配过程中出现以多数人的决议剥夺少数人的权利的情形，应当将集体成员资格的审查纳入司法审查的范围。第三类纠纷是征地补偿程序中的程序违法问题。根据行政诉讼法，程序违法的后果包括：行政行为确认违法、行政行为可撤销、行政行为可变更。对程序违法进行责任追究比较困难，因为程序违法并不一定导致实体上的损害，程序本身并没有作为一项独立的价值标准，实践中因程序违法导致行政行为被认定违法的情况非常少见。应当把程序正当性作为检验行为合法性的关键性指标，通过对程序的合法性的严格审查约束政府的违法行为。严格审查标准指基于程序的时间、地点、过程的要式性，对不符合要求的行为认定违法，用这样严格的要求最大程度地体现出程序的价值。征地补偿纠纷中是否应当采取严格审查标准，以程序对实体权利是否造成实质性损害为标准进行判断，具体分为损害救济原则和比例原则。损害救济原则指程序违法如果一开始就导致当事人实体权利被剥夺，就应当采取严格主义审查标准。比例原则指程序违法直接侵害相对人的实体权利，并且其他程序的存在无法有效地弥补程序违法造成的侵害，则采取严格审查标准。[8]应当认识到正当程序在征地补偿制度中的独立价值，程序违法如果使相对人的实体权利一开始就被剥夺，如未告知当事人参加听证的权利，则应认定为行政行为违法，撤销行政行为。

[1]王兴运．土地征收补偿制度研究[J]．中国法学，2005，（3）：135-143．

[2]李朔，孙建平．城市建设中土地征收补偿制度研究[M]．沈阳：东北大学出版社，2012：80．

[3]王锡锌．行政过程中公众参与的实践[M]．北京：中国政法大学出版社，2008：14-16．

[4]王克稳．略论行政听证[J]．中国法学，1996，（5）：26-31．

[5]王克稳．论我国集体土地征收中的被征收人[J]．苏州大学学报，2003，（1）：72-78．

[6]辛正郁．关于《审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的理解与适用[J]．判解研究，2005，（4）：43．

[7]陈小君．农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J]．中国法学，2012，（1）：33-44．

[8]程洁．土地征收征用中的程序失范与重构[J]．法学研究，2006，（1）：62-78．