扩权强镇是推进城镇化的必由之路——山西省孝义市推进城镇化的经验与启示

财政部科研所“扩权强镇改革调研”课题组

扩权强镇是推进城镇化的必由之路
——山西省孝义市推进城镇化的经验与启示

财政部科研所“扩权强镇改革调研”课题组*

扩权强镇的实现要依托于权力下放，但并不是简单的将上级政府的权力下放给乡镇。改革的意义在于优化公共资源在基层政府的配置，增强乡镇发展的活力。山西省孝义市抓住资源型经济转型综合配套改革和扩权强县试点改革机遇，积极推进扩权强镇工作，促进了经济社会各方面的发展，为城镇化建设注入新的活力，但也遇到了一些问题。本文首先对扩权强镇的现实意义和与乡镇财政体制的关系做了探讨和分析。同时，探讨了扩权强镇与乡镇财政的关系。其次，基于调查研究客观介绍和分析了山西孝义市扩权强镇的做法、成效和存在的问题。再次，在借鉴浙江、安徽等地扩权强镇经验的基础上，提出了加快扩权强镇、推进城镇化步伐的对策建议。

扩权强镇；城镇化；经验；对策建议

扩权强镇是农村基层政权继“撤乡并镇”之后又一次重大的改革。乡镇作为我国最基层的一级政府，与群众联系密切，也承担着繁重的提供公共服务的职能。然而，乡镇行政运行中却面临很多问题，突出表现为权小责大，这一问题不仅影响了乡镇政府职能的发挥，也会对我国城镇化建设产生负面影响。扩权强镇以放权为形式，目的在于促进镇域经济社会发展，缩小城乡差距，推进城镇化进程。

一、扩权强镇的一般理论分析

(一)扩权强镇的现实意义。

1.扩权强镇是巩固农村基层政权，推进新农村建设的客观要求。乡镇政府是我国五级政府管理框架中的末端，起着承上启下的关键作用。作为管理者，乡镇政府承担着本辖区全部经济社会发展的管理职能。作为服务提供者，乡镇政府提供辖区内各项公共服务。作为信息采集者，乡镇政府掌握着辖区内社情民意的一手资料。就传统来说，乡镇政府的职能主要是将基层情况向上级汇报，供上级决策使用。由于自主权的缺失，缺少促进辖区发展的手段和能力，提供公共产品的职能更多地是表现在执行力上。新农村建设中，由于各地客观条件、发展阶段差异较大，多样化的需求需要有多样化的政策和公共产品。扩权强镇改革，将有利于唤起乡镇政府在“经济调节、社会管理和公共服务”*胡税根、余潇枫、许法根：《扩权强镇与权力规制创新研究——以绍兴市为例》，浙江大学出版社2011年12月版。方面的作用，扮演好政策的制定者、市场秩序的监督者以及公共服务提供者的角色，推进新农村建设工作。

2.扩权强镇是推进城镇化的必然要求。目前，扩权强镇的试点地区是经济实力较强的乡镇。这些乡镇一般都拥有较为雄厚的经济基础，与此形成鲜明对比的是，乡镇的经济社会管理水平仍停留在农村的小集镇层次上，基础设施建设、人才引进以及公共产品供给严重滞后。据统计，2012年我国城镇化率已达到52.6%，数字城镇化的背后，更为重要的是人的城镇化。由于我国人口众多的客观条件，少数大城市吸纳能力有限，不能作为城镇化的唯一载体，小城镇就成为城镇化进程中必不可少的部分。这些具有一定经济实力的乡镇，在城市规模、经济指标等方面已经达到或超过了某些县(市)水平，具备了打造成具有一定辐射能力的小城市的经济基础。扩权强镇改革，将从政策、资金、人才、土地等方面，扶持中心乡镇的发展，加快城镇化步伐。

3.扩权强镇也是强化乡镇政府职能，实现城乡统筹发展的重要步骤。我国改革开放的过程，经历了双重转型，即体制转型和发展转型。*厉以宁：《论中国双重转型》，载于《中国市场》2013年第3期。随着经济社会的变化，政府职能的转变成为题中之义。如何理清政府、市场、社会三者之间的关系，如何界定不同层级政府间的职责范围，成为政府职能转变的核心议题。乡镇政府作为我国最基层的政府，最了解辖区内居民的公共产品需求偏好。如何调动基层政府的积极性和创造性，提高乡镇政府的管理绩效，对于提高政府整体管理能力都具有深远意义。扩权强镇的改革赋予了乡镇政府更多的自主权，根据责权统一的原则，也必将增强乡镇政府的责任意识，提高其社会管理和公共服务的能力。

此外，这种自下而上、局部试点、整体推进的改革路线，符合我国一贯的改革路径，能够唤醒基层的发展动力，缩小城乡间差距。在改革中谋发展，释放改革红利，是实现城乡统筹发展需要坚持的重要原则之一。过去，行政管理中财权、组织人事权、行政审批权等权力都集中在县级及以上政府，权力的集中势必会造成政府在优势资源配置中，更多地倾向于城市地区。政府优势资源的集中，所产生的杠杆效应，会带来相应的市场资源的集聚，从而造成城乡发展差距不断加大。以孝义市为例，扩权强县政策的推行，增强了县级政府的自主能力，县、乡的政策差异呈现拉大趋势，将极可能贻误乡镇发展时机。扩权强镇改革将使权力的下移，将缩小县、乡政策差异，带来资金、项目、人才的向乡镇地区流动，要素的流动将构成实现农村地区快速发展的基础，同时也是实现城乡统筹发展的重要步骤。

4.扩权强镇是落实国家“三农”政策，加快农村小康社会建设的重要途径。目前，我国农村地区采用条块结合的管理体制，具有明显的“条块分割”特点，基层的行政管理由市县下派部门与乡镇政府共同完成。乡镇政府是国家的行政权力延伸到农村社会的终端，扮演着最终的政策执行者和最初的信息反馈者的角色。然而现实情况中，乡镇一级政府的管理行为却呈现出逐渐远离农村的趋势。作为政策执行者，乡镇政府及县市派驻部门更多地采用了“用文件落实文件，用会议落实会议”的方式，没有充分地调动起与本地实际相结合的积极性。执行国家的“三农”政策，强调普遍性的同时忽略了特殊性，不研究政策效果，仅盯住上级考核指标。条块管理的体制，使得各个派驻单位都从本部门利益出发，争夺原本不多的资源，造成资源进一步碎片化。作为信息的反馈者，乡镇政府迫于完成任务压力，反馈的信息更多地是迎合了指标考核的要求，减少了存在的问题的反映，或者是只向上级要项目要资金，自己却不认真解决发展中的深层次问题。

扩权强镇改革调动了乡镇一级的积极性，强调了乡镇政府的责任意识。乡镇政府能够更加主动地从乡镇全局及未来发展的角度思考问题，执行政策。农村地区的小康建设是一项综合性、系统性工程，需要有综合性、系统性的政策予以配合。扩权强镇能够有效减少条块分割所带来的资源破碎，统筹兼顾，充分调动各项资源，落实好国家的“三农”政策，推动农村小康社会建设。

(二)扩权强镇与乡镇财政的关系。

1.扩大财权是扩权强镇的重要内容，是从财力上支持扩权强镇政策落实。财政资金的重要性对于一级政权的运行来说是不言而喻的。农村税费改革之后，基层财政特别是乡镇财政的收入筹措能力被大大削弱。加之，目前我国省以下的分税制度多数并不是真正意义上的分税制，讨价还价的色彩浓重。乡镇政府作为最基层政府，在收入分享中缺少话语权，形成财力的上移，进一步加重了乡镇财政的困难。离开了资金的支持，乡镇政府面对日益复杂的社会管理，以及日趋多样的公共产品需求，只能是力不从心。离开了扩大财权谈扩权强镇犹如海市蜃楼，政策最终会沦为形式。只有增加了乡镇政府的财力，乡镇政府在保证完成上级要求的各项政策支出后，才能根据实际情况，增加地方公共产品的提供，培育地方市场发展。

2.扩权强镇要把增强乡镇政府基本公共服务的供给能力作为中心任务。根据公共财政理论，保障公共服务的提供是我国财政的重要任务，乡镇政府作为我国行政区划的最底层，保障基本公共服务供给更是其中心任务。首先，上级政府所提供的公共服务，最终由乡镇政府负责最终落实，同时乡镇政府也会在此基础上，根据本地情况和需要进行扩展和延伸，因此乡镇政府提供的公共产品体现了共性与个性的统一，直接关系到公共产品实际发挥的作用。其次，根据财政联邦主义，资本、人才、技术等要素会流向能提供更优越的公共服务的区域。要素的聚集会产生极化效应，促进区域经济发展。在这种逻辑下，乡镇政府要实现发展地方经济的目的，应当采取的根本性措施就是要提供更为优质的公共服务，吸引要素聚集。另外，我国城乡差别的一个重要表现就是城乡间公共服务的差异。以孝义市为例，2011年孝义市作为全国百强县，地区生产总值达到330亿元，农民人均纯收入达9308元，但是农村居民在生活基础设施、教育、医疗等方面与城市仍有一定差距。因此，在未来发展中要实现经济的持续发展，加快城镇化建设步伐，基本公共服务的供给能力将是扩权强镇改革中乡镇政府所应确立的中心任务。

3.乡镇财政体制从财权、事权划分上制约扩权强镇的范围与力度。乡镇财政从收入来源看，税费改革之后，基本上都要依靠上级转移支付维持运转。即使在经济发达地区，由本地财源产生财政收入，由于各级政府间的收入分享，最终由乡镇一级实际掌握的资金微乎其微。与财权上移所不同的是事权的下移，所谓“上面千根线，下面一根针”，乡镇政府不仅具有提供区域性公共服务的责任，还负有许多提供全国性公共服务的责任。在财权与事权划分相背离的情况下，推行扩权强镇改革，能否真正实现在事权下放的同时带来财权的下放，将是影响此项改革积极性和效果的关键环节。

4.上级财政的转移支付制度和财力对中西部地区乡镇发展起着至关重要的作用。在现行财政管理体制下，乡镇政府缺少本级财政收入来源，上级转移支付就成为其收入的主要来源。以孝义市为例，孝义市作为全国百强县，2012年全市财政收入达到64.26亿元，但是在乡镇政府，除人员经费和少量公用经费由市级财政列入年初预算核定拨付外，其余大部分公用经费支出、重点工程建设和社会民生事业发展支出要靠县级财政专项拨付和乡镇自筹解决，预算缺乏约束力。这种情况发展下去，不但会使乡镇财政困难问题更为突出，更严重的是会影响农村税费改革的成果，造成基层债务膨胀。上级财政转移支付的规模和性质，将直接影响到乡镇财政支出的自主性和范围。

二、推进扩权强镇有赖于乡镇财政管理体制改革和完善：孝义市的经验

孝义位于山西中部，是一座依托煤铝资源发展起来的新兴城市。市域面积946平方公里，人口48万人，辖7镇5乡6个街道办事处，379个行政村，1992年撤县设市。近年来，该市围绕资源型城市经济转型和民生幸福型区域中心城市建设“两大战略”，抢抓机遇，先行先试，率先发展，经济社会实现了跨越式发展。2012年，全市GDP完成390亿元，财政总收入达到64.26亿元，公共预算收入实现24.82亿元，城镇居民人均可支配收入完成23 151元，农民人均纯收入完成11 077元，经济社会发展持续保持全省领先。2012年综合实力继续保持全省县级第一，被评为山西省2012年度县域经济发展先进市。连续六年在全国百强中进位赶超，位列第65位。

2011年以来，该市利用被确定为山西省首批扩权强县试点市的政策机遇，围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善等重点任务，在重大项目、政策创新、板块突破、破解难题等方面均取得了积极成效。高新科技产业园区被山西省确定为吕梁“一市两园”科技创新园；金岩集团入围全省“一县一企”循环经济试点企业；城乡一体化建设、胜溪湖湿地公园和梧桐新区项目被列为全省城镇化首批百项标杆项目。与此同时，该市借助梧桐镇、下堡镇列入全省首批“百镇建设”有利契机，全面启动梧桐镇、下堡镇、兑镇镇、高阳镇、西辛庄镇、大孝堡乡6个扩权强镇试点，启动大孝堡、兑镇、西辛庄、高阳等6个扩权强镇试点，先行在财政税收、组织人事、行政执法以及土地、资金等方面试点先行，赋予自主决策权，激发乡镇在招商引资、项目建设上的积极性和主动性。

(一)在扩权强镇政策执行中融入乡镇财政管理体制改革措施。

1.孝义市扩权强镇的做法。孝义市在扩权强镇改革中，坚持“试点先行、分类指导、分步实施、全面发展”的原则，推动试点的中心城镇发展。通过赋予试点乡镇更大的财权、事权和人权，力争经过3年时间，打造3个以上规划布局合理、人口高度聚集、经济实力雄厚、基础设施完善、生态环境优美、文化产业繁荣、社会和谐文明的小城市。具体政策涉及财政、人事、行政审批、土地等多个方面。

(1)理顺市乡两级财政关系，发挥财政激励功能。一是明确财权事权界定。将地方财政收入(除教育附加及县级罚没款等收入外)定为镇级收入，按属地管理的原则列入体制分成范围，并对乡镇完成地方财政收入情况进行年度岗位责任制考核。根据财权事权对等原则，乡镇应承担本级运转以及辖区内经济和社会事业发展所需的支出，同时为推进教育优先发展，对义务教育支出实行以市为主保障模式，乡镇只负担学校基本建设支出。

二是增加镇级基本财力。以乡镇市级可用财政收入为基准，按20%测算，作为乡镇体制分成的基数，每年返还，一定3年不变。实行超收激励机制。以该乡镇市级可用财政收入为基准，以后每年超收的部分，按70%返还乡镇(其中：千万吨级新型煤化工园区、信发集团铝系综合循环项目以及西辛庄、兑镇、下堡3个乡镇的地质灾害治理项目增收的部分，激励分成比例及办法另行确定)；如出现负增长，按20%分成比例，从乡镇体制分成基数中扣除负增长部分。

三是加大专项政策倾斜。试点乡镇辖区内土地收益金留市部分，按规定提取各项基金后的净收益按比例或全额返还乡镇，用于相关项目支出。试点乡镇范围内列入市级重点项目的工程，由市财政承担或补助。

(2)增强乡镇人事自主权。试点乡镇班子成员及乡镇各级干部，由乡镇党委确定。在党政班子现有职数的基础上，各增加一名挂职副书记、挂职副乡镇长。试点乡镇可根据工作需要自主调整内设机构，并调配干部，报市委认可后，市委组织部、人事局、编办备案。试点乡镇范围内的市直部门派驻机构正职，由组织人事部门划定符合条件人选范围，由乡镇党委认定后，报市委认可，组织人事部门按规定任命使用。乡镇党委对驻乡镇机构正职实行年度评议，对确需调整的，乡镇党委提出建议后，有关部门应在规定时间内及时调整。

(3)扩大中心乡镇行政审批管理权限。在试点乡镇设立市直职能部门乡镇分局。由乡镇根据实际情况提出需要下放的权限，拟设立的乡镇分局，报市委、市政府认可后，市编办、市直相关部门拟定方案，市委、市政府批准后，在30日内设置完成。市直部门通过授权委托等方式，赋予乡镇分局与市直部门同等的行政管理执法权限以及审批核准权限。

(4)强化中心乡镇的土地、资金等要素保障。试点乡镇区域发展规划在服从全市总体规划的前提下，规划的编制和管理实施由乡镇自主负责。在上级下达的年度土地计划指标内，对试点乡镇重点项目工程建设用地，优先列入年度土地供应计划，优先保障土地供给。试点乡镇涉及的旧区改造、园区建设、城镇建设、存量土地利用等，在市政府及其主管部门的指导授权下，由试点乡镇负责实施。

大力推进土地整理复垦开发、城乡增减挂钩等试点工作，鼓励和支持试点乡镇开展迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地，做到节约集约用地。引导企业项目向园区集聚、农民居住向中心镇集中。实行住建、规划、环保、国土等部门专业人才到试点乡镇挂职制度，加强乡镇专业管理人才的配备。市金融办加大对试点乡镇金融支持力度，鼓励银行业金融机构在试点乡镇设立分支机构或网点，创新金融产品和服务，增加放贷比例份额。支持试点乡镇组建城镇建设投资公司等政府融资平台。鼓励民间资本组建村镇银行、小额贷款公司、担保公司等，改善对小企业、个体工商户和农户的融资服务。吸引各类资本以多种方式参与乡镇基础设施、社会事业和产业集中区建设。

2.乡镇财政管理体制改革在扩权强镇中发挥重要作用。农村税费改革以来，乡镇财政管理体制发生了重大变化。乡镇财政收入职能弱化，支出职能增强。针对这一特点，以及乡镇政府财政困难和基层债务膨胀等问题，乡镇财政管理中开始推行“乡财县管乡用”的方式。从一定意义上理解，近几年，乡镇财政管理体制改革重点在于通过县级财政，加强对乡镇财政的监督管理，部分管理权限上移。而现在推行的扩权强镇重要表现之一就是要权力下移，这“一上一下”之间是相互矛盾还是互相促进？要回答这一问题还是要从乡镇财政管理体制改革的具体改革措施和实施效果来研究。

孝义市目前对乡镇财政收支管理体制为：“收入全部上缴，支出市级预算、乡级管理。”孝义市从2007年起开始实施“乡财市管乡用”，改革中坚持五项不变原则，即乡镇预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变，债权债务主体不变，独立核算主体不变。改革的主要内容可以概括为“一集中、二完善、四统一”，即集中管理乡镇财政所机构和人员，完善预算编制办法，完善国库集中收付，统一银行账户管理，统一会计核算，统一实施政府采购，统一票据管理。相比较原来的乡镇财政管理方式，“乡财市管乡用”所产生的效果主要表现在两个方面：一是有在短时间内规范了乡镇财政收支行为，节约了财政资金，杜绝乱收费、乱开支等现象发生，巩固了农村税费改革成果，加强了乡镇预算外资金管理，保证乡镇预算外各项收入的全额入库；二是遏制了乡镇债务的无限膨胀，规范了票据管理，减少信息扭曲，便于市级财政及时掌握乡镇财政情况。总之，通过“乡财市管乡用”改革，从整体上提高了基层财政管理水平。

通过仔细分析不难发现，“乡财市管乡用”改革是借助市级(县级)财政力量，改革完善乡镇财政的管理方式，如推行国库集中收付、政府采购等。而预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权以及债权债务主体地位并不发生变化。完善的管理体制恰恰是扩权强镇改革推行的前提。扩权强镇需要赋予乡镇更大的财力和事权，更大规模的财力和事权，必须要有先进的管理方式相配合。如果说乡镇财政管理体制改革堵住了乱收费、乱支出的后门，那么扩权强镇就打开了乡镇政府拥有稳定自有财力,提供农村需要的公共产品的前门。如果说乡镇财政管理体制改革只是借助外力，缓解乡镇财政困难的短期权宜之计，那么扩权强镇就是激发内力，根治乡镇财政困难的长远之策。总之，乡镇财政管理体制改革为扩权强镇的实施奠定了管理基础。但是目前乡镇财政管理体制中仍存在制约强镇战略实施的因素，这些因素将在文章后面有关部分进行研究。

(二)扩权强镇的经验与成效。

1.乡镇自主权明显扩大，政府职能转变加快。通过赋予经济较为发达的乡镇充分的自主权，减少中间环节，充分发挥乡镇政府在促进地方经济转型发展、满足公共产品供给方面的作用，是扩权强镇的重要目标。根据孝义市的规划，扩权强镇的一个重要方面是行政管理权的下放，并根据中心镇管理需要进行规定。扩权强镇改革明确授予中心镇部分原属于县级的经济社会管理权限，包括财政、行政审批、人事、土地、金融等方面。改革之后，试点乡镇享有更为充裕、规范的财力保证，更为自主的组织人事权力，更具特色的社会管理方式以及更为多样的投资融资扶持政策。

2.项目审批权和用人权下放，带动项目落地和经济总量扩张。随着扩权强镇改革的推行，一批由市级部门管理的审批权，根据乡镇需要，通过委托授权的方式下放到乡镇，缩短了办事周期和时间，方便了项目落地。用人方面，增加了领导职数，增强了乡镇在选人用人方面的自主性，乡镇可以根据当地经济社会发展情况进行机构设置和调整。市级派驻部门的领导人选，需要经乡镇党委同意后再行确定，保障了乡镇党委政府在辖区内享有充分的人事组织权。改革后，大大激发了当地经济，特别是镇域经济的活力。2010年7月以来，该市累计上马亿元以上重点转型项目74个，概算总投资1702亿元。2012年完成项目储备2103.4亿元、签约229.9亿元、落地707.3亿元，完成重点工程建设投资210.03亿元。其中，列入省重点工程的3个项目年度完成投资43.84亿元，列入吕梁市百项重点工程的16个项目年度完成投资189.33亿元，列入吕梁市考核县级重点工程的18个项目年度完成投资20.7亿元。

3.城镇化步伐明显加快，带动传统产业结构转型升级。孝义市扩权强镇改革中，投入大量资金用于城镇化建设。投入7298万元支持试点中心镇之一的梧桐镇建设，包括梧桐镇建设亚行贷款配套资金、梧桐新区新建中学、千万吨煤化工生态园拆迁补偿、梧桐新区曹溪路建设等。结合国家“以奖代补、以奖促治”政策，积极推进梧桐新区、胜溪新村、封家峪、楼东新区等新型社区化农民新区建设，深入开展生态村、生态乡镇、生态市创建活动。全市4个特色中心集镇完成规划并开始建设，其中梧桐镇宜居新区示范项目列入全省百项标杆建设项目。按照“农民集中居住、土地规模经营、农村整体发展”的思路，因地制宜，统筹规划，启动实施了西部山区、采煤沉陷区、平川工业规划园区村庄的集中供气、供热、供水，以及水源保护、生活污水集中处理、生活垃圾集中转运、秸秆综合利用、畜禽养殖污染物控制工程。积极稳妥推进拆旧建新、整村搬迁、高层发展等新农村建设，相继有38个村实施了迁村入镇、迁村进城，节约建设用地近500公顷。9个社区化农民新区初具规模。城市建成区面积达到27.3平方公里，城镇化率达到60.56%。预计到2015年，全市城镇化率将突破80%，在全省率先实现城镇化。

城镇化发展的同时，孝义市也加快了传统产业升级的步伐。全市22个焦化企业整合重组为6个大型焦化集团，大力发展甲醇、苯加氢、针状焦、烯烃、超高功率电极、沥青基碳纤维等新型煤化工产品，加快推进“以焦为主”向“焦化并举、以化为主”的转变，努力实现原煤开采规模化、洗煤利用综合化、焦炭生产新型化、煤气回收精细化、焦油加工科技化、粗苯延伸多元化，全力打造具有资源节约、效益显著、环境友好等鲜明特色的世界一流新型煤化工综合利用研发中心、技术中心和产业化基地。特别是启动实施总投资35亿元的梧桐新区建设工程，置换工业园区用地7160亩，规划建设了千万吨级煤化工循环经济园区，被列为全省四个焦化集中发展区之一。高新科技产业园区列入全省“一市两园”名录。全市90%以上新兴产业项目入驻园区，吸引投资突破2000亿元。投入21亿元，新建了“五大”园区骨干道路59.5公里，电网、绿化、亮化全部配套。

4.乡镇财政体制改革深化，乡镇扩权财力保障能力增强。扩权强镇改革中，孝义市将乡镇财力保障作为改革推进的关键性基础工作，强化落实。明确乡镇政府财权范围，将地方财政收入(除教育附加及县级罚没款等收入外)定为镇级收入，按属地管理的原则列入体制分成范围，并对乡镇完成地方财政收入情况进行年度岗位责任制考核。增加镇级基本财力。研究改进扶持乡镇发展资金分配办法。在增加规模的同时，兼顾均衡乡镇间发展和调动乡镇发展经济的积极性两方面考虑，按照乡镇人口、经济发展实力等指标，综合确定乡镇发展扶持资金规模。加大专项政策倾斜。试点乡镇辖区内土地收益金留市部分，按规定提取各项基金后的净收益按比例或全额返还乡镇。

(三)孝义市扩权强镇中存在的问题。

1.基础设施投入受财力制约达不到引资要求。目前，孝义市各个乡镇经济发展中的重要工作是立足本地实际，实现经济转型，加快新兴产业、特色优势产业和现代服务业发展，支持企业自主创新，增强经济竞争力。俗话说“栽下梧桐树，引得凤凰来”，实现经济的转型，政府首要任务是要提供完善的基础设施。2012年，孝义市投入资金7962万元，重点支持招商引资、园区建设和传统产业结构优化升级，拨付资金4582万元，支持企业节能减排，淘汰落后产能；拨付资金6418万元，扎实推进生态环境保护，支持地质灾害治理和企业污染治理项目实施、加快孝河城区环境综合整治等项目建设。但是需要看到的是，与发达地区动辄几亿、十几亿、几十亿的基础设施项目相比，孝义市的基础设施建设在建设规模上还有很大差距。同时，孝义市基础设施建设中，还要面临较大的环境治理成本。从目前情况看，受到现有财力的限制，各乡镇的工业园区，特别是高新工业园区还处于起步阶段，配套的基础设施尚不能达到形成大规模投资聚集的要求。

2.项目融资难及与当地方资源、特色结合不紧，影响后期产出。资金问题是制约乡镇经济发展的一个关键因素。基础设施建设、重点项目落地、小微企业发展以及特色农业发展，每一项的发展都面临着不同的资金需求。孝义市的乡镇发展中的基础设施建设工作，与其他地区相比，有其特殊性。除了要兴建一批基础设施之外，各乡镇特别是西部山区长期受煤炭等资源开采致使生态破坏较为严重的乡镇，发展所面临的一项重要基础设施建设是生态环境的综合治理工作。环境治理比新建基础设施所需资金量更大、资金周转时间更长，融资难度也更大，不仅需要强大的财力作为保障，更需要专业人才进行专门运作。重点项目建设在孝义市更多的是重大转型项目，特别是高新项目的建设，这些项目面临建设周期长、前期投入大的问题，面临着同样的融资难问题。各乡镇小微企业发展和特色农业发展，同样是孝义市经济转型的一个重要方面，与其他地区类似，这类项目融资由于额度低、抵押物少，缺少专门的金融机构给予资金支持。

尽管近年来，孝义通过积极拓宽融资渠道，实施“转型项目大攻坚”战略，不断加大支柱产业培育力度，但这些重点转型项目主要集中在传统产业新型化领域，大多属于资源型产业，高新项目还没有真正发挥产业支撑作用。中心镇经济总量与发达地区乡镇仍存在数倍差距，资金结构性矛盾仍然突出。总体来说，各乡镇在未来的转型发展中必然需要大量的资金支持，但是目前的金融机构和融资渠道所提供的资金，与乡镇实际发展需要仍存在一定距离，难以完全满足需求。

3.项目用地难与用地浪费、环保投入低并存。孝义市的传统产业以煤炭为主，在实现转型发展的过程中，土地与环境是关系孝义市可持续发展的两大基础。为实现产业升级，“十二五”时期以来，孝义市规划了139亿元转型项目和基础设施建设项目，建设用地需求巨大，供需矛盾十分突出。一方面要坚守耕地红线，不越线；另一方面孝义市历史发展中留下了大量的采煤塌陷区以及废弃工矿企业用地，治理成本较高。在增量有限、存量治理难度大的情况下，孝义市未来发展中的土地约束问题将长期存在。

作为资源型城市，要实现转型跨越发展，环境容量往往是制约项目落地建设的一个重要瓶颈，孝义市也并不例外。原有的煤炭产业对于空气、水源、土地已经造成了较为严重的破坏，传统产业的粗放式发展已经超越了环境承载能力。然而，近年以来伴随煤炭价格的下行，以煤炭为基础的转型升级产业也将受到冲击，企业面临生存压力。在压力面前，减少环保的投入将成为一些企业过冬的首先选择，甚至在财政收入增速放缓的背景下，政府对环保投入也可能会遭受影响。原有环境污染尚未得到根本性的治理，又面临政府、企业环保投入维持低水平的风险，环境问题对经济可持续发展的制约，将在未来不断显现。

4.高端人才和技术引进难与激励机制结合不到位并存。产业升级与创新归根结底要依靠高端人才和先进的技术。乡镇作为人才技术洼地，对其需求更为迫切。但是需要注意的是，技术与人才都具有集聚特点，会产生极化效应，仅仅依靠市场的力量，引导高新技术和高端人才向流向相对短缺的乡镇，将难以实现。因此，要实现乡镇经济发展的转型，引导技术和人才的流动，就要为其提供相应的激励机制。而目前各个乡镇或未出台相应的激励机制，或只是流于形式，难以真正吸引到技术和人才。

5.“乡财市管乡用”体制、转移支付力度小制约扩权强镇步伐。孝义市目前采用的“乡财市管乡用”体制，其实是一种“统收统支”的财政体制，乡镇政府除人员经费和少量公用经费由市级财政核定拨付外，其大部分公用经费支出和经济社会事业发展支出主要靠不规范的收费捐款，乡镇政府没有一块相对稳定的体制内收入用于经济社会事业发展。市级财政给予的扶持乡镇发展资金在2010年约为1700万元，每个乡镇平均100万元左右，除30%部分用于补充公用经费外，可用于经济社会事业发展支出的平均仅为70万元左右。不稳定的收入来源，以及过小的收入规模，使得乡镇的预算编制存在支出项目细化不够和项目确定随意性较大的问题。预算执行中，年中执行追加频繁、乡镇间支出标准不一以及约束性不强等问题，严重制约着乡镇政府提供公共服务的能力。

6.权利监管机制滞后，容易产生权利寻租和腐败。“扩权强镇”改革的主要措施就是要扩大乡镇政府的职权范围，提升乡镇政府自主权。然而需要警惕的是，权力是一把“双刃剑”，缺少约束的权力，不但无法为达成改革目标“保驾护航”，反而会成为滋生腐败的温床。事实上，随着这项改革的不断推进，在一些地方的乡镇也确实出现了因不会用权或者滥用权力，带来违规审批等廉政建设方面的问题。除了制度建设的欠缺外，腐败和寻租的形成还有着其客观原因。一是我国特有的社会现实，为滋生腐败提供基础。乡镇政府是与百姓最为贴近的一级政府，乡镇政府的工作人员中，本地化比例非常高，中国特有的熟人社会对乡镇政府的影响非常明显。在这种情况下，如果缺少完善的监督机制，腐败和寻租的产生就难以避免。二是我国行政管理的特点为滋生腐败创造了条件。乡镇是我国行政管理体系中最基层的一级政府，工作的特点是任务繁重、复杂，千头万绪。多层级的行政管理体系中，乡镇政府是第一手信息的获得者，上级政府，如县级政府，所接触的信息是各个乡镇加工处理后的信息，在加工处理过程中，信息将会发生扭曲。那么，在乡镇政府与上级政府产生的委托代理关系中，信息的不对称就为腐败和寻租行为的产生创造了条件。三是乡镇政府是我国权力监管体系中的薄弱环节。乡镇政府及工作人员，普遍存在权力约束制度建设、监督意识滞后等问题。因此，权力从县级下放到镇级，如何解决权力约束中，不想约束和约束不了的问题，直接关系到扩权强镇改革的实施效果和政策的可持续性。

三、浙江、安徽等地扩权强镇的做法与经验借鉴

扩权强镇改革来源于“放权”改革。扩权强镇改革萌芽于广东省，早在2000年，广东省就出台文件，明确提出要在全省建立300个左右的中心镇，按照权、责、利统一的原则，下放部分审批权限给乡镇政府，完善乡镇政府的经济社会管理职能。而影响最大的扩权强镇改革则产生于浙江省，早在2005年，在全国各地都在“撤乡并镇”的时候，浙江绍兴却开始酝酿将县级政府向乡镇下放(委托)执法权试点，当时被称为“逆风试验”。2007年浙江在省级层面开始推行扩权强镇试点。2010年，全国层面的扩权强镇试点正式开始。目前，国家已经确立了在13个省的25个经济发达镇进行扩权改革试点，在国家试点之外，各省也根据自己情况推行试点工作。各地在实践中，积累了大量的经验。

(一)坚持先行试点，逐步推进的渐进式改革模式。

从目前公布的扩权强镇改革试点方案中，无论是国家层面还是省级层面的试点，无论是试点的乡镇数量还是下放的管理权限，都采取先行试点，逐步扩大的方法。以浙江省为例，浙江省绍兴县作为浙江省扩权强镇改革试点的开始，在2006年将原属于县政府管理的30项职权下放至所属五个镇，下放权力涵盖发改、经贸、建设、外经贸、商贸、环保、安监、劳动和社会保障、林业等9个部门。经过几年发展，浙江省试点范围已经扩大到全省200个试点中心镇，扩权内容涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、投资、户籍、产权登记、集体资产、就业社保十大方面。不仅在浙江，江苏、山东、广东、吉林等省份的试点改革，同样是遵循着试点范围逐步扩大、扩权内容逐步增加的改革路径。

(二)规划明确，保证扩权强镇综合改革效果。

扩权强镇是一项牵涉多种行政管理权限、促进镇域经济社会发展的综合改革。在试点中，各省坚持规划先行，目标明确，突出地方特色。吉林省在2009年提出启动建设100个有特色、有基础、有潜力的城镇，探索赋予其县级管理权限，首批确定25个试点乡镇，力争用5到7年发展一批小城市。在2020年前将百镇打造成布局合理、特色鲜明、经济发达、功能齐全、环境优美，具有较高生活幸福指数和较强吸纳辐射能力的区域重镇、经济强镇。安徽省于2009年确定了150个乡镇进行扩权强镇试点，力争在5年或更长一段时间，在全省形成一批规划布局合理、产业特色鲜明、经济实力雄厚、基础设施完善、生态环境优美、社会和谐发展的小城镇。

(三)因地制宜，保证权力下放发挥实效。

目前，我国行政执法权、审批权主要是以县为主体，乡镇层面几乎没有涉及。扩权强镇改革的核心问题是权力下放，各地的试点通过不断扩大权力下放范围，真正赋予乡镇自主权力。浙江省绍兴市编制了放权目录，涉及15个领域，72项事权，萧山区瓜沥镇享有涉及16个区级部门的96项行政管理审批权限。嘉善县钱清镇则享有与县级持平的129项行政审批事项。广德新杭镇享有项目审批上报权、规划建设管理权以及违法建设查处权，县级主管部门“见文行文”。

广东省东莞市向石龙、塘厦两试点镇下放各项经济社会管理权限事项，共计575项，包括户籍审批权、酒类批发许可证、镇级事业单位编制数、领导职数调整的审核、审批，镇级事业单位机构以及职能的调整、审批等。在下放事权的同时，东莞市扩大试点镇的财政管理权和财政投资等事项的审批权，使试点镇在承接事权后，经费上得到保障而不大幅度地增加财政负担。

一些试点地区不仅着眼于权力下放，更着眼于权力调整。佛山市顺德区在维持目前建制不变的前提下，将宏观决策权上移、微观管理权下移，向容桂镇下放一批产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面的行政审批事项、处罚事项和日常管理权限事项共316项，而将涉及全区全局规划、社保等方面的权限上移至区级部门，以利于全区统筹。

(四)强调以激励为导向的财力保障机制。

扩大财权可谓是扩权强镇试点工作核心中的核心问题。在试点中，各省着眼于增加乡镇政府的可用财力，支持乡镇提供基本公共服务的能力。从目前情况来看，扩权强镇试点多数是经济基础较好的乡镇，因此各省采用增加乡镇收入分享比例，超收分成等方式增加乡镇财力。以浙江绍兴钱清镇为例，乡镇财政收入以2006年镇财政收入1.78亿元为基准，确定了参与体制分成基数为7688万元；省、县提供小城市建设及其他项目配套资金；增值税和企业所得税地方留成部分全额返还；土地出让净收益全额返还。2011年，钱清镇财政收入为10.05亿元，体制分成1.3亿元、省、县补助资金分别为4000万元和9957万元、土地净收益资金6394万元，镇可用财力合计3.3亿元。

安徽省的做法与浙江相类似，实行鼓励试点镇发展的财政政策。以2008年财政收入为基数，建立财政超收激励机制，在试点镇辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还。以安徽广德新杭镇为例，2011年，新杭镇的财政收入为7.40亿元；县财政返还款为11 703.8万元；土地净收益为2362.5万元；省、县配套补助资金分别为124.37万元，镇可用财力合计为1.42亿元。

山东省试点工作在强调激励的同时，更注重公平性。诸城市对乡镇实行“核定收支、定额上缴(补助)、增量分享”的体制，将乡属及以下的税收全部留归乡镇，将2007年纳税额在1000万元以下的市级企业税收划归所在地乡镇。核定乡镇收支基数，对收大于支的乡镇定额上缴，对收不抵支的乡镇定额补助；对乡镇当年地方财政收入超过收入基数部分，市乡按比例分享。吉林省的扩权强镇改革中，最引人注目的是乡镇将建立一级财权、设独立国库的财政管理体制，形成自我发展的长效机制。此外，吉林省还提出百镇征收的城市建设维护费可以全部留给当地，用于城镇建设。

(五)人事权力下放为扩权强镇工作提供了组织保障。

人事自主权决定着扩权强镇工作最终的执行效果。浙江省对带动能力强、经济社会发展成效显著的试点乡镇党委书记、乡镇长按副县级高配。安徽省明确规定，试点镇在核定的机构、编制、领导职数范围内，根据需要可自主设立机构。县(区)在试点镇派驻单位(包括省以下垂直管理单位)主要负责人的任免，先征得镇党委同意，并参加当地镇政府年度考核。其中，广德县在行政、事业人员档案身份不变的前提下，允许行政、事业单位工作人员双向选择、竞争上岗。广东省东莞市将镇委书记、镇长普遍高配到副处级以上，市职能部门驻试点镇的派出机构的主要领导，由镇征求上级部门意见后按程序任免，体现镇长管理局长的理念。

(六)完善约束机制，下放权力的同时用好权力。

扩权强镇将一些由县级承担的经济社会管理权限下放到乡镇的同时，面临的另一问题是乡镇管理制度不完善，管理水平滞后的问题。在这样的情况下，如何避免在权力下放的同时出现权力使用风险，各地试点中也积累了许多经验。浙江省的长兴县，针对各镇管理现状，在用地指标倾斜、财政补助、投融资体制改革、行政执法监管改革、职能部门配合等11个方面提出了配套政策。对部门职能、监督等方面作了详细规定，为有效执法提供了依据。绍兴市设立了镇经济社会发展服务中心，凡到镇政府来办理审批的事项都要通过服务中心窗口办理，建立了服务承诺制、首问责任制、投诉监督制等措施，目前这一经验已得到推广。

四、加快扩权强镇步伐的若干政策建议

(一)扩权强镇要规划先行，分步实施，区别对待，不能盲目冒进。

镇域经济社会的发展，牵涉到城乡、工农、发展与环境等多个方面，每一方面都是我们当前改革的重点和难点，因此扩权强镇方案的确立不能急功求成，盲目跟风。扩权强镇改革要激发镇域发展活力，推动城镇化建设。首要的工作是要制定详细可行的规划，稳定推进。孝义市已经制定了先“试点先行、分类指导、分步实施、全面发展”的原则，确定了“1420”特色城镇化和“五大园区”建设的整体规划。总体规划已经明确的前提下，工作的重心要继续下移，对中心镇的产业基础、环境承载能力、土地情况、社情民意做全面细致的调研，制定出具有针对性的发展路径。注重发挥比较优势，明确发展定位，提高产业发展的自生能力。制定规划的另一个重要作用在于，详细的规划能充分考虑人民的发展与权益的保护。因此扩权强镇中，详细的规划和科学的推进步骤，是实现改革成功的前提。

(二)建立健全有利于扩权强镇的乡镇财政管理体制和财税政策。

扩权强镇中，乡镇财政管理体制问题是无法回避也是最为敏感的问题之一，可以用三个问题来概括，即：财政收入从哪里来？用到哪里去？怎样用好财政资金？财政收入的来源有两种渠道：一种是培植地方财源所形成的，另一种是上级转移支付。判断区域内财力状况是否满足需要，一个重要的标准就是当地政府能否为居民提供符合经济社会发展水平的基本公共服务。乡镇财政资金的特殊性在于，目前培植地方财源形成的财政收入中乡镇所分享的比例过低，这在一定层面上也影响了乡镇培育当地经济发展的积极性。因此，乡镇财政管理体制中，特别是经济基础较好的乡镇，增加乡镇级财政分享比例，增强财政激励作用，将能有效增强乡镇政府发展本地经济的动力。

对于财政资金用到哪里去，怎样用好财政资金的问题，重要的是要提高乡镇财政管理水平。孝义市的“乡财市管乡用”改革，对于规范乡镇收支起到了积极作用，但未能从根本上解决预算软约束的问题。乡镇的预算软约束归根到底是因为乡镇缺少稳定的收入来源。建议在未来的工作中，从新增财力入手，增加对乡镇财政返还比例。同时加大对乡镇财政转移支付支持力度，增加可用财力。

财税政策的选择对于调整乡镇产业结构，促进城镇化建设和新农村改造工作有着重要的推动作用。针对孝义市实际情况，要强化市级财政对落地乡镇的大项目的支持力度。在增加乡镇财政收入的前提下，加大对现代农业的扶持力度，支持农村基础设施建设，增加民生项目投入，缩小城乡间居民享受公共服务的差距。

(三)项目审批权要与地方特色产业和增加就业结合起来。

孝义市在进行扩权强镇改革的同时，作为转型综改的试点，项目的选择在立足于本地发展优势的同时，更要面向未来，适应经济转型要求。扩权强镇改革放权中，根据各个乡镇发展需要，优先下放符合当地产业发展特色，具有较强的就业吸纳能力的项目审批权限。对于不符合乡镇转型发展要求的产业或项目，特别是技术落后、污染严重的项目要从市级做好项目审批和把关，避免此类项目上马。

(四)人才引进要与企业急需、技术引进、技能培训、激励机制结合起来。

扩权强镇打造中心城镇建设的过程中，人才的需求十分迫切。引进人才并不是最终的目的，能吸引人才并能留住人才才能起到促进经济社会发展的目的。人才的引进并不能将学历作为唯一的条件，缺少产业支撑，缺少发展前景，人才引进来也未必能留得住。引进与未来发展方向相匹配，与企业需要相匹配的人才不仅能起到人尽其才的效果，更能带动技术水平和创新能力的提高。中心镇的建设，不仅需要高端技术人才更需要大批的高技能人才。加大技能培训，在满足产业转型发展的同时，能够增加本地居民，特别是农民的就业能力，让更多的农民依靠一技之长留在中心镇生活，加快城镇化建设步伐。在为人才提供发展平台的基础上，还要积极出台各项激励政策，真正留下人才。

(五)行政执法权下放要与形成公平竞争市场环境和社会稳定结合起来。

扩权强镇改革中，行政执法权是重要行政管理权力之一，其下放根本目的是调动乡镇政府的积极性和资源，更有效地打击扰乱正常市场秩序的行为，构建公平竞争的社会环境，维护社会公平及稳定。孝义市作为传统的资源型城市，在实现经济转型过程中，城建、环保、治安、综合执法、卫生、食品安全等行政执法权与百姓生活密切相关，其下放具有客观需求。这些执法权下放的一个前提就是要保证权力依法依规行使，这样才能起到维护公平竞争的目的。在具体实践中，对于下放权限的具体范围、流程要做出详细的制度规定。放权的实现形式则可以采用委托、授权等方式，加强市级部门对乡镇的指导。

(六)加大招商引资力度，做大做强地方特色产业和支柱产业。

孝义市的扩权强镇改革是与经济的转型升级相伴进行的，中心镇建设面临着寻求新的发展方向的问题。招商引资对于解决转型发展中的资金、人才、技术方面的问题能产生不可替代的效果。招商引资的项目要注重与本地特色和优势相结合，逐步形成更加明显的产业集聚特色，吸引更多大项目落户本地，打造具有较强辐射能力和影响力的支柱产业。

(七)始终把生态文明建设放在扩权强镇的重要位置。

孝义市的发展中，环境容量不足成为未来发展的一大瓶颈。因此，要将环境保护作为扩权强镇改革的一项重要工作。生态文明的建设可以概况为源头控制、加强监测、资源整合、综合治理四个方面。具体来说，从源头上，高耗能、规模小、低附加值的项目坚决不再落地。从监测来讲，下放环保执法权，对污染源做到随时监控，同时完善对权力的约束和监督机制，避免发生隐瞒不报的行为。资源整合就是要利用优势项目来替代高耗能、高污染、规模小的项目，同时利用规模效应，降低污染治理成本。生态的综合治理工作有着明显的外部性，要强化上级政府的责任，增加治理投入，增加对污染乡镇的处罚力度，避免出现污染乡镇无成本的情况。

(八)加大各级政府对扩权强镇的行政、财政、税收、信贷、土地、工商等政策的支持。

扩权强镇工作涉及的职能部门多，需要调整的利益也十分复杂。在改革中，需要有强有力的领导保障，能推动整个工作的进行。无论是行政审批权的下放、财政税收政策的调整、信贷的支持、土地政策的支持以及行政执法权的下放，都牵涉到上下政府部门间的利益博弈，如何协调好上级部门想给的权力和下级部门想要的权力，真正使改革向着有利于镇域经济社会发展的方向发展，需要智慧，更需要强有力的领导力。因此，在行政、财政、税收、信贷、土地、工商这些关键领域，制定政策时，要增加跨部门的协调，从全局着眼，统筹合作。

略)

*课题组成员：王淑梅、杨良初、李萌、王怡然。

F292

：A

：2095-3151(2014)43-0025-13