我国农村宅基地使用权制度创新研究

2014-04-16中国社会科学院财经战略研究院

经济研究参考 2014年43期

关键词：使用权宅基地土地

中国社会科学院财经战略研究院

李勇坚

我国农村宅基地使用权制度创新研究

中国社会科学院财经战略研究院

李勇坚

党的十八届三中全会提出了“改革完善农村宅基地制度”的战略构想。然而，宅基地制度的改革，不单纯是宅基地使用权流转的问题，更涉及“城乡公平、区域公平与时际公平”问题，也涉及耕地保护与节约集约利用土地问题。本文在对我国宅基地制度的历史沿革进行回顾的基础上，对我国宅基地改革的典型试点方案进行了深入研究，并对宅基地放开流转可能带来的“土地资源浪费”、“适用范围小”、“区域不公平”等问题进行了讨论，并创新性地提出了“宅基地指标化”模式，即以权利替代实物，并引进市场化的交易机制，实现宅基地指标在全国范围内的流转。研究表明，“宅基地指标化”有利于节约集约利用土地，在更大程度上体现社会公平，是解决宅基地问题的一种较为理想的方案。

农村宅基地使用权；制度创新；宅基地指标化

宅基地这一特定的土地使用方式，是我国土地制度的一个特殊安排。其基本特征是“两权分离、一宅两制、无偿供给、限制交易”。“两权分离”是指农村宅基地所有权归农民集体所有，农户长期拥有宅基地使用权，实行宅基地所有权和使用权相分离的制度。“一宅两制”是指农村宅基地制度与其之上的农村住房产权制度不同。宅基地使用权属于用益物权，权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利；宅基地之上的房屋归个人所有，拥有完全的所有权。“无偿供给”是指宅基地以无偿的模式进行实物配给，农民只要符合法定条件就可以取得农村宅基地使用权，不需要支付任何费用。“限制交易”是指相关行政规章或政府政策文件都对宅基地使用权的转让进行了严格的限制。这种制度架构，在一定的历史时期对保障农民的居住权与农村社会稳定发挥了重要作用。

随着我国社会主义市场经济体制不断完善，市场机制在资源配置中发挥了决定性作用，而宅基地使用权这种以无偿取得、限制交易、排斥市场机制为特征的制度模式，不但损害了农民的权益，使农民尽管享有数百万亿元潜在价值的财产，却无法获得任何利益，也导致了土地的巨大浪费，并导致了城市房地产价格的暴涨。

因此，核心的问题是积极贯彻落实十八届三中全会精神，对我国农村宅基地使用权进行深入的制度创新。我们认为，“宅基地指标化”是未来宅基地制度创新重点。这个制度创新将宅基地分配与交易从实物向虚拟化转变，扩大宅基地的经济功能，使其实现保障功能、维稳功能与财产功能的统一。当前，我国《土地管理法》的修改工作正在有序进行，*《〈土地管理法〉将进行全面修改》，网易新闻中心，http://news.163.com/13/1127/00/9EL7FRUD00014Q4P.html。因此，应利用法律修改的机会，对宅基地使用权制度进行重构。

本文按照以下方式进行组织：第一部分对宅基地的概念及特征、我国宅基地制度的历史沿革、所存在的问题进行了剖析，研究指出，我国宅基地制度由于在立法思想上过分强调其保障功能，而忽略其权利特征与财产功能，已造成了较多的问题；第二部分对现有的宅基地改革试点方案进行了评述，研究指出，现有的改革强调了宅基地的流转功能，但是忽略了改革带来的土地浪费以及社会不公等问题；第三部分提出了“宅基地指标化”制度创新方案，研究指出，宅基地指标化是一种既能提高宅基地效率又能实现社会公平的制度，是解决宅基地问题的一种重要创新。第四部分是本文的结论。

一、我国宅基地制度的历史沿革及其所存在的问题

(一)农村宅基地使用权的概念及特征。

农村宅基地是中国农村土地制度特定的概念，*传统的大陆法系国家有地上权的规定，但没有宅基地之说。“宅”在我国传统的语境里，不但包括房屋，还包括被民间或国家所认可的一定范围内的与房子有关的那块土地。参阅陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，载于《管理世界》2010年第10期。宅基地作为专用法律术语，最早见于1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，之前一般使用“地基”一词，但迄今为止，法律并没有对其作出确切的定义。国外类似研究主要关注的是农村居民点或城乡边缘带的用地及农村功能改变等问题，研究内容涉及农村居民点或城乡边缘带用地变化状况及影响因素，耕地保护以及规划、计划等政策干预管制措施对农村居民点增长控制的效果，乡村土地整理等方面。

一般认为，农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。*《农村宅基地》，360百科，http：//baike.so.com/doc/355226.html。这实质上说明了四个方面的问题：一是宅基地的使用主体具有特定性，即本集体经济组织内部符合规定的成员；二是宅基地有着特定的标准；三是用途具有特定性，即只能用于建造自己居住的房屋；四是土地性质是农村集体所有土地。在实务界，还强调了宅基地使用的集体所有特性。

在外延上，农村宅基地既包括了曾经建有房屋的土地、也包括曾经建过房屋但是已经荒废的土地和提前流出来用作宅基地的土地这三种类型。但是，宅基地具体范围包括哪些，在具体工作过程中仍然有争议。在全国范围内，缺乏对宅基地使用范围的明确界定标准。在地方上，有一些参照性的规定，例如，在北京，按照《地籍调查技术规程》(北京市地方标准)的规定，宅基地使用权界址线应依据用地批准界线进行设定。没有批准界线的，以墙为界标物的，原则上按墙基设定。

在整体功能上，农村宅基地既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，在现有的制度架构下，宅基地不具备投资价值，这是它与城市房产制度最根本的区别所在。

“宅基地使用权”是一个概念上比较模糊的术语。我国《物权法》在第一百五十二条中使用“农村宅基地使用权”一词，但对其概念并未加以明确，对其外延与内涵均没有进行明确规定。在权利性质上，《物权法》最终按用途分类，将宅基地使用权与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权分别设章放在用益物权编之中，规定宅基地使用权为一种特殊的用益物权。*《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。”

从现有的规范性文件看，《中华人民共和国国家标准土地基本术语》(GB1719231—2003)对“宅基地使用权”给出的定义为：“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。”

从理论上看，目前民法学界对农村宅基地使用权概念的界定也只是停留在理论上的探究，学者们在界定与归纳“农村宅基地使用权”概念时也是各执己见，如盲人摸象，未能全面再现其真正含义。综合各类学术及实务观点，我们认为，农村宅基地使用权指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施并对其行使占有、使用的用益物权。*孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2003年版，第221页。但是，孙宪忠没有强调农村宅基地的特殊性。宅基地制度作为我国特有的一项土地制度，具有以下特征：

1.用益物权属性。我国《物权法》将宅基地使用权作为一项用益物权加以规定。但是农村宅基地使用权制度作为一项特殊的土地权利种类，它又是一种独特的用益物权，具有其单独具有的物权属性。

根据物权法原理及《物权法》第117条的规定，用益物权是权利人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利，用益物权具有占有、使用和收益3项权能。但是，对于宅基地的收益问题，在实务中有着很多限制。*例如，我国现行法律政策的相关规定，宅基地不能进行抵押(《担保法》第37条)，其出租也受到了很大的制约(《土地管理法》第62条)。

2.主体具有特定身份性。从现有的法律政策规定看，由于宅基地使用权具有福利保障性，享有这种福利的主体只能是本集体经济组织的成员。因此，有权取得宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的村民，其他人或组织不能成为宅基地使用权的主体。

从这一属性看，农村宅基地使用权是与市场经济规律和资源优化配置相违背的，而是一种计划配置的模式。

3.取得的无偿性。根据现有的规定，农民只要符合法定条件就可以申请取得农村宅基地使用权，不需要支付任何费用。这是因为宅基地制度设立的初衷就是为了给农民提供住宅福利，是国家给农民的基本生活保障，因而使得其合理地具有了无偿使用的法律特征。*陈建：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社2003年版，第171页。

4.使用期限的长期性。现行的法律政策对宅基地的使用期限并没有进行明确的规定。根据学术界与实务界通常的理解，宅基地的使用期限是长期的。这一点与城市国有土地使用权的期限性质具有明显的区别。

(二)农村宅基地的历史沿革。

农村宅基地使用权制度历经了一个相当长的形成和发展的历史过程，起源于社会主义三大改造时期，经过人民公社化运动之后，相关制度进一步完善，最终形成了我国农村宅基地使用权制度。自从改革开放后，我国宅基地制度也有一些变化，从本质上看，这些变化的核心在于禁止城镇居民到农村购置宅基地，这是朝非市场化方向的一种倒退。

1.土地改革初期的农村宅基地使用权。

(1)初级合作社时期的农村宅基地使用权。在新中国成立之后，我国开始建立农民私人所有的土地制度。根据1950年的《土地改革法》，*《土地改革法》明确规定，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。土改之后农民仍然拥有宅基地的所有权，农民可以买卖、出典、出租及继承，农民根据法律的规定取得相关产权证书。从总体上看，土地改革法有这么几个特点：一是在制度设计上，严格按照保障农民居住权理念设计；二是在分配方式上，以农民个人为单位、平均分配、无偿取得；三是确定了农民对土地和房屋的所有权人地位，允许其买卖、出租、抵押等，农民享有对耕地和宅基地近乎“完全”的所有权。*王旭东：《中国农村宅基地制度研究》，财政部财政科学研究所，2010年，博士论文。

(2)高级合作社时期的农村宅基地使用权。1956年6月30日通过的《高级农业合作社示范章程》第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。由此可以看出，农民仍然拥有宅基地的所有权。章程同时又规定了“公社的成员需要地基修新房的或者需要修坟地的，由公社想办法解决”。从这一时期的实践看，农民仍对宅基地有完全的自由支配权和处置权。但是，高级合作社为社员分配宅地的规定标志着宅基地使用权制度开始萌芽。

2.人民公社时期的农村宅基地使用权。在人民公社时期，农民原有的宅基地仍然属于农民所有，但是，对农民加入公社之后重新再建新房所占用的宅基地的所有权归属进行了约定，即新分配的宅基地属于集体所有。在进入到人民公社后期，农民私人土地转为集体所有，农村宅基地的所有权从而也由农民私有转变为集体所有，集体组织无偿取得了农民土地所有权。基于这一事实，农村集体经济组织通过无偿提供宅基地满足农民合理的居住需求实际上是作为对农民的一种补偿。*姜爱林、陈海秋：《新中国50多年来宅基地立法的历史沿革》，载于《理论学刊》2007年第12期。

《农村人民公社条例修正草案》的规定基本明确了集体组织对于农村宅基地享有所有权，并明确了农村宅基地使用权的设立规则。1963年发布的《关于社员宅基地问题作一些补充规定的通知》(下称《通知》)对宅基地使用权的内容、设立、流转等问题做出了详细的规定，我国宅基地使用权制度在此基础之上初步形成。《通知》规定：“(一)公社成员所拥有的宅基地，不管是否有建筑物，都应当属于集体所有，一律都不允许买卖和出租。但是公社成员依旧可以使用，生产队必须保护公社成员的使用权，不能随意变动；(二)依附在宅基地上的物品，社员有处分的权利。当房子由社员卖出后，房主也相应的获得宅基地的使用权，但是宅基地的所有权还是归生产队所有；(三)社员需要建新房但又无宅基地时，社员主动向公社提出申请，然后由公社召开会议进行讨论是否同意，公社发布通知由生产队一并帮助解决，但严禁动用耕地，尽量利用闲散的土地。”1978年12月《农村人民公社工作条例》(试行草案)明确指出：“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖。”对宅基地的转让问题进行了重申。

3.改革开放后的农村宅基地使用权。改革开放以来，对农村宅基地的改革主要是在对原有制度进行修补，对农村宅基地制度的市场化改革完全停滞。因此，宅基地领域也成为改革开放以来市场化改革努力最小的部门。

第一，强化了对农村宅基地的转让限制。1981年国务院发布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》里指出：“农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。”并重申农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让。也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。我国《土地管理法》的数次修订都强化了对基本农田和有限的耕地资源的保护，宅基地使用权的审批制度作出了严格规定。

第二，对城市居民购买农村宅基地进行了禁止性规定。*简单禁止城镇居民到农村买房，不利于城乡人口的双向流动，不利于农民宅基地财产权的实现，一方面由于农村宅基地的财产价值不能实现，制约了进城农民定居，加大了城市发展压力和管理难度；另一方面也制约了城市居民回流农村进行创业，同时，将农村宅基地的转让限制于集体组织内部，也人为增加了城市居民和农村居民择居上的不公平性(即村民可到城市买房而城市居民没有这样的资格)和房产处置上的不公平性。限制农村宅基地流转的政策规定也违背了城乡统筹、消除二元体制的大政策，严重侵害农民的财产权利，不利于社会进步。因为从城镇房地产制度上看，基于土地国家所有基础上的城市房屋，居民只有使用权，却能自由流转，而集体宅基地的使用权却不能随房屋流转而转移，这显然是维护了城乡差别、歧视农民的二元体制。

在1999年之前，我国对城镇居民购买农村宅基地是允许的。《城镇个人建造住宅管理办法》第四条规定，城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定，办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自占地建造住宅。1986年《土地管理法》对城镇居民使用宅基地的相关规定进行了细化，提出：城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。1991年《土地管理法实施条例》就城镇居民使用农村宅基地的程序进行了明确：城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织讨论通过，经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。

基于这些规定，我国司法实践也认可了宅基地向城市居民转让的行为。最高人民法院审判委员会1984年8月30日讨论通过的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第60条规定：“村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续办理。”第64条规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”这两条规定确立了两个原则：一是宅基地使用权转移需要有规定的审查批准手续；二是地随房走的原则。

进入20世纪90年代后期之后，随着城市房地产市场的发展，对城镇居民使用或者购买农村宅基地进行了禁止性规定。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中明确指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。”2007年《国务院办公厅关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”

(三)现有农村宅基地使用权制度的缺陷及其所带来的问题。

从我国宅基地制度设立的本意看，由于过分强调保障功能、维稳功能，将法律的权利保护与政治任务进行混淆，漠视宅基地的财产功能与资本功能，加上地方政府对建设用地市场的垄断意愿，导致了我国农村宅基地使用权市场不能发育，土地资源浪费严重。

1.过分强调保障功能导致宅基地使用权性质模糊。在保障功能导向的制度设计思想下，宅基地使用权实质上成为了一种实物配给的生活保障。而为了保障集体所有制，这种配给制又不完全，加上政府对建设用地市场垄断的强烈意愿，导致了宅基地使用权性质的模糊性。

第一，把保障功能与维稳功能混淆，导致农村宅基地使用权性质模糊。农村宅基地所有权属于集体所有即劳动群众集体所有，但使用权属于个人所有。这个使用权属于什么性质，在法律上难于界定。从制度设计的本意看，宅基地使用权被当做了一种解决居住权的实物保障，其保障功能冲淡了农村宅基地使用权的物权属性，并使其经济功能基本丧失。

第二，将实物保障与其他保障混淆，把初次保障与再次保障混淆。从权利保障看，现有的宅基地制度强调了实物保障与初次保障，并将实物保障与初次保障作为唯一的一种保障制度设计。在具体实施过程中，体现为对宅基地的无偿分配、限制转让、限制面积等多种措施。其弊病在于降低了农村宅基地的使用效率，削弱了宅基地的财产权性质，从而在保障农民生存权的同时漠视了农民的发展权。农村宅基地使用权的重构应当兼顾生存与发展，应将生存保障性的范围局限于农民基于其集体经济组织成员身份而无偿获得宅基地的分配即宅基地的原始取得方面，此后应当弘扬宅基地的财产权利性质，通过流通使其效率最大化。

第三，对宅基地收益权漠视。宅基地属于民法中的不动产，为集体所有。宅基地使用权是一种在集体所有的土地上创设继受的用益物权。但是，这种用益物权所强调的是，对实物的占有与使用。从相关规定看，宅基地使用权是权利人对集体所有的土地的占有与使用的权能，但并没有明确规定是否享有收益权。其他法律法规却对宅基地的抵押、出租等进行限制性规定，导致在实践管理中，缺乏对宅基地收益权的相关保护，使其收益权无法得到落实。

2.过分强调维稳功能导致宅基地流转不畅通，资本功能不能得到很好体现。出于对宅基地使用权维稳功能的考虑，现有的法律法规对宅基地使用权流转都作出了非常严格的限制。这种限制，使我国宅基地交易市场的交易量相对于城市国有土地及商品房来说，交易量非常小。因此，宅基地及其上的附着物，作为农民最重要的资产，并未能在农民进城、实际城镇化的过程中，发挥资本功能。

宅基地流转不畅通的情况，违反了市场经济鼓励交易的原则。在市场经济下，鼓励交易是提高效率、增进社会财富积累的手段，这不仅是因为只有通过交易才能满足不同的交易主体对不同的使用价值的追求；满足不同的生产者与消费者对价值的共同追求，而且因为只有通过交易的方式，才能实现资源的优化配置、实现资源的最有效利用。根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“以重现市场和复制市场”，也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到它们的那些人。正如波斯纳所言，权利“转让给某些更有效使用他的人”。*R.波斯纳：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1996年版，第41页。

3.公权力过度介入导致效率低下、浪费严重。作为一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，而非通过市场行为交易。农民取得宅基地使用权主要是通过行政审批的方式，其获得成本基本为零，这激起了农民尽可能多占宅基地的欲望。在实际管理过程中，农村宅基地取得的监管措施并不严格，批少占多，建新房也拒不交出闲置下来的老宅基地，占有多处宅基地等现象比较普遍，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍，土地浪费严重。

2012年3月底发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》认为，中国农村空心化现象严重。经综合测算与评估表明，若按照分批推进城镇化情景，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。根据九三学社发布的调查报告，我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房占地200万亩左右，农民建房投入每年达到数千亿元。*《中国农村宅基地面积年增1% 四分之一住房常年无人居住》，http：//jiangsu.china.com.cn/html/jsnews/gnxw/70296_1.html。这些巨大的浪费，都是因为宅基地使用权市场建设过程中，公权力介入过深，使老百姓无法理性地作出决策。

4.权利不完全导致了经济效能无法发挥出来。据估算，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩，这2.46亿亩中，大部分土地(约2亿亩)属于农村宅基地。而据国土资源部公布的消息，2013年全国土地出让面积和合同成交价款分别为143 569万平方米和4.1万亿元，每亩的价格约为190万元。也就是说，这2亿亩宅基地的价值超过300多万亿元。但是，由于现有的体制桎梏，这百万亿元价值的资产基本属于沉寂状态。根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2013年，我国农村居民人均纯收入8896元，按7亿农民计算，农民辛苦一年所获得的纯收入约为6.2万亿元。而价值超过300多万亿元的宅基地，如果实现年回报率5%，就可以达到15万余亿元，这部分收入落实到农民手中之后，我国城乡差距将大幅度缩小。但是，实际上，在农民的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，这和农民拥有的巨量潜在财产是非常不相称的。

二、现有农村宅基地改革思路检讨

从我国宅基地使用权改革方向看，自党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，允许农民参与集体土地开发的非公益项目”，到十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，全国各地都积极进行了宅基地制度改革的各种试点。

(一)各地宅基地改革试点的思路分析。

在中央提出农村建设用地改革大方向的前提下，各地结合中央提出的方向性规定，各地对宅基地改革进行了探索。

1.成都市农村土地综合改革模式。成都作为全国城乡统筹综合改革试点地区，对农村宅基地改革进行了大量的探索。

在成都，首先作出探索的是温江自2006年开始试点的“双放弃”模式。*② 郭晓鸣等：《统筹城乡发展与农村土地流转制度变革——基于成都实验区的实证研究》，科学出版社2012年版，第53页。“双放弃”指放弃宅基地使用权和土地承包经营权。根据温江市鼓励农民城镇化并加入社会保险的两个实施细则规定，温江市不以耕地收入为主要收入的农民在自愿的基础上放弃宅基地使用权和土地承包经营权后，可以在一定面积范围内(一般为四十五平方米)按照安置价格购买城市住房并取得城镇户口和社会保险。②温江市在农村地区建立股份经济合作社，将这些农民自愿放弃的集体所有的宅基地和耕地股权化，将农村集体所有的资产股份化，农民自动成为股东，政府或者企业将这些宅基地和耕地在不改变原性质和用途的情况下建立商业用房用于出租。将所得收益进行两次分配。首先按照出租成本对农民进行首次分配，然后在提取了公积金和风险基金后按照红利和股权对农民再次进行分配，保障了失地农民的生活。*在实施过程中，温江区按照“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃”后的宅基地和耕地实施整理，推进土地跨区域流转。主要针对已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非农收入、又有宅基地和耕地的农户，申请双放弃后由当地政府部门进行核查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。为确保“双放弃换社保”工作的持续性，温江区强化配套措施。一是实施“安居工程”，确保农民进城有去处。2006年开始，该区启动并建设新居工程和新型社区，吸纳入城农民。转移农户可按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房，人均35平方米以内的按安置价购买，每平方米与商品房的差价由区政府补贴给接收乡(镇);进城自主购房的，人均35平方米以内按所在乡(镇)定向安置居住房安置价与成本价的差价给予补贴，应征的个人购房契税由区政府全额补贴，并免收产权登记费。二是实施“乐业工程”，保障迁居农民住得稳。加强对失地农民的就业培训，推行培训券等补贴办法，扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高农民转产转岗和适应城市生活的能力。这种模式建立在宅基地开发价值较大的基础上。

2008年“5·12”地震之后，成都推出了“宅基地上联建房屋模式”。根据成都市出台的《关于促进房地产业恢复发展扶持居民安居置业的意见》和《成都市关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》等文件，鼓励社会力量参与灾后农房的联建，即由受灾村民提供自己的宅基地同出资人联合，完成农房修建，政府按照投资者和农户的建设约定分割办理土地使用证、房产证，保证双方权益。其具体操作程序是，农民以本户宅基地使用证向所在的农村集体经济组织提出联合建房申请，经集体经济组织同意后，将其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余的集体建设用地交由农村集体经济组织进行流转；农户与联建方建房选址经地质灾害危险性评估合格后，按规划许可及规划用地条件和流转合同实施联合建设；待联合建房竣工验收合格后，农户和联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市(县)国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，对农户仍颁发宅基地使用证，土地用途为住宅；为联建方颁发集体建设用地使用证，土地用途为非住宅，土地使用年限参照国有建设用地出让年限确定。由于出资的联建方一般为城里人，事实上已经变相突破了宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转的规定，联建方取得房屋所有权后，其转让不应再受到限制。由于这种模式可能导致变相的房地产开发，已于2009年年底被叫停。

联建政策被叫停之后，2009年，成都推动了土地银行模式，“土地银行”具体运作模式是指政府出面组织，把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权，以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合，“零存整贷”，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。2009年之后，在成都一些区市县，农房已经被默许在本行政区域内自由交易，但其购买对象限定在本行政区域内的农民。在积极试点宅基地流转的同时，成都还在“两房一权”抵押融资等方面进行了新的突破。*两权一房包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋。农村房屋抵押融资的前提条件是借款人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织的同意。在整体思路上，成都市对以“两权”的抵押融资做了“三不”的限制，即不转移土地占有、不改变土地用途、不改变土地所有权性质。此外，集体建设用地使用权的抵押融资还附加了所在集体经济组织同意的要求(依法流转后取得的集体建设用地使用权除外)。农村房屋抵押融资则以“一保一同”为前提条件，即借款人要保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织同意。成都市文件要求，必须确保借款农民失去抵押房屋后，依然有适当的居住场所。在办理农村房屋抵押时，宅基地使用权需变更为集体建设用地使用权。

2.重庆农村土地交易模式。重庆在宅基地改革方面最有特色的是“地票模式”。

地票置换模式是指经过合理规划，农民在自愿的基础上将自己的宅基地使用权等集体所有权的土地置换为货币、房产及其他更小面积宅基地等。政府或者企业将农民的宅基地进行复垦，使之成为耕地，在保持原有所有权和用途不变的前提下增加建筑用地功能。经过有关土地管理部门验收合格后颁发地票，一张地票即代表一份建设用地指标。2008年12月4日，重庆农村土地交易所成立，宅基地置换所获得的地票可以在土地交易所公开拍卖上市交易。

这使地票具有高流通性，交易面广，价格平等的优点。但是，地票模式的核心在于交易所得的收益如何分配呢？在实践中，宅基地置换所得收益中小部分用于交易成本，大部分由于对换地农民的住房补偿和购买新房的补贴以及上缴集体经济组织的费用。但这种置换方式是以农村土地置换出建设用地为前提，监督不到位可能会造成土地用途改变。

3.天津宅基地换房模式。宅基地换房指在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变、可耕土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建造有特色，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。目前，对“宅基地换房”尚无一个严格的法律定义，从全国各地的操作实践来看，大都是采取如下两种方式运行的：一种是在土地利用总体规划范围之内，为了节约集约用地，将分散的自然村落撤并，引导村民集中居住，将村民原先分散的宅基地置换出来，重新在集体所有的土地上另辟新址建房；另一种是在政府主导下，农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。目前，上海、天津、嘉兴、成都等地都在进行宅基地换房的试点工作，比较有代表性的是天津模式。天津"宅基地换房”的方式是村民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再通过招标、拍卖、挂牌等方式出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。新的小城镇，除了村民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位，并用于农民的社会保障，把农民也纳入社会保障体系之内。“宅基地换房”后，耕地并没有减少，原有的农民土地承包关系没有改变，农民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去。天津宅基地换房项目的资金来源是先以土地出让收益权质押方式由银行贷款解决，而置换出的经营性用地以招标拍卖挂牌有偿出让，政府收益部分(财政税收)返还于小城镇建设。

宅基地换房、集中居住后，村民的原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加，有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化进程，盘活土地资源，解决农村就业，改善村民居住环境，提高生活质量。但此种模式也有较多问题。比如：农民集中居住后，水、电、气、物业服务费等生活成本增加，集中居住区可能离承包地较远，村民的交通等成本也相应增加，耕作变得不尽方便。同时，村民原有的一些家庭产业经营在集中居住后也变得不可能，部分农民的家庭收入可能下降。此外，集中居住区的房屋是安置给特定的农民，禁止从事变相的房地产开发，但在各地实际运行过程中，集中居住修建的房屋除了安置农民外，往往还有剩余，一些建设单位将其对外出卖，获取利润。在适用范围上，宅基地置换、集中居住这种方式并不适合在全国推广，它主要适用于经济较发达的城乡结合部，或是有产业支撑的村落。

(二)试点过程所获得的经验。

从现有的试点看，让宅基地动起来、活起来，是现有宅基地制度改革的一个重要方向。其核心在于“农村宅基地的实物流转制度设计”。由于现有的法律政策限制，大部分试点都没有明确宅基地可以直接上市流通，而是以各种名义实现宅基地的转让。通过试点，获得了宝贵的经验。

1.试点证明了农村宅基地使用权改革不会引发大规模的社会问题。现有的宅基地政策在限制农村宅基地使用权流转方面，主要是基于以下三点考虑：

第一，避免农民受到强势群体的掠夺。这种观点认为，开禁农村宅基地交易，真正的受益者不是普通的农民，而是中国社会的强势群体，包括有本事分到多处或超标准宅基地的农民，有能力在农村买地盖房的城里人，还有从事房地产的行业的商人、掮客和投机者等。

通过试点，可以发现，只要不存在强买强卖，交易是双方都有获益的。我国农民经过了二十多年的市场经济洗礼，农产品市场化生产经营也有了三十多年历史，已渐渐适应了市场规则，那种认为农民不懂市场规则的观念已落后于经济社会生活的现实。相反，由于限制农村宅基地转让，普通农民因为其宅基地无法流通而使房屋价值也受到低估，更因为其强烈的身份属性而限制了其迁徙和转化为城市人口的自由。农民要实现宅基地的价值，只有坐等拆迁一条路，而拆迁往往只发生于城市近郊区，而且也是农民受到损害一个重要方面。

因此，以避免农民受到强势群体的掠夺而禁止宅基地流转的说法并不能成立。

第二，避免农民流离失所，农村社会出现动荡。这种观点认为，如果允许农村宅基地转让，一旦农民进城打工无法在城市立足就会流离失所。从已有试点看，各地虽然模式不一，但是，农村宅基地流转之后，并没有出现大规模的社会问题。也就是说，禁止农村宅基地转让的立法出发点，即维护社会稳定，或者避免农民流离失所，都不能成立。这为下一步全面推进农村宅基地使用权制度创新打消了政治顾虑。

第三，为了实现政府对土地一级市场的垄断，获得资金进行基础设施建设。我国通过限制农村宅基地使用权转让，确保了地方政府作为建设用地一级市场唯一供应者，使土地价格一路走高。地方政府通过土地交易获得了巨额的资金，为城市基础设施建设等各个方面提供了财源。但是，事实证明，这种政策已造成了我国城市化过程中房价高企、社会不公、半城市化等诸多问题。通过各地试点案例分析，通过宅基地使用权制度改革，使农民真正落户城市，稳定房地产供应与需求，能够为社会经济发展带来更大的利益。

综上所述，试点的经验表明，对农村宅基地流转的社会后果的担忧并不能成立。

2.宅基地使用权制度创新过程中，可以通过制度设计，农民的利益能够得到很好地保护。例如，在成都与重庆的宅基地使用权流转过程中，农民的利益得到了较好地保护。而确权、颁证等基础工作，对搞好宅基地使用权流转具有重要意义。尤其是在试点过程中，通过确权、颁证，解决了农村宅基地的边界问题，明确了宅基地的测量规范、范围等实际操作问题，为大规模的普及宅基地流转提供了充分的工作经验。

3.宅基地使用权制度创新，需要建立各种配套措施。农村宅基地使用权制度创新，涉及教育、医疗、养老、就业培训、最低生活保障、住房保障等问题。在试点过程中，各地都出台了配套政策措施。又如，重庆的宅基地流转，制订了一系列的配套措施，使宅基地流转能够顺利进行。以九龙坡为例，在农民变市民后的教育、医疗、养老、就业培训、最低生活保障等问题上，九龙坡区的农民与城市人一样，享受到各项社会保障制度。一是子女入学。区教委以农民变市民人员实际居住地就近安排其子女入学。其子女在九龙坡入学的，继续享受农村义务教育“两免一补”政策。二是就业扶持。农民变市民人员中有劳动能力和劳动愿望的适龄劳动者，由区劳动和社会保障部门免费提供职业技能培训或创业培训、就业指导和职业介绍;符合条件的可享受小额担保贷款、就业再就业援助等政策。三是养老保险。农民变市民人员在单位就业的，由用人单位统一参加城镇职工基本养老保险;未就业人员和灵活就业人员按自愿原则，规定分类参加城镇职工基本养老保险。由于入保门槛更低，农民也可选择农村基本养老保险。四是最低生活保障。农民变市民人员符合城镇低保规定的可纳入城镇居民最低生活保障。

又如，广东南海市自1992年开始就探索试点土地股份制，将农民的土地变为股权，以股权保障农民的收益。*南海土地股份制的具体做法包括：(1)分区规划。即把全区肥沃的土地划定为农田保护区，并改分包经营为投包经营;把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为工业发展区;把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。(2)土地及集体财产作价入股。作价入股后，把全村或全社的土地集中起来，由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营。在股权设置上，以社区户口为准确定配股对象，大部分村社设置了基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份。(3)股利分配和股权管理。成立村集体资产管理委员会，将村委会的公共管理职能和经济发展职能相分离，负债通过村集体资产管理委员会独立法人按照市场化和相关法律程序解决。同时，宅基地流转一般都与土地承包经营权的流转一起改革，并与农民融资等问题综合起来考虑。*例如，枣庄市的具体做法是：给每个承包户发放农村土地使用产权证，农民以土地使用产权入股加入合作社，使土地的使用产权转移到合作社，合作社以土地使用产权向银行作抵押进行贷款。同时，他们在市、区、镇三级政府设立土地产权交易机构，为土地使用权入股和转让进行评估和提供交易平台。在枣庄，土地开始变成资本，“死地变成了活钱”。徐庄土地合作社用土地使用产权证作抵押，从农信社得到了30万元贷款，用于采购急需的化肥。滕州市滕忻龙珠大枣合作社以土地使用产权证做抵押，从信用社贷款40万元，规划建设一座100吨恒温库，并新上一条大枣加工生产线。

(三)单纯推进农村宅基地流转可能带来的问题。

从现有的改革试点看，政策的核心都是重构农村宅基地流转制度。对于单纯推进农村宅基地流转可能带来的社会问题与经济问题，现有的研究并不充分与深入，反而是提出了一些似是而非的问题。

1.对现有研究的分析。现有研究认为，限制农村宅基地流转，主要有以下三种理由，我们认为，这三种理由都不能成立。

理由一：宅基地分配以保障农民生存权为价值取向。

我们认为，禁止农村宅基地的转让不一定就保护了生存权。以例为证：农民甲某因患重病急需治疗，但却无从筹措资金来支付手术费，甲某尚有一处宅基地和其上的房屋，在此种情形下，禁止农村宅基地的转让就是否就保护了甲某的生存权呢？事实上，笔者认为，将保障农民的生存权和限制农村宅基地的转让建立必然联系，是不正确的。

理由二：宅基地本身通过无偿取得，因此，不能转让。

宅基地的无偿取得与是否能够转让并不具有直接的联系。因为农村宅基地是面向所有的农村集体经济组织成员的一种福利保障，因此，其取得之后，可以作为财产权进行转让。

理由三，禁止宅基地自由转让有利于维护社会稳定。*孟勤国：《禁止宅基地转让的正当性和必要性》，《农村工作通讯》，2009年12月。

这种观点认为，如果允许农村宅基地进行自由转让，农村可能将宅基地转让之后，流离失所，并影响社会稳定。我们认为，这种观点是对农民的歧视。农民作为市场经济的重要主体，是一个理性的群体，同时，他们也有交易的权利。如果害怕公民个体因出卖自身的财产而导致社会不稳定，那么社会最好的治理模式就是限制交易。而事实证明，限制交易的计划经济模式并不利于经济发展与社会进步。

从现实看，因农村房屋买卖所引起的纠纷日益增多，反而产生了很多社会不稳定因素。特别值得关注的现象是，随着有关禁止农村房屋买卖的政策不断出台，该类纠纷并没有因此减少，反而呈上升趋势。这是因为随着各地城镇化进程加快，我国一些发达地区以及城乡结合部的宅基地流转活动十分活跃，各种宅基地流转方式和规模都有扩大之势。但这种宅基地使用权流转交易没有严格的法律保障，容易造成各种纠纷和矛盾。

从上面的分析可以看出，现有的研究对农村宅基地自由转让问题的研究仍有待于进一步深化，其所重点关心或关注的理由并不能成立。在深层方面，农村宅基地流转所带来的问题主要体现在以下三个方面，然而，这些问题并没有得到很好的研究。

第一，农村宅基地自由流转的适应范围非常有限。从现有的试点看，宅基地流转主要集中在大城市周边。事实上，以实物交易为主的宅基地流转模式，真正能够适用的只有城市周边的区域。据测算，允许农村宅基地自由流转，最终受益的农民不会超过1亿人。而对于大多数处于离城市较远的偏远地区的农民而言，即使允许宅基地流转，也会因为缺乏买方而无法形成市场，宅基地的价值仍然无法得到体现。宅基地流转政策对这些地区没有太多的实际价值。

第二，宅基地自由流转将导致农村内部的更大不公平。事实上，农村宅基地的价值因地理位置不同，其价值差异非常大。据调查，在北京、上海等一线城市，农村宅基地高达1000万元～2000万元/亩，而远离城市的偏远地区，宅基地的价值几乎为零。允许宅基地自由转让，将会使大城市周边的农村居民一夜暴富，真正受益的只有城市周边的少部分农村居民，因而产生更大的不公平。

第三，宅基地自由流转可能导致更大的土地浪费现象。允许农村宅基地自由流转，使农村宅基地的潜在价值凸显，农民会以各种理由想办法多占宅基地。事实上，在现有的政策框架下，即使宅基地不能自由转让，也导致了空心村的出现。*笔者所在的课题组在湖南省涟源市的调查表明，在调查样本的三甲乡柳坪村，原有570多人，随着多人外出打工或移居涟源、娄底、长沙等城区，如今村的实际居民只剩下40多人，形成了“空心村”，村里保留了大量的破旧建筑，客观上也导致了这些建筑所占用的农村宅基地的闲置浪费。而宅基地的自由流转，将会加剧对宅基地的争夺，产生更大的土地浪费。

三、农村宅基地指标化方案的制度创新

从前文的分析可以看出，单纯允许农村宅基地流转，不但不能解决现有农村宅基地制度所存在的问题，反而会带来新的问题。为了解决农村宅基地自由流转的弊端，并通过宅基地流转制度创新实现集约节约利用土地的目标，我们建议采取“宅基地指标化”模式。这个模式综合基于重庆试点的“地票”模式，*“地票”即是在重庆市农村土地交易所进行交易的“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。“地票”产生于现状占有的土地。将宅基地分配、复垦、交易等全过程实现指标化，*重庆“地票”模式只针对现有的集体建设土地，而没有考虑到增量宅基地分配时的指标化。同时，该模式的交易局限在重庆市域范围内。在交易主体方面，也没有考虑到农民直接入市的问题。因此，在此过程中，农民利益容易受到损害。参见重庆“地票”调查_财经频道_东方财富网(Eastmoney.com)，http://finance.eastmoney.com/news/1363,20110530138977552.html。并引进清洁发展机制(CDM)*清洁发展机制(Clean Development Mechanism)，是根据《京都议定书》第十二条建立的发达国家与发展中国家合作减排温室气体的灵活机制。它允许工业化国家的投资者在发展中国家实施有利于发展中国家可持续发展的减排项目，从而减少温室气体排放量，以履行发展中国家在《京都议定书》中所承诺的限排或减排义务。从本质上说，CDM是利用发展中国家减排边际成本较低的优势。关于发达国家与发展中国家全球合作进行温室气体减排的理念，通过市场化的手段，使农村在节约使用宅基地的同时，还能获得经济收益。

(一)农村“宅基地指标化”模式之要义。

1.对农民现有的宅基地进行丈量，并按照人均面积发证。我国实行宅基地“一户一宅”的制度，*《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，对“户”与“宅”缺乏明确的规定，尤其是对“宅”的面积，长期没有规定，导致宅基地的实际面积差异非常大。因此，在允许农村宅基地自由流转之前，应对现有的宅基地进行丈量，对于超过全国统一规定面积的，按照全国统一规定的面积进行颁证。例如，全国规定人均宅基地面积60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面积为220平方米，则该户所获得的宅基地颁证面积为180平方米。

按照全国统一面积进行颁证的理由是：现行农村宅基地是基于农村集体经济组织成员的身份，通过申请的方式无偿取得、长期使用。宅基地使用权具有一定的社会保障性，因此，应该按照全国统一标准配置面积。而且，从现状看，在农村超面积占有宅基地的农户，大多是农村中比较富裕的农户，如果允许其按照实际占有使用的面积进行流转，会导致贫富的更大分化。

2.取消农村宅基地的实物分配制度，采取指标化分配制度。对于实际宅基地占有使用面积不足全国规定的农户，或者新申请农村宅基地的农户，不再实行农村宅基地的实物分配，而是给予一定的宅基地使用权指标。

例如，村民乙家有五口人，宅基地面积为200平方米，则由国家给予100平方米的宅基地使用权指标。村民丙家有两口人，新申请宅基地，则给予120平方米的宅基地使用权指标。

宅基地使用权指标有以下用途：

第一，用于在集体经济组织范围内，申请宅基地实物。在农户申请到实际宅基地之后，宅基地使用权指标即告消灭。在这种用途下，宅基地使用权指标仍然相当于原有的宅基地无偿使用制度。

第二，农村宅基地使用权指标可以进入到土地使用权指标市场进行流转，购买方获得指标之后，即可以申请将农用地转建设用地。

3.对于退出宅基地并实行复垦的农户，按照颁证面积，给予宅基地使用权指标。对于农村居民退出宅基地及建(构)筑物，并实行复垦的，按照宅基地颁证面积，给予宅基地使用权指标。

前面三点确保有足够的宅基地指标提供给市场，为建立起全国市场提供了充分的供给。

4.相关配套措施。为了确保农村宅基地使用权指标流转能够切实落实，应采取以下配套政策措施：

第一，建立全国统一的宅基地使用权指标交易市场，所有的农村宅基地使用权指标均应在该市场进行交易。

在当前的条件限制下，宅基地使用权指标的交易可以参照股票交易的模式进行集合竞价，但交易时间可以设定为每周一次。交易主体方面，供给方主要是持有宅基地指标的农村居民。考虑到中国的国情，为了避免对宅基地指标的过度炒作，暂不考虑允许企业或个人入场购买宅基地使用权指标，*在远期，条件成熟的情况下，可以考虑实现宅基地指标向社会公开交易。只允许需要申请用地指标的各级政府入场购买宅基地指标。

第二，对现有常住人口在100万人以上、经济发展水平较高*对于“经济发展水平较高”的判断标准，有待于政策制订部门深入研究，我们建议用全国人均GDP的150%作为判断标准。的大城市实行“建设用地天花板”政策，即对这些城市原则上不再分配建设用地指标。不再分配指标并不代表这些城市就不扩张了，而是需要提升其发展成本。*《节约集约利用土地规定》指出，将严控特大城市新增建设用地规模。但是，这个政策有一个非常大的问题，就是这种以行政手段硬性规定城市规模的方式，其实并非一个很好的办法。如果这些城市需要使用建设用地的，应购买农村宅基地指标。这样，通过土地指标的分配方式，来实现城市规模的均衡发展。同时，这一政策措施，还为土地指标寻找到了有效的买家，有利于土地指标交易的活跃。

停止给经济较发达的大城市供应土地指标的理论基础与清洁发展机制类似，也就是说，在集约节约利用土地方面，这些大城市应承担更大的责任与义务。但是，考虑到大城市在土地集约节约利用方面进一步挖潜的空间有限。因此，允许其通过购买宅基地指标的方式，获得土地指标，就如同发达国家与发展中国家通过清洁发展机制共同完成减排任务一样。

这一政策思路与现有的政策思路存在的差异是，现有政策(如《节约集约利用土地规定》)想通过行政手段限制城市规模，来达到节约集约利用土地的目的。而市场经济发展的历史证明，政府人为限制城市规模往往是低效率的，因为没有数据表明大城市在使用土地方面更为浪费。因此，问题的关键不在于给不给予大城市或者特大城市发展的机会，而是以市场手段提高其发展成本。*提高大城市发展成本，不再给予其土地指标，体现的是一个时际公平的视角。在这些大城市发展的初期，其所获得的土地等资源成本极低。例如，在深圳、东莞、浦东等地的经济发展过程中，几乎没有受到过土地限制，为什么今天中西部地区发展经济时，政府要对其土地指标进行严格限制呢？而后发展起来的城市，要承担土地等资源稀缺性带来的额外成本。因此，为了“时际公平”，不再给予大城市行政配给土地指标，要求其以市场化方式获得土地指标，也是合理的。

第三，在远期，任何单位或者个人，在购买获得建设用地指标之后，即可在城市规划的建设用地范围内，自行征地，在不违反相关规划的前提下，自行建设。自行征地所获得的土地使用权，经过缴纳按照基准地价的计算的土地出让金之后，即可转换为国有建设用地。

(二)农村宅基地指标化的优点。

从上面的分析可以看出，农村宅基地指标化之后，是农村土地制度的一个重要创新，也是落实十八届三中全会关于农村宅基地制度改革的一个重要方面。这种制度创新的关键在于能够提高土地利用效率，并实现城乡公平、区域公平与时际公平。

第一，指标化有利于提高土地利用效率，节约土地。我国在快速城镇化、农村常住人口不断减少的情况下，出现了农村宅基地面积快速增加的情况，其根本原因在于，宅基地按照户籍人口以无偿方式进行实物供给。对于农村居民来说，由于取得上的无偿性和缺乏具体使用年限的限制，加之留置过程中无成本性，使得村民存在浓厚的“不占白不占”心理，想尽各种办法尽可能多占有宅基地。如果实行宅基地指标化，则大多数不在户籍所在地居住的农村居民，将不会再去申请实物宅基地，而是将宅基地指标进入到交易市场中出卖，这样将节约了大量土地。

第二，指标化有利于提升城镇化质量，并有效提升中小城市的发展能力。我国城镇化的速度非常快，但是质量不高，其核心是大量农民工因无法在城市购置住房而享受城市相应的公共服务，产生了明显的候鸟式城市化。*候鸟式城市化主要表现是人口流动在很大程度上表现为单身、短期迁移，大量农业人口虽然已经在城市就业，但却无法获得当地户口和相应的福利，很难在迁入地定居下来。这些人口在城市的居住都具有明显的短期性与临时性。这一点并不同于其他很多发展中国家人口流动的永久的、家庭为主导的迁移。很多研究者乃至政策制订者都提出了“让农民带资产进城”的构想，但是，农民最重要的资产是其建造于农村的房屋，这个房屋由于其地理位置的原因，并不值钱，因此，在现有的制度安排下，让农民带资产进城几乎不可能。而通过宅基地指标化，农村居民通过出卖宅基地指标，能够获得进城置业的启动资金。对于中小城市而言，由于其仍能够获得国家给予的土地指标，其发展能力能够很好地提升。

第三，指标化有利于缩小城乡差距与农村内部差距。当前，巨大的城乡差距、各地农村之间的差距，已成为制约中国经济发展的重要因素。为了缩小城乡差距，我国采取了很多措施，提出了很多口号，如“统筹城乡发展”、“以城带乡”、“城市反哺乡村”等。在实际操作中，这些措施很难落到实处，更难形成长效机制。而通过农村宅基地指标化，使偏远地区、贫困地区的农村居民通过土地指标交易，获得发展经济的启动资金，有利于其加速发展，以缩小差距。

第四，有利于我国房地产市场健康发展。我国房地产市场已出现了某些不健康的信号，如一线城市房价高涨，三四线城市需求不足，房屋严重过剩。如何引导房地产市场健康发展，已成为我国经济发展的一个重要课题。但是，大城市受到土地指标的限制，无法扩大供给。稀缺的土地资源并没有用到价值最高的地方。通过宅基地指标化，相当于给予农民一个财产权，使农民具备到县城或市辖区购买商品房的能力，这样有效地激活三四线城市的房地产市场，并减小一线城市的房价压力。

第五，宅基地指标化比集约利用土地方案更具有操作性。节约集约利用土地一直是我国的一项基本国策，为了节约集约利用土地，2014年5月22日，国土资源部发布了《节约集约利用土地规定》明确规定，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给，合理保障民生用地需求。我们认为，这个规定明显违反了其自身规定的“市场配置原则”，*该规定第二条明确提出，坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。但是，从全部内容看，除了提出要“土地价格市场调节”之外，对土地集约节约利用使用的全部都是行政手段。例如，第七条提出土地规划控制、第十一条提出建设边界划定、第十五条提出建设用地标准控制等，都是行政手段。在实践中也缺乏操作性。从《规定》的内容看，无论是特大城市还是中小城区，哪个应该获得更多的用地指标，其实并不是市场说了算，而是取决于行政部门的意志。而国土资源部门等行政机构，是否有足够的信息与能力去评估哪个地区“集约用地程度高、发展潜力大”，值得怀疑。因此，可以预期，该规定最终可能跟国家限制火电项目一样，成为一种部门集体寻租的工具。而宅基地指标化，结合对100万常住人口以上的经济较发达城市停止发放土地指标的政策，使这些城市以市场化的方式获得土地指标，是一种真正以市场配置为原则、具有可操作性的集约节约利用土地的更佳方案。

四、主要结论

党的十八届三中全会指出，要“改革完善农村宅基地制度”。但是，农村宅基地制度如何改，是一个值得深入探讨的问题。本文的研究表明，农村宅基地制度的改革不能只局限在“宅基地流转”这么一个点上，而应该从宅基地的本质功能及立法本义出发，基于“城乡公平、区域公平与时际公平”的理念，本着严格节约耕地的原则，对宅基地制度进行全面创新。而通过对农村宅基地实行指标化分配，实现以“以权利取代实物”，不但能够使农村宅基地活起来、动起来，*可以预期，如果不实现农村宅基地的指标化，那么农村宅基地的自由流转，将局限于大城市周边的区域。远离城市的区域，其宅基地流转将极度不活跃，受益于宅基地之处将甚少。更重要的是实现农村宅基地价值的均衡化，有利于缩小农村因宅基地区位差异而带来的巨大差距，有利于缩小城乡差距与区域发展差距，在更高层次上实现公平。

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