现行政府收入体系存在的主要问题

张 斌

就业与社会保障

现行政府收入体系存在的主要问题

张 斌

1.政府收入制度的法治化。我国经济体制改革的背景是从计划经济体制向市场经济体制的转轨，考虑到与经济体制改革配套的工商税制改革处于探索和不断调整的过程中，长期以来，我国实行的是授权国务院立法的体制。迄今为止，实体税法中只有企业所得税、个人所得税、车船税三个税种是由人大立法通过的，占全部税收收入的比重仅有1/4左右。

我国政府收入制度的法治化进程滞后不仅体现在实体税法中国务院授权立法的税种太少，更重要的是大量具有税收性质，面向社会无偿征收的政府性基金和行政事业性收费的立法权甚至分散在各个政府部门，相当一部分“隐性税收”的立法级次比“暂行条例”还要低，而且往往是由特定部门专款专用的，这不仅造成了社会非税负担沉重，不利于控制宏观税负水平，同时也造成了政府财力的分割。

2．政府收入核算与政府资产负债统计。现行的政府收入统计依据的是现金收付制，而不是权责发生制。大量政府收入，如债务收入属于负债增加导致的现金流入，国有资产、国有资本转让收入实际上是资产变更导致的现金收入，在土地批租制下的土地出让收入实质是政府一次性收取的数十年的租金收入。现行的以现金收付为基础进行的收入统计，缺乏政府总体资产负债状况统计信息，难以对政府收入进行中长期合理预测，也难以准确判断政府的偿债能力和债务风险。

3.国有资本、国有资产(资源)收入有待加强。在现行的政府收入体系中，国有资本经营收入和国有资产(资源)有偿使用的收入占政府收入的比重偏低。大量矿产资源和特许经营权收入未能通过公开拍卖的方式转化为政府财政收入，而通过划拨或低价转让的形式流入企业，而以划拨方式获取资源开采权的国有资源类企业，其利润中包含了大量国有资源租金。此外，部分政府部门利用非经营性国有资产获取的经营性收入的管理也有待进一步加强。

4.政府收入中非税收入和专款专用项目比重偏高。现行政府收入体系中，税收之外的政府强制性收入的比重偏高，尤其是地方政府收入中非税收入的比重偏高。而大量的非税收入项目，如政府性基金不仅立法级次低，其使用也是专款专用的。专款专用收入与统筹使用收入的背后是各政府部门对财政资金的分割，随着政府职能调整而适时进行财政支出结构的调整，形成了财政资金分配固定化、部门化的倾向，而且造成了大量政府资金沉淀在各个基金项目中，不利于提高资金的使用效率。

5.全口径政府预算有待完善。尽管我国已经实现了全部政府收支纳入预算管理，但是现行的公共财政预算、社会保障预算、政府性基金预算和国有资本经营预算对各项政府收入的分类管理和各预算之间的关联并不明晰。

很多非税收入的项目具有间接税的性质，不仅在征收方面具有强制性，而且会直接增加企业的经营成本从而影响商品和服务的价格。

(夏摘自《中国国情国力》2014年第3期《构建兼顾公平与效率的政府收入体系》)