基于区域规划新理念框架下的城市及区域规划的探讨*

韩 锋

(1.上海理工大学 管理学院，上海 200093;2.上海出版印刷高等专科学校，上海 200093)

1 引言

城市及区域规划是西方发达国家在上世纪20年代在城市系统规划、区域系统布局以及工矿区系统改造的基础上发展起来，伴随着世界工业化进程的加剧和全球体化进程的演进，我国自1950 年以来高度重视和不断强化城市及区域规划工作，广泛开展区域规划的具体事宜和细化工作。城市及区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是国家总体规划或省级总体规划在特定经济区的细化和落实，区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划［1］。城市及区域规划在综合评价与全面分析区域资源与开发项目的前提下，充分发挥区域优势与有利条件，明晰发展目标和区域化发展方向，调整产业之间相关规划布局，协调处理各项事业在建设用地和布点计划集聚化和分散化的矛盾;城市及区域规划不断预测和排摸区域内人口增长趋势的变动，在统计分析和具体推断的基础上明确区域的定位、规模与性质，加强区域城镇、农村资源的合理配置和柔性化流动;城市及区域规划能够合理促使诸如通信设备、矿产开发、园林绿化、交通湖海、管道疏通、生产生活设施等方面的布控与工农业生产、居民生活服务以及环境科学运营相互协作配合;城市及区域规划有效对接区域经济发展与生态平衡之间的关系、无缝衔接用地结构化冲突与产业布局调整直接的隐性化困境，集约化处理区划化、部门化利益关系，充分协调人口、资源、环境、经济发展、生态平衡、城市可持续发展之间的相互关系。

2 城市及区域规划内涵及其属性

2.1 城市及区域规划内涵

城市及区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署［2］。广义的城市及区域规划在范围内涉及内容较为宽泛，从其城市历史渊源和现状发展出发，明确区域经济社会发展以及城市综合性布局的目标，对于区域和城市各项事业的计划和建设进行统筹部署，这包括对于生产性、公共服务性以及基础设施性建设用地的规划，城市扩建、城镇化推进以及农村综合整治等统筹安排，省际之间、城市之间以及城市区域内规划发展的协调配合等。狭义的城市及区域规划与国民经济建设的物质载体——土地息息相关，连接国土开发与城市规划促使区域规划的实际意义在于对于国土进行全面、有效的利用，国土的利用开发与城市区域规划是一种整体与局部的关系，城市以及区域规划是国土资源开发与利用的重要组成部门和关键环节。

2.2 城市及区域规划基本属性

2.2.1 技术性与科学性

城市及区域规划是地域生产力布局和人口居住合理分配的重要手段，是科学配置城市规划格局和动态化区域规划的基石。无论是城市功能定位还是道路交通布点、市政基础设置布控、生产性与非生产性用地建设等需要技术上的支撑和科技上的指引，技术性的路径选择对于区域规划的合理性布局起到重要作用。

2.2.2 政策性与法制性

城市及区域规划是政府公关管理的重要方式与管理过程，是政府提供公共产品和公关服务的重要手段，作为政府公关政策和公关决策的重要过程，城市及区域规划体现的是一种社会公正、公众诉求以及效率效果，城市及区域规划是在法律的规范约束以及政策的刚性引导下进行的政府服务大众的社会化和政策化过程。

2.2.3 民主与规范性

城市及区域规划对象的基本属性决定区域规划行为代表广大人民的利益和诉求，民主的广泛参与以及群众化导向贯穿于区域规划的方向与过程，城市及区域规划是社会资源再分配的重要形式，同时也是民众共享公共产品与公关服务的具体化过程，只有在充分满足人民大众的相关要求和诉求的规范下，区域规划的方向性和目标性才能彻底实现。

2.2.4 区域性与统筹性

城市及区域规划一项目协调配合、整体布局的综合性工作，城市及区域规划既要统筹规划，更要因地制宜。由于区域经济发展条件和目标的差异性，各地域区域规划的蓝图和版本不可能设定一致。在国民经济建设和土地资源开发利用的总体部署下，根据各地区域性质与特征、产业布局的特点、发展目标的设定等因素，扬长避短，系统规划。

2.2.5 实践性与参照性

不论是为缓解工业化过程中出现的区域失衡问题，还是为优化城市空间结构、实现全国均衡发展，还是为了增强国际竞争力，日本、法国、德国等发达国家在区域规划与区域协调发展方面作为先行者，有许多值得我们参考、学习和借鉴的经验［3］。城市及区域规划的方案与纲要要充分反映地区建设时间的相关要求，充分衔接区域化整治的相关安排，按照规定要求稳步与规范化推进规划进程。

3 城市及区域规划特点和内容探析

3.1 城市及区域规划特点

3.1.1 综合性

城市及区域规划内容复杂广泛，需要综合考量和评价区域内的诸多影响因素与维度因子，全面分析与测评各行业与各部门的现实状况和发展趋向，规划的推进方法与决策方案需要权衡各项利弊和优劣，强化协调区域间、部门间相互关系，反复论证，避免单一性和决策偏颇性。规划方案与内容要保证选择多样化、差异化、科学化与合理性，最终的方案与决策应当选取于多层次、多目标、综合化方案中。

3.1.2 目的性

区域规划是为了实现设定目标，明晰城市发展方向、确立城市未来定位，不断实现预设方案和目标的过程。城市及区域规划的内容、形式与方法可能会千差万别，林林总总，但是各种规划载体和实施过程都是为了更好的实现规划目标，达成区域规划目的。无论是从长远范围内的经济规划、社会发展规划、省际用地规划还是微观范围内的居民住宅区、社区综合规划、水利枢纽规划都需要顶层的目标规制和界定，没有目标的导引和支持，城市及区域规划无从谈起。

3.1.3 前瞻性

城市及区域规划要系统权衡未来发展蓝图、行为决策以及可持续发展之间的显性关系，特别注重规划和区域的超前性，对于自然区、行政区以及社会区进行规划时，要参量西方城建的先进经验和成功做法，权威预设和专业构想要以客观规律为准绳，充分评估规划对于生态指标和人文环境的冲击和影响。全面预想诸如聚类经济区、部门经济区以及经济协作区因结构变化而导致的规划变异，全方位与大规模、系统前瞻比较横向规划与纵向规划的约束关系。

3.1.4 战略性

城市及区域规划跨度时间长、涉及问题广、规划标准严格、规划指标弹性大，其宏观性和全局性的特点要求区域化的整体效益和规划效率。城市及区域规划的总是从长远愿景和宏观范围为出发点，既要考虑区域的整体利益，又要处理好部门化的利益;城市及区域规划是对国民经济和社会经济发展的总体化部署，既要考虑区域的长远利益，又要兼顾近期的利益。

3.2 城市及区域规划内容

3.2.1 城市及区域发展战略

城市及区域发展战略包括战略依据、战略目标、战略方针、战略重点、战略措施等内容，区域发展战略既有经济发展战略，也有空间的开发战略［4］。在确定发展战略的实施步骤进程中，特别注意三个方面的内容:①确定重点开发区域与地段。重点开发区的遴选对于区域发展战略的良性定位起到重要作用，可以促使发展战略以点带面、分节次发展。②确定区域化开发方式及模式。区域发展战略开发模式与方式的运行要充分考虑地理特征，符合区域地质特点，无论是采取梯度开发方式、圈层开发方式还是点-轴开发模式、核心开发方式，都要合理化贯穿经济发展不同阶段适用的增长极模式、发展轴模式以及网络型模式的基本规律和特点，择机裁定有效的开发模式和方式。

3.2.2 工农业生产的布局规划

地域范围内的产业发展和产业结构布局是区域经济发展主要指标内容，效能化(效率、效益、效果)的利用地理区域空间，科学化与密集性布局生产力，充分调动地域资源，这是城市及区域规划的核心内容与设计宗旨。系统化与集成化调研分析相关产业结构与工农业生产的特性，根据地区分布状况进行推测与论断。依据市场的相关需求以及产业分布的远期规划，明确重点投资的产业和优先发展的领域，从产业链的依托关系以及区域化分工情况明确主导产业带动其他行业发展的必要性和可能性，统筹安排工农业生产与结构化调整中土地利用以及交通配置状况。

3.2.3 体系规划

体系规划主要包括城镇体系以及乡村体系两个部分，他们是区域生产力进一步优化布局以及调配其他专业规划的重要部分，同时也是社会生产力以及人口集聚化、空间化的重要反映形式。乡村居民点由于分散维度广泛，密集程度与集聚化程度与城镇相差较大，所以区域规划的重点辐射力度与编制强度放在城镇体系规划方面:①城镇化目标和定位;②城镇化总体战略格局和发展趋向;③主要城镇的发展方向和特点结构，城镇之间的融通和联系;④城镇体系的人口、工农业分布、国土规模;⑤城镇体系的核心区域状况，空间设置与微观设计，次城镇化延伸的可能性;⑥交通运输、水利水电、邮政通讯等基础设置建设的规划意见。

3.2.4 基础设施

基础设施是社会经济发展现代化水平的重要标志，具有先导性、基础性、公用性等特点，基础设施对生产力和城镇的发展与空间布局有重要影响，应与社会经济发展同步或者超前发展［5］。城市及区域规划要在综合测量现有基础设施完备状况的前提下，根据区域规划纲要以及地域实际刚性需求，对于设施的密集度范围、数量要求、规模控制、空间布控以及工程管理等方面进行全方位的明晰与确定。对于诸如“四供”(水、电、气、热)、交通运输、邮政通讯等生产性设施以及公关产品和福利事业(教育、医疗卫生、服务贸易、园林绿化)要逐步完善，保障相关供给和需求。

3.2.5 国土利用

对于同国土资源的开发效果主要体现在空间利用的优化性以及时间把握的及时性，国土空间利用结构和布局调整的优化组合是实现区域规划、提高土地生产力的最佳路径选择。国土利用主要包括:①国土综合调查及开发情况;②国土质量评估与评价;③国土开发与利用需求分析;④各项用地标准和指标的衡定，各类型用地规模和性质的预测;⑤国土资源的保护和监测。国土开发主要在三个构成要素方面显现其功效:①枢纽。是区域规划多种区划的交叉与衔接之处，是区域内联系的核心环节和中心部位，起到定位和连串作用;②片区。片区是国土利用的功能和类型划分，高新技术开发区、环境保护区、经济密集区以及生态脆弱区等都是片区的形式划分;③联线。联线既是连结和沟通枢纽点的关键因素，又是片区范围内的构成部分。

4 新时期城市及区域规划新理念和发展新观念

随着国内外城市及区域规划理论与模式的不断拓展，特别是近10 年以来区域规划表现出一些新的理念和发展新模式:

4.1 由自上而下强制型规划转向双向互动互求、协商型规划

目前世界上的传统区域规划基本存在着三种类型:①自上而下强制型;②自下而上放任型;③控制与引导双轨型［6］。这三种基本类型彰显着政府的宏观调控和权威规划、市场的盲目导向和政府政策的失灵、按照市场需求下的政府法制化与专业化规划，这三种类型基本上缺乏公众的积极参与以及社会力量的广泛融通。新的区域规划强调自上而下与自下而上的均衡、协作，注重两者之间的互动与融合，存在着一种协商式与沟通式的流程，在区域规划实施中与评估中建立健全交流、公众参与、社会力量深入、互动式谈判的平台，通过建设公平、公正、公开、平等化的渠道与路径，广泛征求规划意见和建议，满足大众、社会、媒介、企业等利益群体的相关诉求，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划。

4.2 由360 度全方位型规划转向针对型规划

由于对市场环境中许多变动因素无法把握，以往区域规划了许多无法调控的经济生产内容，如此面面俱到的规划，不仅耗费了大量的规划精力与财力，也影响了有关各界包括规划人员自身对区域规划实际效果的看法，实际上也削弱了区域规划的权威性、科学性［7］。地域范围和有限国土是一个随着时间推移而加深变化的系统复杂体，城市及区域规划只能是在特定目标界定和限定时间范畴内完成，针对规划内容中的特定区域、具体要求以及特殊背景进行开拓，分阶段、有重点、高效率的针对性规划，真正抓住区域规划中具有决定价值和关键作用的部分进行规划。西方发达国家国土资源规划的经验教训告诫我们:“国土利用与开发要实现生产力最佳经济布局的同时，更要突发规划主题，提升国土规划的编制效能。”，城市及区域规划防止广而全、大而泛，精干高效的同时力戒面面俱到。

4.3 由单一性的刚性规划转向多样化柔性化规划

现阶段的区域规划面对的是一个经济全球化、社会网络化、政务电子化、信息公开化以及治理人文化的一个开放式社会，遇到的问题变化多端、千奇百怪，这些迥异的状况要求在区域规划的柔性化和弹性制，机式动和灵活化处理规划方案问题成为区域发展的迫切要求。原来以刚性规划为主、行政力量为主导的方式与方法过多折射出风险性和被动型，难以在瞬变复杂的环境中把握主动，计划的随机变动导致刚性规范机制失灵;柔性化为主、弹性方案的区域规划体现的是目标与方案的灵活性，兼容市场要求、环境变动以及政策约束的特殊变化，过多的反映出以价值手段和以人为本的规划趋向，将刚性推行转变为弹性化规制。

4.4 由目标终极型规划转向过程实施型规划

相比于其他类型的规划，区域规划更具有宏观性、长远性、战略性的特征，如何将区域规划的种种“终极合理目标”转化为具体可行的“行动过程”，是关系到区域规划实际成败的关键［8］。无论是“目标决定论”的掷地有声还是“过程决定论”的事实依据，规划过程的科学与精妙势必达成目标的完美实现。从基础设施建设、城市体系布局、国土高效开发到规划政策的制定、生态环境的防护、可持续发展的把握都是务必实施和推进的内容，实施过程的全面化布置和工具化手段在促进生产力集聚的同时，也进一步引导空间的合理开发和运营，降低规划中的消耗和浪费，促使经济社会发展和生态环境的有机统一。

4.5 由经济主流型规划转向综合目标型规划

传统的区域规划尤其是城镇体系规划，是以生产力的布局为核心任务，在以经济目标为根本内在驱动的情况下，区域规划中虽然对社会发展、生态环境保护等也有一定的涉及，但大多是作为一种“标签”，无论是规划者还是执行者，都没有将其放到真正重要的地位［9］。传统的区域规划在体系布控和政策执行时，出发点与落脚点始终定位于经济指标和发展，“社会发展”的定义被曲解为“经济增长”的加速，规划的重心和焦点集中于与经济增长内容相关的因素，造成的直接后果就是区域化人文冲突、环境资源压力以及国土利用的经济化。新形势的区域规划强化社会因素、人文因素以及生态化因素的存在，直接否决以粗放型以及目标化的物质建设扩张，注重精神层面区域整治和国土利用，规划理念和政策的定制围绕综合性目标开展。

［1］朱 健.均质平原城镇体系规划方法探讨——以嘉兴市为例［J］.经济研究探索，2009(4):87-89.

［2］沈 箐.快速城市化地区城乡统筹规划所面临的问题和建议［J］.现代城市研究，2006(1):49-53.

［3］朱喜钢.基于城乡一体化视角的市域空间结构规划［J］.山东师范大学学报:自然科学版，2006(2):67-81.

［4］张永庆.长三角地区区域经济合作与整合发展问题研究［J］.学习与实践，2004(12):10-16.

［5］秦卫永，陈 婵，殳世平.水乡城市滨水景观设计初探［J］.小城镇建设，2007(4):45-49.

［6］张奇志，朱立毅.上海城乡统筹规划探索［J］.瞭望，2007(18):2-5.

［7］朱喜钢，马国强.新时期县(市)域总体规划编制的探索［J］.城市规划，2008(9):93-96.

［8］杨培强.浙江省与周边城市开放型经济发展的比较研究［J］.浙江统计，2012(8):78-79.

［9］张建龙，谢振宇.在控制性规划阶段引入城市形态规划析［J］.城市规划汇刊，2009(6):56-59.