对南京市国土资源“一张图”工作模式下数据管理的思考

柯红军，马艳娜，潘 进

（南京市国土资源信息中心，江苏 南京 210000）

1 背景和意义

当前，全国各地国土资源“一张图”建设紧锣密鼓、如火如荼，部分发达省份或重点城市已初步完成“一张图”系统和以第2次全国土地调查数据为基础的国土资源“一张图”数据库的建设。南京市自2010年开展国土资源“一张图”建设以来，已完成了国土资源“一张图”系统和核心数据库一期建设工作，并已投入应用，大大提升了国土资源管理的效率。

南京市国土资源“一张图”数据库包括覆盖全市的4大类专题数据，分别为底图专题、土地专题、地质环境专题、矿产资源专题；进一步细分为土地利用现状、土地权属、基本农田、土地利用规划、建设用地、执法巡查、土地综合整治、土地储备、地质环境、地质灾害、矿产资源等20余个小类、50余个数据集。国土资源“一张图”数据库数据量大、结构复杂，如何实现各类数据的规范管理，直接影响着国土资源“一张图”数据在国土资源管理中的应用。

研究国土资源“一张图”工作模式下规范的数据管理，对促进国土资源“一张图”的发展、更好服务于国土资源管理有着重要意义。文章以南京市为例，就国土资源“一张图”工作模式下如何有效进行数据汇交、管理、更新，并建立相应的数据应用和服务机制展开论述，为解决当前国土资源“一张图”数据管理中不断出现的效率低下、应用程度不高等问题，提供一些解决思路。

2 当前工作存在的不足

南京市国土资源“一张图”数据库是在地籍数据的基础上逐步建立起来的，在坚持地籍数据生产和使用“五统一”基础上，也在逐步规范地建设其他子类数据库。整个数据库在建设和管理过程中，以地籍数据建库为借鉴，以点带面、分步建设、逐步实施，但在数据汇交、更新及利用环节仍存在不足，突出表现在以下方面。

2.1 数据标准缺乏，数据格式多样

国土资源“一张图”数据建库初期，国土资源管理的各个行业信息化管理水平发展不一，部分行业以图管地的业务办理模式没有完全建立，业务横向和纵向的整合水平偏低，业务工作中的数据支撑力度不够，部门内低水平的系统重复开发，标准不一或者根本就未建立；其次受制于信息化认识水平，各部门缺乏对“数据标准”的深入理解，很难体会到数据标准对数据建库及后续数据管理的真正作用；再者国土资源“一张图”系统的建设本身就是一个富有挑战性的课题，没有现成的道路可走，没有固定的模式可依，为什么要做一个系统、应达到什么样的目的、应满足什么样的需求、社会经济效益到底如何，在开始时并未考虑周全，没有时间充分考虑更详细的“现实需求”和系统的标准化。而国土资源“一张图”工程本身时间紧、任务繁杂、目标考核严峻，只有工作进行到一定阶段，发现数据已经成为孤岛、格式多种多样时才意识到数据标准的重要性。

2.2 数据管理水平参差不齐，数据管理意识落后

首先，国土资源“一张图”在南京市国土管理中的深入开展和应用，对信息化人才的需求也越来越多，各分局近年来也在不断充实和优化信息化队伍，新增不少数据管理和维护人员。但新到岗人员数据掌控能力的提高是一个循序渐进的过程，且缺少培训和实践，数据管理能力参差不齐，一定程度上影响了国土资源“一张图”数据管理工作的推进。

其次，当前地籍测绘等数据采集工作率先采用GIS、GPS、RS等技术体系，数据处理和分析工作已由传统的手工、图件操作方式转向更加专业GIS处理及数据库管理，部分地区数据管理手段仍旧比较落后，没有真正将信息技术手段有效地与国土资源管理转型创新发展、提高工作效率结合起来，导致大量数据分散，仍由业务部门各自管理，数据的收集、汇交过程中存在不少问题，相当部分的基础数据和业务数据还没有整合到国土资源“一张图”数据库中。

此外，近些年来南京市城市化发展速度不断加快，在带动周边区域飞速发展的同时，也带动了相关区域土地管理信息化的发展。但相对偏远的地区仍然固守旧有的数据管理和应用习惯，各地区对国土资源“一张图”的需求不均，造就了对国土资源“一张图”数据的管理和应用不同步，部分地区在国土资源“一张图”数据管理重要性的认识上，与上级部门的要求仍有相当的差距，传统的思想观念短时间内难以转变，对国土资源“一张图”数据库建设和管理的紧迫感不强，对数据库建设和管理缺乏统一规划和明确目标，主观能动性相对拖后。

2.3 数据管理机制不健全，规范化管理缺乏保障

国土资源“一张图”数据成果来源于各级部门的土地调查、业务分析和统计，但在实际工作中，由于各级土地业务行政主管部门各自为政，缺乏统一的调度和管理机制，并没有充分应用国土资源“一张图”数据成果来开展业务工作，尤其是在土地整理和卫片执法工作、征地报批、土地供应等“批供用补查”各项工作并没有充分发挥国土资源“一张图”的作用，从而造成各类土地业务的信息系统与数据无法科学整合，使得集中存放的国土资源“一张图”数据与土地征收、土地整理、土地供应、卫片执法的有关资料相互脱节，形成了数据使用过程中的混乱现象。同时，受业务数据独自管理的局限，各类建设用地数据、土地利用现状、土地利用总体规划等数据汇交、更新不及时，缺乏统一的数据共享和管理机制，造成不必要的数据冗余和信息使用不畅。

3 国土资源“一张图”数据管理机制建设

建立科学有效的数据管理机制，其实质是加强国土资源数据管理，规范国土资源数据生产、更新、汇交、保管和利用工作，提高国土资源数据的应用水平，满足国土资源管理和经济社会发展的需要，建立覆盖全市国土资源规划、调查、评价、监测的管理与应用一体化的数据管理体系。

3.1 建立全市国土资源“一张图”数据集中统一管理机制，保证数据的规范化管理

按照《国土资源数据管理暂行办法》《江苏省国土资源数据管理办法》等相关要求，各地国土资源数据主管部门应明确分工和职责，建立国土资源“一张图”核心数据库管理办法，明确数据库的运行、维护、升级、改造、安全、监控等方面的具体要求，建立国土资源“一张图”核心数据库的长效管理机制。

南京市自2010年建立国土资源“一张图”数据数据库以来，在南京市主城六区范围内初步建立起了多渠道获取数据、集中管理数据的方法。根据主城六区建库过程的经验，制定了南京市国土资源数据集中管理办法，首次明确了南京市国土资源信息中心承担南京市国土资源“一张图”数据的接收、检查、入库及保管等技术工作，各业务主管部门统筹数据的生产、负责数据的更新、实施数据的统一汇交，形成了南京市国土资源“一张图”数据集中统一管理机制，为南京市国土资源“一张图”数据的规范化管理提供了保证。

3.2 明确数据生产标准，建立数据汇交机制，规范数据来源

南京市在国土资源“一张图”数据库建设初期，首先开展的是数据标准的修订，先后完成了地形数据库、建设用地数据库、城乡一体化地籍数据库三个数据库标准的修订，为全市范围内的数据生产打下了坚实基础。

同时，建立国土资源“一张图”数据汇交管理办法，明确数据的汇交内容、汇交方式、汇交流程、分工、汇交要求等内容，规范数据汇交工作，保证汇交数据的准确性、完整性和一致性，确立南京市国土资源信息中心对各类数据的接收、集成等统一管理。

依据国土资源“一张图”数据汇交办法，南京市国土资源局各部门、各分局按照颁发数据管理办法的要求，将国土资源规划、调查、监测、评价等重大专项形成的各类国土资源基础和专题数字化成果数据及履行业务管理职能过程中形成的政务管理数字化成果数据和依照法律法规的相关规定和有关合同约定形成的国土资源数字化成果数据，通过各种数据汇交方式及时向市局汇交，有效保证了国土资源“一张图”数据的完整性。

3.3 建立数据更新机制，保障数据现势性

为保证国土资源“一张图”数据的现势性、连续性、可对比性，南京市通过规范国土资源“一张图”数据更新技术要求，建立数据更新管理办法，明确国土资源“一张图”数据库中数据的更新内容、方式和技术要求，在技术和网络安全允许的条件下，以自动更新和实时更新的方式实现国土资源“一张图”数据的更新。

同时，按照“谁生产，谁负责”的原则，明确国土资源“一张图”数据更新责任单位、更新内容、更新周期和更新方式，建立南京市国土资源信息中心与数据更新单位之间的数据更新与同步机制，包含以下几类数据的更新：

基础层数据更新，主要包括基础地理数据和遥感影像数据。基础地理数据更新周期长，全市采用修编或购买的方式按年度统一更新，遥感影像数据以国家下发年度变更调查影像为准，统一更新。

专业层数据更新，这是由相关的业务处室负责。规划部门负责土地利用总体规划修编和矿产资源规划数据的更新工作；地籍部门负责土地利用现状数据的更新；矿政部门负责矿业权实地核查数据的更新地质灾害等数据的更新等。

管理层数据更新，建设用地审批、土地整理复垦开发、全国探矿权、采矿权数据等业务管理数据的变更则在日常业务审批过程中动态更新。从技术上讲，各业务处室、分局既是业务管理部门，也是数据更新部门。

3.4 建立数据应用和服务机制，发挥数据保障作用

任何技术只有应用才有发展，国土资源“一张图”的发展就是靠国土资源“一张图”数据的应用来推动。南京市通过建立国土资源“一张图”核心数据库应用与服务管理办法，明确数据的服务内容、服务对象、服务手段和服务方式，规范数据服务调用接口和调用技术要求，满足不同业务系统的数据调用需求，充分发挥国土资源“一张图”国土资源权威数据在管理决策中的广泛应用。

同时，数据的应用和服务不是静态的，而是动态变化的。各类数据的统计分析和数据问题收集必不可少，从分析中判断发展趋势，得出结论，要从问题中摸索前进，给出更合理的应用和服务方式，以新的应用需求促进数据的规范管理，只有更全面、更精准的数据才能实现精细的管理和全面的服务。

其次，充分利用已建成的“市局—区分局—国土所”三级办公网络，建立网络化的数据应用机制，加强局系统内部之间的分工与协作，将国土资源“一张图”数据整合到各业务专项系统中，同时也可以通过业务系统的运行为国土资源“一张图”数据提供更新来源。例如，土地执法人员在日常巡查和土地执法过程中采集的变化地块，土地审批、登记过程中的勘测定界成果都是国土资源“一张图”成果的重要更新依据。

此外，国土资源“一张图”数据的应用范围也要一步步拓展。数据成果应不仅用于农村土地登记、年度土地统计、土地规划编制、土地开发整理等传统土地管理方面，还要应用到城市规划、公共地理信息产品服务方面上去。南京市先后与南京经济技术开发区、仙林大学城、江心洲生态科技岛签订了国土资源“一张图”共享协议，为地税局征收土地使用税、公安局“平安南京”基础地理服务平台建设、房产局房屋数据库建设和我市信息中心“智慧南京”的建设提供了最为现势的土地数据，为南京市的经济建设、社会发展和国家安全的重点工作提供了重要支撑，提高了全市国土资源领域地理信息的服务和保障能力，大大推动了国土资源“一张图”数据成果在国土资源管理以外的社会公共事务管理中的应用。

3.5 加强国土资源“一张图”数据管理工作的监督体系建设，提高数据管理效率

加强监督和管理，是推动国土资源“一张图”数据管理工作的有效催化剂。南京市通过在系统内实行目标责任制，“数据管理员”制度，考核评估机制等措施来促进国土资源“一张图”数据的管理和应用。

首先，建立目标责任制，出台年度《全市国土资源系统一张图工程及信息化工作要点》等文件，将国土资源“一张图”数据汇交等工作以年度目标任务的形式制定并分解开来，并交由业务处室、分局责任人亲自负责。

其次，全系统各分局设立“数据管理员”制度，采用应用指导、进度通报等多种培训制度，定期召集各处室、事业单位与分局业务及技术骨干，展开“数据管理员”培训，深入推进各分局国土资源“一张图”数据管理工作。

最后，引入国土资源“一张图”考核评估机制，依托国土资源“一张图”作为业务运行、数据统计、监察监控、绩效考核的重要依据，把国土资源“一张图”数据汇交和应用情况作为年度工作考核的重要内容，并结合季度总结、年度工作总结对应用情况定期评估、考核、通报，对数据汇交和应用不力的部门责任人进行督查，以考评促应用，推进国土资源“一张图”的数据管理和应用工作。

4 总结和展望

南京市自2010年以来，在原有信息化成果的基础上，立足于数据库、工作机制建设，启动了国土资源“一张图”数据整理和数据库建设工作，构建了“城乡一体，集中统管”的数据管理模式。一是解决了市区两级数据标准执行不一、人员水平参差不齐等制约数据管理和开发利用的瓶颈问题；二是大幅提升了数据共享能力，减少了数据冗余、消除了部门间的数据孤岛及重复建设现象，从一定程度上也消除了城乡数据的管理差异，提高了全市数据应急抗灾和信息安全保障能力；三是建立了数据建库、更新发布和应用的数据统一管理模式。将数据的采集、编辑、检查、更新、共享等过程有效整合，大幅提升了数据的建库速度和管理效率，将南京市国土资源“一张图”数据管理工作向前推进了一大步。

同时，我们也意识到，国土资源管理是一个综合的、有机的业务管理过程，国土资源“一张图”数据管理不仅仅是数据的集中管理，更是反映业务规则和关系的梳理。如何在现有数据基础上，打破业务边界，梳理各数据间的衔接，是下一阶段国土资源“一张图”数据管理工作中的核心问题。从横向上，要考虑“批、供、用、补、查”各类数据之间的联系，实现各部门的业务数据充分共享；从纵向上，要围绕全市国土资源管理工作，进一步整合市、区、所各级国土资源政务管理的主要业务系统，规范业务关系和数据逻辑机构，建立上下级业务系统之间的数据交互机制，实现业务数据的协同与上下联动。

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